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每年因建设施工引起的管线事故，造成直接经济损失达百亿元，间接经济损失达数千亿元，同时还伴有人员伤亡
10月底，住房和城乡建设部发布了关于《城市地下管线管理条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知。
这使得庞大而复杂的“地下城”再次走进公众视野。
星罗棋布的城市地下管线，就像是埋在城市“皮肤”下的“毛细血管”，承载着一个工业社会生产生活所需的各类基础服务输送：从城市地面到地下9米，是电力电缆、水管、燃气管、信号电缆等与居民城市生活息息相关的管线;地下9米到地下60米，是地下商城、地铁和排污管道;地面60米以下，则是深层水管道。
这个对城市至关重要的“地下城”，其建设却“欠债”不少。
根据《2011年中国城市地下管线发展报告》，在城镇化进程快速发展的中国，每年仅公开报道的城市地下管线大小事故近千余起。每年因建设施工而引起的管线事故，造成直接经济损失数百亿元，间接经济损失达数千亿元，同时还伴有人员伤亡。
“参照美国目前每年的城市地下管线事故34万起，我们只会多不会少。”中国城市规划协会地下管线专业委员会专职副秘书长刘会忠告诉《瞭望东方周刊》。
“中国地下管线目前到底是什么样，恐怕还没有哪个城市能完全说清楚。”
掩在地下的更容易忽视
电力工人在无锡市和畅路18米深的地下电缆隧道中敷设电缆
大部分地下管线建设集中在1949年以后。中国城市规划协会地下管线专业委员会副秘书长、北京地下管线综合管理研究中心副研究员刘克会告诉《瞭望东方周刊》，“上世纪90年代以后，地下管线开始快速发展，逐步形成现在规模庞大的城市地下管线网络体系。”
在短时间内发展到如此复杂而密集的程度，出乎原有规划者的预料。
根据《2011年中国城市建设统计年鉴》，截至2011年底，包括城市供水、排水、燃气、供热等市政地下管线长度已超过148万公里，是1990年的地下管线总长的8.16倍。
“以北京为例，城市地下1平方公里区域的管线平均长度超过34公里，密度最大的西城区，达到200公里。”刘会忠说。
随之而来的问题是，城市地下管线管理问题逐渐凸显：施工破坏地下管线造成停水、停气、停电以及通信中断事故频发;排水管道不畅引发的道路积水和城市水涝灾害司空见惯……
例如，2013年11月，青岛发生输油管道爆炸事故，由于输油管道与排水暗渠交汇处管道腐蚀减薄、管道破裂，引发暗渠内油气爆炸，直接造成63人遇难、156人受伤，直接经济损失人民币7.5亿元。
“上世纪80年代起，国内开始大规模铺设燃气管线，主要采用钢管并进行管道外防腐。”刘会忠说，“但是，由于多年运行过程中缺乏检测保养，现在有些管道的安全可靠性已经无法精准确定。”
“再加上地面沉降、地基不均匀沉陷，地下管道的塑形变形无法满足沉降的位移，也容易导致地下管道被拉裂断开，出现泄漏。”北京地下管线综合管理研究中心助理研究员王艳霞对《瞭望东方周刊》说。
“由于城市地下各类管线纵横交错，当某一管线发生严重事故时，容易破坏其他相邻管网，使各种危险因素相互作用、叠加，引发更大的事故。”刘克会说。
“一些缺乏有效维护和监管的地下管线，如果不重视，就会像是潜伏在城市地下的‘定时炸弹’。”刘会忠说。
埋在地下的，往往更容易忽略，问题也更难发现。
“都在管，结果都管得不太好”
从上世纪90年代后期至今，随着中国城镇化进程的加速，城市地下管线底数不清、数据不准、精度不高等问题已经影响到了城市的经济发展和安全运行。“摸清家底”并进行科学管理与维护迫在眉捷。
2014年底，住房和城乡建设部、工业和信息化部、新闻出版广电总局、安全生产监督管理总局和国家能源局联合印发《关于开展城市地下管线普查工作的通知》，正式启动全国城市地下管线普查工作。
按照时间表，2015年底前，要完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。然后，力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程。
