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摘要：社区治理现代化是党和国家首次提出的重大策略。当前城乡社区治理存在居民参与有限、缺乏财力支撑、职能不清等三个突出问题，要实现社区治理现代化，需要在积极借鉴国际经验的基础上，大力倡导居民参与社区治理，为社区治理提供稳定的财力保障，社区治理以社区公共服务为主要职能。
关键词：社区治理现代化；公共服务；居民参与
2017年6月公布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，“全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”，这是首次在党和国家的重要文件中提出城乡社区治理现代化；十九大报告进一步明确提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。因此，深入研究城乡社区治理现代化有重要意义。从城乡社区治理的已有研究看，尽管城乡社区治理的研究视角多元、成果颇丰，但专门阐述城乡社区治理现代化的研究非常薄弱，关于社区治理现代化的已有研究主要从关系论、包容性治理等视角展开，缺乏从治理现代化视角研究如何推进城乡社区治理现代化。为弥补已有研究的上述不足，以河南省正在推进的“百城建设提质工程”为例，讨论如何推进城乡社区治理现代化。
近年来国务院及相关部委先后就社区减负、社区协商、社区建设等领域出台了系列文件，但并未明确政府参与城乡社区治理、提供公共服务的清晰界定，因此出现大包大揽、重复建设、甩包袱等现象，城乡社区治理存在很多结构性矛盾。从总体看，城乡社区治理现代化主要存在以下三个突出问题。
1. 居民参与社区治理缺乏有效渠道。尽管不少地方如温岭、成都等地进行了畅通居民参与社区治理的探索，但总体上看，居民参与社区治理缺乏有效的渠道，导致社区治理成效有待提高。社区治理以自上而下的政府意志为主，缺乏自下而上体现居民意愿的社区治理。政府部门定下议题后征求意见多，居民难以实质性参与有关社区治理事项的决策环节，社区治理以干部意愿而非居民意愿为导向，多元治理主体间的平等合作共治尚未形成。
2. 社区治理缺乏长期稳定的财力支撑。项目制是当前社区治理公共资源的主要供给方式，城乡社区要争取到项目，既需要有良好的前期基础，又需要配备一定比例的经费，加之基层政府领导打造亮点和政绩的需要，导致项目资源在实际工作中向条件好的城乡社区集中，项目资源呈现锦上添花而非雪中送炭效应。社区要具体上马什么项目，并非依据社区居民的真实需求，而是上级政府的意愿进行项目发包。这种社区治理的公共资源供给方式，导致社区治理缺乏长期稳定的财力支撑，越是需要供给居民亟需的公共物品和公共服务的社区，越无法争取到项目资源。
3. 社区治理的职能不清。处于压力型体制下的乡镇政府，为完成各项上级任务，向社区进而向居委会（村组织）分解各项任务，控制社区的人、财、物等各种资源，完成任务情况与社区干部考核挂钩，使社区成为乡镇政府的下级组织。这导致社区疲于完成各类上级任务，无法以社区自治、社区协商等方式自主决定公共服务事项，无法为社区居民提供精准的公共物品和公共服务。如九三学社中央调研发现，安徽部分社区日常工作超过200项、江苏某社区一个居委会挂牌30多块、工作台账多达几百本等。
当前城乡社区治理存在的上述主要问题，不符合治理现代化的基本要求。要实现城乡社区治理现代化，需要直面城乡社区治理的主要问题，在积极借鉴国际经验的基础上，推动城乡社区治理现代化建设。
发达经济体在城乡社区治理成效方面，走在世界前列，梳理總结这些国家在城乡社区治理方面的经验，对准确理解城乡社区治理现代化，更好推进城乡社区治理现代化，有积极的借鉴意义。主要的共同点包括以下三个方面：
1. 社区居民广泛参与自下而上的社区治理。如日本作为社区营造的先行者，社区居民既参与社区营造方针、规划和社区各种事业计划的制定，也参与社区营造的各种具体活动，社区治理的决定权在社区居民；新加坡社区治理实行政府主导下的多方共同参与，社区居民广泛参与社区治理，重大社区改造项目必须由社区居民投票表决。英国、美国、澳大利亚等国家自上世纪九十年代兴起社区复兴运动，高度重视社区管理的公民参与，重视社区管理中的社区对话、伙伴式关系等，社区管理基于社区居民意见；德国任何社区建设项目，从项目立项到建设管理，占主导地位的始终是社区居民。
2. 城乡社区治理有充足的财力来源。在城乡社区治理财力保障方面，有的国家社区治理以政府财政保障为主，有的以社区自主财源为主，但城乡社区治理成效好的国家共同点是，城乡社区治理都有充足的财力来源。如德国社区经费中政府拨款、社区税收和提供公共服务收取的费用大约各占三分之一；新加坡政府财政预算确保社区管理的日常运作费用，对社区开展活动、社区翻新、社区建设等给予补贴，财政负责90%的社区基础设施建设费用和50%的日常运作费；日本自主财源是町内会的主要收入，除自主财源外还有中央财政转移支付资金，为社区治理提供充足的财源保障；瑞典、挪威的社区发展资金主要来源于社区税费收入和中央政府拨款等。
3. 社区以服务为主要职能。新加坡的社区职能分工非常明确，社区内部的不同基层组织，提供服务的侧重点也不同。德国社区的主要职能限制在提供最基本公共服务上，政府不过多干预社区居民的具体事务。日本社区町内会的主要职能是社区自治和社区服务，向地方政府提供社区民意。澳大利亚、新西兰、英国、法国、美国、瑞典、挪威等发达国家，社区以自治和服务为主要职能，政府职能是为社区管理提供资金、鼓励社区参与等，社区管理以社区居民意愿为依据，对社区居民负责。
城乡社区治理存在的上述三个主要问题，在河南省层面都存在，而且在有些方面的问题更突出，如城乡社区治理缺乏长期稳定的财力支撑。因此，在河南省鼎力推进百城建设提质工程过程中，需要采取有力措施，切实推进城乡社区治理现代化建设，做到新型城镇化与治理现代化同步推进。 推进城乡社区治理现代化，需要积极借鉴发达国家在社区治理方面比较普遍的成功经验，结合自身实际情况，针对制约城乡社区治理现代化建设的三个突出问题，可从以下三个方面探索实现城乡社区治理现代化的可行路径。
1. 大力倡导居民参与社区治理
我国社区治理整体仍处于初级阶段，居民参与社区治理的渠道有限，居民参与的主动性和参与度有待提高。要扩大居民参与社区治理，需要培育发展多样化、个性化的社会组织。通过政策导向培育和壮大社会组织，提高社会组织有效承接多样化社区服务的能力。在社区公共物品和公共服务供给中，需要供给哪些社区公共物品与服務、以何种方式供给、供给效果如何，均由社区居民自主决定，在公共物品与公共服务供给中，吸收社区居民广泛参与，当前项目制供给公共物品或服务中，供给内容、供给方式等均由上级政府或个别社区干部决定，社区公共物品和公共服务的供给效果如何由上级政府部门考核确定，社区居民作为公共物品与服务的对象，在考核中缺乏应有的重视，扩大居民参与实现社区治理现代化，需改变这一现象。
2. 社区治理需有稳定财力支撑
社区治理需有稳定的财力支撑。财政部数据显示，全国58.8万个行政村中，没有任何集体收入的村占50%、年收入不到5万元的村占30%。多数村组织没有集体收入来源或数额很低，村组织没有能力供给乡村社区亟需的各种公共物品和公共服务。习近平总书记指出，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”，国内有些地方如成都已把村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算并建立增长机制，财政具体补助标准从2013年的每村每年40万元提高到2017年的60万元。因此，把社区治理纳入政府财政预算，是社区治理获得稳定的公共财政支撑的重要途径。此外，要结合正在推进的集体经营性建设用地入市等试点，保障城乡基层组织的利益，为社区治理提供财力支撑。
3. 把社区服务定为社区主要职能