“也就是说，我们已经意识到了问题的严重性和紧迫性。”刘克会说，“全国范围的普查，既要重点掌握地下管线的规模大小、位置关系、产权归属、运行年限等基本情况，还要排查出潜在的事故隐患。”
不过，地下管线权属关系非常复杂，建设单位与产权单位往往不一致，这给工作带来了不小的挑战。
比如，水、电、气、热、通讯管网分别属于不同的权属单位;即便是相同用途的管线，其权属单位也不同，如通讯分属中国电信、移动、联通等。
同一条管线每个部分的权属也不同。一般公用部分属于政府或企业所有，用户使用部分属于使用单位或用户所有。如供水管道，由自来水公司或政府投资建设的主干管权属自来水公司，小区内接入用户的管线由开发商建设，权属在用户。
在这种复杂情况下，地下管线资料分散在各单位或部门。各部门对管线基础数据台账的重视程度也存在差异，甚至，一些部门会有意或无意地设置信息利用壁垒。
因此，目前并没有形成统一的地下管线数据库，许多城市不同单位、不同类型的地下管线资料往往是孤立、分割的。“并且，这些数据更新也不太及时不太精确。”刘克会说。
现在，即使是在治理水平最高的部分中国城市中，统一的数据管理系统也还没有全部提上日程。比如，32个直辖市和省会城市中，已经或正在建设城市综合地下管线信息管理系统的城市有16个，占总数的50%;在15个副省级城市中，已经或正在建设城市综合地下管线信息管理系统的城市有12个，占总数的80%。 “此外，地下管线后期维护是否运行正常，管道的检查、检测、更新有没有按照要求去做，并没有很明确的机构进行监督、落实。即便是权属单位，往往也是出了问题才补救。”刘会忠说，“由于管线权属的多样化，造成的现实是：都在管，结果都管得不太好。”
相当部分没有普查到老城区
事实上，自1949年以来，中国就已经有一部分大城市开始重视地下管线的竣工测量和建档工作，这可以看成是国内城市地下管线普查工作的雏形。
到上世纪80年代末，一些大城市如北京、上海、天津、南京、武汉、沈阳等逐步掌握了部分地下管线资料，这为当时的城市建设工作提供了一定的数据支撑。
以北京为例，北京市从上世纪50年代起就开始重视地下管线竣工测量和建档工作。
早在1955年，北京市第一次在天安门广场对雨水、污水管线进行了地下管线竣工测量;1957年，北京对全市历年来埋设的自来水管线进行普查;此后，又分别于1964年、1976年、1986年，由北京市测绘设计研究院牵头，组织各管线权属单位开展了三次地下管线普查大会战，共测绘地下管线5088公里。
“但目前大部分地下管线数据还是以档案资料形式存在，用图表呈现，需要人工去查询、翻阅。”刘会忠说，“不仅效率不高，还存在数据打架、信息不全的情况，有些甚至还是20年前的资料。”
“虽然对地下管线问题重要性的认识已经形成共识，但在具体落实环节还是差距明显。”刘会忠说。
据不完全统计，2000至2011年，中国开展城市地下管线普查的城市数量为253个，其中地级及以上城市普查数量为140个，县级市普查数量为89个。
从地区分布来看，东部102个城市中，已经开展地下管线普查的城市数量为64个，占63%;中部101个城市，约45%已经开展地下管线普查;而西部地区，这一数字为36%。
从普查的综合管线总长度看，苏州、无锡2个地级市综合管线普查的总长度在1万公里以上，烟台、绍兴、东莞、徐州、唐山、威海、淄博等城市综合管线普查的总长度在5000公里左右。
中西部虽然有76个城市进行过普查，但除去直辖市和省会外，其他城市多数只普查了几百至一千多公里不等的综合管线。“这些城市中很大一部分只是进行了部分普查，并没有进行全城区范围的全面普查。”刘会忠说。
“由于受财政经费的影响，大部分城市的普查范围主要为宽度6米以上的主干道，个别城市能普查到通行机动车的道路，但大都没有普查小的街巷。”刘会忠说，“特别是老城区，虽然在此类路段埋设主干管线的可能性不大，但由于管线年代久远，更容易存在安全隐患。”
另一个问题是，城市中的增量管线还在不断增加。而在完成地下管线普查、建立信息管理系统之后，真正做到对地下管线信息进行动态更新管理的城市不多。
结果是，施工人员拿着辛辛苦苦从各管网权属部门收集过来的地下管网图进行挖掘，一铲子下去火花四射，要么挖断了电缆，要么挖断了地下燃气管网。