从国际范围看社区治理现代化有如下特点：社区治理以服务为主要职能，以自下而上的居民意愿为主导。因此要实现城乡社区治理现代化，需把城乡社区基层组织从繁杂的任务中解脱出来，明确社区以公共服务为主要职能。要实现社区治理从完成各类上级任务到社区服务为主的职能转变，需要进一步明确不同层级政府间的清晰职能划分，从治理成效显著的国家看，不同层级间政府职能实现清晰的划分，每个政府层级要履行的公共服务职能不同于其它政府层级，以教育为例，大中小学和学前教育等，不同层级间政府职能划分清晰，不存在上级政府向下层层转移自身职责的问题，但我国由于不同层级间政府职能的同构，不同层级间的职能划分还不够清晰，导致现实中层层向下转移责任，最后导致最基层的乡镇（街道）政府或社区组织承担了远超自身能力的责任，社区等基层组织疲于完成各类上级任务，无暇为社区居民提供有效服务。把社区服务定为社区主要职能，需要实现社区自治，由社区居民自主决定公共物品和公共服务事项，政府要保障社区治理需要的资源，社区具体提供何种服务由社区居民根据自身需求自主决定。
要实现城乡社区治理现代化，需要在有效解决当前面临主要问题的基础上，明确社区治理以公共服务为主要职能，保障社区治理中的居民参与，由社区居民自主决定社区治理的重要事项，大力促进社区内社会组织发展，政府要为社区治理提供稳定的财力支撑，实现社区治理的重心下移。在百城建设提质工程中，要以“城乡社区治理体系和治理能力现代化”为目标，在百城建设提质工程中突出城乡社区治理现代化建设，做到新型城镇化与城乡社区治理现代化同步推进。
参考文献：
[1]赵孟营.城市社区治理现代化：关系论的视角[J].中国特色社会主义研究，2017（02）.
[2]金太军，等.包容性治理：边缘社区的治理创新[J].理论探讨，2017（02）.
[3]韩启德.加强社区治理与服务的五大建议[J].和谐社区通讯，2016（05）.
[4]王晖.新加坡社区治理经验及启示[J].特区实践与理论，2014（04）.
*本文系河南省政府决策研究招标课题“百城建设提质工程中构建城乡治理一体化新机制对策研究”（项目号：2017B262）研究成果。
（作者单位：河南理工大学工商管理学院能源经济研究中心）
关键词：社区治理现代化；公共服务；居民参与
一、引言
2017年6月公布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，“全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”，这是首次在党和国家的重要文件中提出城乡社区治理现代化；十九大报告进一步明确提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。因此，深入研究城乡社区治理现代化有重要意义。从城乡社区治理的已有研究看，尽管城乡社区治理的研究视角多元、成果颇丰，但专门阐述城乡社区治理现代化的研究非常薄弱，关于社区治理现代化的已有研究主要从关系论、包容性治理等视角展开，缺乏从治理现代化视角研究如何推进城乡社区治理现代化。为弥补已有研究的上述不足，以河南省正在推进的“百城建设提质工程”为例，讨论如何推进城乡社区治理现代化。
二、城乡社区治理存在的问题
近年来国务院及相关部委先后就社区减负、社区协商、社区建设等领域出台了系列文件，但并未明确政府参与城乡社区治理、提供公共服务的清晰界定，因此出现大包大揽、重复建设、甩包袱等现象，城乡社区治理存在很多结构性矛盾。从总体看，城乡社区治理现代化主要存在以下三个突出问题。
1. 居民参与社区治理缺乏有效渠道。尽管不少地方如温岭、成都等地进行了畅通居民参与社区治理的探索，但总体上看，居民参与社区治理缺乏有效的渠道，导致社区治理成效有待提高。社区治理以自上而下的政府意志为主，缺乏自下而上体现居民意愿的社区治理。政府部门定下议题后征求意见多，居民难以实质性参与有关社区治理事项的决策环节，社区治理以干部意愿而非居民意愿为导向，多元治理主体间的平等合作共治尚未形成。
2. 社区治理缺乏长期稳定的财力支撑。项目制是当前社区治理公共资源的主要供给方式，城乡社区要争取到项目，既需要有良好的前期基础，又需要配备一定比例的经费，加之基层政府领导打造亮点和政绩的需要，导致项目资源在实际工作中向条件好的城乡社区集中，项目资源呈现锦上添花而非雪中送炭效应。社区要具体上马什么项目，并非依据社区居民的真实需求，而是上级政府的意愿进行项目发包。这种社区治理的公共资源供给方式，导致社区治理缺乏长期稳定的财力支撑，越是需要供给居民亟需的公共物品和公共服务的社区，越无法争取到项目资源。
3. 社区治理的职能不清。处于压力型体制下的乡镇政府，为完成各项上级任务，向社区进而向居委会（村组织）分解各项任务，控制社区的人、财、物等各种资源，完成任务情况与社区干部考核挂钩，使社区成为乡镇政府的下级组织。这导致社区疲于完成各类上级任务，无法以社区自治、社区协商等方式自主决定公共服务事项，无法为社区居民提供精准的公共物品和公共服务。如九三学社中央调研发现，安徽部分社区日常工作超过200项、江苏某社区一个居委会挂牌30多块、工作台账多达几百本等。
当前城乡社区治理存在的上述主要问题，不符合治理现代化的基本要求。要实现城乡社区治理现代化，需要直面城乡社区治理的主要问题，在积极借鉴国际经验的基础上，推动城乡社区治理现代化建设。
三、社区治理现代化的国际经验借鉴
发达经济体在城乡社区治理成效方面，走在世界前列，梳理總结这些国家在城乡社区治理方面的经验，对准确理解城乡社区治理现代化，更好推进城乡社区治理现代化，有积极的借鉴意义。主要的共同点包括以下三个方面：
1. 社区居民广泛参与自下而上的社区治理。如日本作为社区营造的先行者，社区居民既参与社区营造方针、规划和社区各种事业计划的制定，也参与社区营造的各种具体活动，社区治理的决定权在社区居民；新加坡社区治理实行政府主导下的多方共同参与，社区居民广泛参与社区治理，重大社区改造项目必须由社区居民投票表决。英国、美国、澳大利亚等国家自上世纪九十年代兴起社区复兴运动，高度重视社区管理的公民参与，重视社区管理中的社区对话、伙伴式关系等，社区管理基于社区居民意见；德国任何社区建设项目，从项目立项到建设管理，占主导地位的始终是社区居民。
2. 城乡社区治理有充足的财力来源。在城乡社区治理财力保障方面，有的国家社区治理以政府财政保障为主，有的以社区自主财源为主，但城乡社区治理成效好的国家共同点是，城乡社区治理都有充足的财力来源。如德国社区经费中政府拨款、社区税收和提供公共服务收取的费用大约各占三分之一；新加坡政府财政预算确保社区管理的日常运作费用，对社区开展活动、社区翻新、社区建设等给予补贴，财政负责90%的社区基础设施建设费用和50%的日常运作费；日本自主财源是町内会的主要收入，除自主财源外还有中央财政转移支付资金，为社区治理提供充足的财源保障；瑞典、挪威的社区发展资金主要来源于社区税费收入和中央政府拨款等。
3. 社区以服务为主要职能。新加坡的社区职能分工非常明确，社区内部的不同基层组织，提供服务的侧重点也不同。德国社区的主要职能限制在提供最基本公共服务上，政府不过多干预社区居民的具体事务。日本社区町内会的主要职能是社区自治和社区服务，向地方政府提供社区民意。澳大利亚、新西兰、英国、法国、美国、瑞典、挪威等发达国家，社区以自治和服务为主要职能，政府职能是为社区管理提供资金、鼓励社区参与等，社区管理以社区居民意愿为依据，对社区居民负责。
四、推进城乡社区治理现代化的路径
城乡社区治理存在的上述三个主要问题，在河南省层面都存在，而且在有些方面的问题更突出，如城乡社区治理缺乏长期稳定的财力支撑。因此，在河南省鼎力推进百城建设提质工程过程中，需要采取有力措施，切实推进城乡社区治理现代化建设，做到新型城镇化与治理现代化同步推进。 推进城乡社区治理现代化，需要积极借鉴发达国家在社区治理方面比较普遍的成功经验，结合自身实际情况，针对制约城乡社区治理现代化建设的三个突出问题，可从以下三个方面探索实现城乡社区治理现代化的可行路径。