亟待为“地下城”立法
造成以上问题的根本原因之一，是缺乏相关的技术标准和法规的支撑。
早在1998年，中国就颁布了《关于加强城市地下管线规划管理的通知》，其中明确要求：未开展城市地下管线普查的城市应尽快对城市地下管线进行一次全面普查，弄清地下管线的现状，有条件的城市应该采用地理信息系统技术建立城市地下管线数据库，以便更好地对地下管线实行动态管理。
2003年10月1日起实施的行业标准——《城市地下管线探测技术规程》，对城市地下管线的探测手段和方法、普查数据整理、数据建库以及信息系统建设、成果提交格式等内容进行了详细的描述，为各地城市地下管线的数据管理提供了标准依据。
但是，总的来看，目前中国还是缺少将城市地下管线作为管理主体的法律法规。“由于相关内容零散地分布在很多法律法规中，导致其操作性差，约束力不强。”刘会忠说。
此外，在现有法律法规中，破坏地下管线的违规成本比较低。
“执法力度欠缺，也是导致城市地下管线事故频发的重要因素。”刘会忠说。
“在现有地下管线资料不全、数据不清的情况下，许多建设单位或施工单位拿到了施工区域的管线资料后，往往束之高阁。”刘会忠说，“有的虽然参考图纸，但并没有安排专业技术人员现场指导或实地进行管线位置标识，导致现场施工人员虽然手中有地下管线图，但看不懂，还是凭经验施工。”
“要解决管线混乱问题，需要建立统一共用的信息平台系统，并对所有施工单位作出必须实时、如实录入所有管线状况硬性要求。”刘会忠说。
在这方面，美国的联邦法案《2006管道检测、保护、实施及安全法案》已提供了可资借鉴的经验。
根据这一法案，美国建立了统一的通知系统，并将“811”专线作为全美统一的“挖掘前呼叫”号码，任何参与拆迁、挖掘和建筑施工的个人或者机构，必须在工程实施之前，通过“811一键呼叫系统”获取目标区域的相关地下管道信息，并依照所获得的信息进行施工，而美国管道管理机构在收到请求之后，必须及时提供准确的管道位置信息。此法案规定，任何一方在不遵循这些规定的情况下导致管道受损，并进而危及人身和财产安全时，都将受到民事处罚。
根据美国地下管线联盟数据显示，此前因挖掘施工造成的管线事故占总量的50%。通过“811”中心的运维，这一数字十年间降低了一半，从每年67万起降低到34万起。
10月底，住房和城乡建设部发布了关于《城市地下管线管理条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知。
这使得庞大而复杂的“地下城”再次走进公众视野。
星罗棋布的城市地下管线，就像是埋在城市“皮肤”下的“毛细血管”，承载着一个工业社会生产生活所需的各类基础服务输送：从城市地面到地下9米，是电力电缆、水管、燃气管、信号电缆等与居民城市生活息息相关的管线;地下9米到地下60米，是地下商城、地铁和排污管道;地面60米以下，则是深层水管道。
这个对城市至关重要的“地下城”，其建设却“欠债”不少。
根据《2011年中国城市地下管线发展报告》，在城镇化进程快速发展的中国，每年仅公开报道的城市地下管线大小事故近千余起。每年因建设施工而引起的管线事故，造成直接经济损失数百亿元，间接经济损失达数千亿元，同时还伴有人员伤亡。
“参照美国目前每年的城市地下管线事故34万起，我们只会多不会少。”中国城市规划协会地下管线专业委员会专职副秘书长刘会忠告诉《瞭望东方周刊》。
“中国地下管线目前到底是什么样，恐怕还没有哪个城市能完全说清楚。”
掩在地下的更容易忽视
大部分地下管线建设集中在1949年以后。中国城市规划协会地下管线专业委员会副秘书长、北京地下管线综合管理研究中心副研究员刘克会告诉《瞭望东方周刊》，“上世纪90年代以后，地下管线开始快速发展，逐步形成现在规模庞大的城市地下管线网络体系。”
在短时间内发展到如此复杂而密集的程度，出乎原有规划者的预料。
根据《2011年中国城市建设统计年鉴》，截至2011年底，包括城市供水、排水、燃气、供热等市政地下管线长度已超过148万公里，是1990年的地下管线总长的8.16倍。
“以北京为例，城市地下1平方公里区域的管线平均长度超过34公里，密度最大的西城区，达到200公里。”刘会忠说。