1. 大力倡导居民参与社区治理
我国社区治理整体仍处于初级阶段，居民参与社区治理的渠道有限，居民参与的主动性和参与度有待提高。要扩大居民参与社区治理，需要培育发展多样化、个性化的社会组织。通过政策导向培育和壮大社会组织，提高社会组织有效承接多样化社区服务的能力。在社区公共物品和公共服务供给中，需要供给哪些社区公共物品与服務、以何种方式供给、供给效果如何，均由社区居民自主决定，在公共物品与公共服务供给中，吸收社区居民广泛参与，当前项目制供给公共物品或服务中，供给内容、供给方式等均由上级政府或个别社区干部决定，社区公共物品和公共服务的供给效果如何由上级政府部门考核确定，社区居民作为公共物品与服务的对象，在考核中缺乏应有的重视，扩大居民参与实现社区治理现代化，需改变这一现象。
2. 社区治理需有稳定财力支撑
社区治理需有稳定的财力支撑。财政部数据显示，全国58.8万个行政村中，没有任何集体收入的村占50%、年收入不到5万元的村占30%。多数村组织没有集体收入来源或数额很低，村组织没有能力供给乡村社区亟需的各种公共物品和公共服务。习近平总书记指出，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”，国内有些地方如成都已把村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算并建立增长机制，财政具体补助标准从2013年的每村每年40万元提高到2017年的60万元。因此，把社区治理纳入政府财政预算，是社区治理获得稳定的公共财政支撑的重要途径。此外，要结合正在推进的集体经营性建设用地入市等试点，保障城乡基层组织的利益，为社区治理提供财力支撑。
3. 把社区服务定为社区主要职能
从国际范围看社区治理现代化有如下特点：社区治理以服务为主要职能，以自下而上的居民意愿为主导。因此要实现城乡社区治理现代化，需把城乡社区基层组织从繁杂的任务中解脱出来，明确社区以公共服务为主要职能。要实现社区治理从完成各类上级任务到社区服务为主的职能转变，需要进一步明确不同层级政府间的清晰职能划分，从治理成效显著的国家看，不同层级间政府职能实现清晰的划分，每个政府层级要履行的公共服务职能不同于其它政府层级，以教育为例，大中小学和学前教育等，不同层级间政府职能划分清晰，不存在上级政府向下层层转移自身职责的问题，但我国由于不同层级间政府职能的同构，不同层级间的职能划分还不够清晰，导致现实中层层向下转移责任，最后导致最基层的乡镇（街道）政府或社区组织承担了远超自身能力的责任，社区等基层组织疲于完成各类上级任务，无暇为社区居民提供有效服务。把社区服务定为社区主要职能，需要实现社区自治，由社区居民自主决定公共物品和公共服务事项，政府要保障社区治理需要的资源，社区具体提供何种服务由社区居民根据自身需求自主决定。
五、结语
要实现城乡社区治理现代化，需要在有效解决当前面临主要问题的基础上，明确社区治理以公共服务为主要职能，保障社区治理中的居民参与，由社区居民自主决定社区治理的重要事项，大力促进社区内社会组织发展，政府要为社区治理提供稳定的财力支撑，实现社区治理的重心下移。在百城建设提质工程中，要以“城乡社区治理体系和治理能力现代化”为目标，在百城建设提质工程中突出城乡社区治理现代化建设，做到新型城镇化与城乡社区治理现代化同步推进。
参考文献：
[1]赵孟营.城市社区治理现代化：关系论的视角[J].中国特色社会主义研究，2017（02）.
[2]金太军，等.包容性治理：边缘社区的治理创新[J].理论探讨，2017（02）.
[3]韩启德.加强社区治理与服务的五大建议[J].和谐社区通讯，2016（05）.
[4]王晖.新加坡社区治理经验及启示[J].特区实践与理论，2014（04）.
*本文系河南省政府决策研究招标课题“百城建设提质工程中构建城乡治理一体化新机制对策研究”（项目号：2017B262）研究成果。
（作者单位：河南理工大学工商管理学院能源经济研究中心）