随之而来的问题是，城市地下管线管理问题逐渐凸显：施工破坏地下管线造成停水、停气、停电以及通信中断事故频发;排水管道不畅引发的道路积水和城市水涝灾害司空见惯……
例如，2013年11月，青岛发生输油管道爆炸事故，由于输油管道与排水暗渠交汇处管道腐蚀减薄、管道破裂，引发暗渠内油气爆炸，直接造成63人遇难、156人受伤，直接经济损失人民币7.5亿元。
“上世纪80年代起，国内开始大规模铺设燃气管线，主要采用钢管并进行管道外防腐。”刘会忠说，“但是，由于多年运行过程中缺乏检测保养，现在有些管道的安全可靠性已经无法精准确定。”
“再加上地面沉降、地基不均匀沉陷，地下管道的塑形变形无法满足沉降的位移，也容易导致地下管道被拉裂断开，出现泄漏。”北京地下管线综合管理研究中心助理研究员王艳霞对《瞭望东方周刊》说。
“由于城市地下各类管线纵横交错，当某一管线发生严重事故时，容易破坏其他相邻管网，使各种危险因素相互作用、叠加，引发更大的事故。”刘克会说。
“一些缺乏有效维护和监管的地下管线，如果不重视，就会像是潜伏在城市地下的‘定时炸弹’。”刘会忠说。
埋在地下的，往往更容易忽略，问题也更难发现。
“都在管，结果都管得不太好”
从上世纪90年代后期至今，随着中国城镇化进程的加速，城市地下管线底数不清、数据不准、精度不高等问题已经影响到了城市的经济发展和安全运行。“摸清家底”并进行科学管理与维护迫在眉捷。
2014年底，住房和城乡建设部、工业和信息化部、新闻出版广电总局、安全生产监督管理总局和国家能源局联合印发《关于开展城市地下管线普查工作的通知》，正式启动全国城市地下管线普查工作。
按照时间表，2015年底前，要完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。然后，力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程。
“也就是说，我们已经意识到了问题的严重性和紧迫性。”刘克会说，“全国范围的普查，既要重点掌握地下管线的规模大小、位置关系、产权归属、运行年限等基本情况，还要排查出潜在的事故隐患。”
不过，地下管线权属关系非常复杂，建设单位与产权单位往往不一致，这给工作带来了不小的挑战。
比如，水、电、气、热、通讯管网分别属于不同的权属单位;即便是相同用途的管线，其权属单位也不同，如通讯分属中国电信、移动、联通等。
同一条管线每个部分的权属也不同。一般公用部分属于政府或企业所有，用户使用部分属于使用单位或用户所有。如供水管道，由自来水公司或政府投资建设的主干管权属自来水公司，小区内接入用户的管线由开发商建设，权属在用户。
在这种复杂情况下，地下管线资料分散在各单位或部门。各部门对管线基础数据台账的重视程度也存在差异，甚至，一些部门会有意或无意地设置信息利用壁垒。
因此，目前并没有形成统一的地下管线数据库，许多城市不同单位、不同类型的地下管线资料往往是孤立、分割的。“并且，这些数据更新也不太及时不太精确。”刘克会说。
现在，即使是在治理水平最高的部分中国城市中，统一的数据管理系统也还没有全部提上日程。比如，32个直辖市和省会城市中，已经或正在建设城市综合地下管线信息管理系统的城市有16个，占总数的50%;在15个副省级城市中，已经或正在建设城市综合地下管线信息管理系统的城市有12个，占总数的80%。 “此外，地下管线后期维护是否运行正常，管道的检查、检测、更新有没有按照要求去做，并没有很明确的机构进行监督、落实。即便是权属单位，往往也是出了问题才补救。”刘会忠说，“由于管线权属的多样化，造成的现实是：都在管，结果都管得不太好。”
相当部分没有普查到老城区
事实上，自1949年以来，中国就已经有一部分大城市开始重视地下管线的竣工测量和建档工作，这可以看成是国内城市地下管线普查工作的雏形。
到上世纪80年代末，一些大城市如北京、上海、天津、南京、武汉、沈阳等逐步掌握了部分地下管线资料，这为当时的城市建设工作提供了一定的数据支撑。
以北京为例，北京市从上世纪50年代起就开始重视地下管线竣工测量和建档工作。
早在1955年，北京市第一次在天安门广场对雨水、污水管线进行了地下管线竣工测量;1957年，北京对全市历年来埋设的自来水管线进行普查;此后，又分别于1964年、1976年、1986年，由北京市测绘设计研究院牵头，组织各管线权属单位开展了三次地下管线普查大会战，共测绘地下管线5088公里。
“但目前大部分地下管线数据还是以档案资料形式存在，用图表呈现，需要人工去查询、翻阅。”刘会忠说，“不仅效率不高，还存在数据打架、信息不全的情况，有些甚至还是20年前的资料。”
“虽然对地下管线问题重要性的认识已经形成共识，但在具体落实环节还是差距明显。”刘会忠说。
据不完全统计，2000至2011年，中国开展城市地下管线普查的城市数量为253个，其中地级及以上城市普查数量为140个，县级市普查数量为89个。
从地区分布来看，东部102个城市中，已经开展地下管线普查的城市数量为64个，占63%;中部101个城市，约45%已经开展地下管线普查;而西部地区，这一数字为36%。
从普查的综合管线总长度看，苏州、无锡2个地级市综合管线普查的总长度在1万公里以上，烟台、绍兴、东莞、徐州、唐山、威海、淄博等城市综合管线普查的总长度在5000公里左右。
中西部虽然有76个城市进行过普查，但除去直辖市和省会外，其他城市多数只普查了几百至一千多公里不等的综合管线。“这些城市中很大一部分只是进行了部分普查，并没有进行全城区范围的全面普查。”刘会忠说。
“由于受财政经费的影响，大部分城市的普查范围主要为宽度6米以上的主干道，个别城市能普查到通行机动车的道路，但大都没有普查小的街巷。”刘会忠说，“特别是老城区，虽然在此类路段埋设主干管线的可能性不大，但由于管线年代久远，更容易存在安全隐患。”
另一个问题是，城市中的增量管线还在不断增加。而在完成地下管线普查、建立信息管理系统之后，真正做到对地下管线信息进行动态更新管理的城市不多。
结果是，施工人员拿着辛辛苦苦从各管网权属部门收集过来的地下管网图进行挖掘，一铲子下去火花四射，要么挖断了电缆，要么挖断了地下燃气管网。
亟待为“地下城”立法
造成以上问题的根本原因之一，是缺乏相关的技术标准和法规的支撑。
早在1998年，中国就颁布了《关于加强城市地下管线规划管理的通知》，其中明确要求：未开展城市地下管线普查的城市应尽快对城市地下管线进行一次全面普查，弄清地下管线的现状，有条件的城市应该采用地理信息系统技术建立城市地下管线数据库，以便更好地对地下管线实行动态管理。
2003年10月1日起实施的行业标准——《城市地下管线探测技术规程》，对城市地下管线的探测手段和方法、普查数据整理、数据建库以及信息系统建设、成果提交格式等内容进行了详细的描述，为各地城市地下管线的数据管理提供了标准依据。
但是，总的来看，目前中国还是缺少将城市地下管线作为管理主体的法律法规。“由于相关内容零散地分布在很多法律法规中，导致其操作性差，约束力不强。”刘会忠说。
此外，在现有法律法规中，破坏地下管线的违规成本比较低。
“执法力度欠缺，也是导致城市地下管线事故频发的重要因素。”刘会忠说。
“在现有地下管线资料不全、数据不清的情况下，许多建设单位或施工单位拿到了施工区域的管线资料后，往往束之高阁。”刘会忠说，“有的虽然参考图纸，但并没有安排专业技术人员现场指导或实地进行管线位置标识，导致现场施工人员虽然手中有地下管线图，但看不懂，还是凭经验施工。”
“要解决管线混乱问题，需要建立统一共用的信息平台系统，并对所有施工单位作出必须实时、如实录入所有管线状况硬性要求。”刘会忠说。
在这方面，美国的联邦法案《2006管道检测、保护、实施及安全法案》已提供了可资借鉴的经验。
根据这一法案，美国建立了统一的通知系统，并将“811”专线作为全美统一的“挖掘前呼叫”号码，任何参与拆迁、挖掘和建筑施工的个人或者机构，必须在工程实施之前，通过“811一键呼叫系统”获取目标区域的相关地下管道信息，并依照所获得的信息进行施工，而美国管道管理机构在收到请求之后，必须及时提供准确的管道位置信息。此法案规定，任何一方在不遵循这些规定的情况下导致管道受损，并进而危及人身和财产安全时，都将受到民事处罚。
根据美国地下管线联盟数据显示，此前因挖掘施工造成的管线事故占总量的50%。通过“811”中心的运维，这一数字十年间降低了一半，从每年67万起降低到34万起。