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“两会”期间，引导民间借贷阳光化呼声隆隆，全国人大代表齐奇、全国政协委员刘汉元等多位来自不同地区、不同阶层的代表纷纷上书陈词。“吴英案”进入高层视野，温家宝总理特别指出“对于民间借贷的法律关系和处置原则应该做深入的研究，使民间借贷有明确的法律保障”。
其实早在5年前，央行等相关部门就着手制定民间借贷领域法律《放贷人条例》，这部立法草案几经修改，曾被国务院列入2009年度立法计划，但时至今日，仍“只闻楼梯响，不见人下来”，最终连半条内容都未公之于众。
难产背后，隐藏着国内金融市场各方错综复杂的利益关系博弈，民间借贷阳光化走“另立大法”这条路难以行得通。
一波三折
2007年年初，时任央行研究局副局长的焦瑾璞在某次会议上透露：相关部门正加紧制定《放贷人条例》。久盼开闸，民间舆论当即一片沸腾，由此，《放贷人条例》被纳入了公众话题。
条例在2008年被两度预热：当年8月份，央行在发布《2008年第二季度货币政策执行报告》中提出，适时推出《放贷人条例》；在11月份，时任央行研究局副局长的刘萍表示，由央行起草的《放贷人条例》草案已提交国务院法制办。2009年4月，国务院法制办将条例列入二档立法计划，法制办立法计划分为三档，一档力争年内完成，二档适时提出，三档积极研究论证。
而进程到此戛然而止，之后连续3年，条例连国家三档立法计划都未排入，今年反倒是已出过两次征求意见稿的《征信管理条例》，被纳入计划，决策层对条例的态度已较为明朗。翘首数载，外界终未得一见，其实条例内容并不复杂，用央行研究局研究员邹平座博士的形容是“通则性的”。
目前国家在民间借贷方面没有专门立法，仅有《民法通则》、《合同法》、《最高人民法院印发<关于人民法院审理借贷案件的若干意见>的通知》、《刑法》等若干法律法规和司法解释，涉及面极窄，民间借贷合法和非法的界限模糊。邹平座的同事在6年前就研究起草条例，初衷就是确立放贷合法性，保护投资人，将借款协议法律化，同时，对高利贷、非法集资等也进行了界定。
据他介绍，“中间被返回修改了四五次”后，目前的条例主要是在《贷款通则》之下，针对单个人与单个人之间的民间借贷活动立法，“主要规范民资，活跃微型金融，支持个人家庭、社区创业”。对比之前被广泛报道的“企业和个人都可能成为‘只贷不存的放贷人’”，借贷主客体口径收紧，这也与民间最大呼声，以条例为突破口，打开个人与个人、个人与公司和公司与公司之间的自由借贷，相去较远。
除明确基本流程、交易规则、财税、法律责任等，条例特别对每笔借款人数进行了限定，利率依然在银行基准利率4倍以下，监管部门主要为银监会及相关宏观金融监管部门。邹平座表示：“实际上，条例在各方面基本都没有本质性的突破，但有这个规则总比没有强，民间借贷大体上有一个参考的基准。关键是将以前属于《民商法》和《刑法》的案件，也纳入金融监管的范畴。”
然而，尽管一再修改，条例无“实质突破”，立法亦无实质突破。
监管博弈
3月以来，草根学者周德文自拟民间借贷法案的报道铺天盖地，据传两部法律草案均已被全国人大立案讨论。而中央财经大学金融法研究所所长黄震并不看好这两部草案的前途。
目前国内由民间学者发起、最终通过立法的只有曹思源起草的《破产法》，即使是每年“两会”诞生的大批议案，投进去有实响者寥寥无几。黄震曾参与起草的某部法律草案反反复复修改了12稿，历时10多年都未通过国务院法制办的审查。民间借贷法草案即便列入了立法规划，通过国务院法制办审查也还需要走相当长的立法过程，不能解燃眉之急。我国大部分财经法律都是部门立法，由财政部、人民银行等国务院部委办或各直属机构向国务院提交草案，国务院召集相关关联部门审议，经过平衡协调，再决定是否报送全国人大。
《放贷人条例》的命运取决于国务院内部、甚至金融监管部门的博弈。央行研究局一直拍马向前，两位副局长在不同的场合多次呼吁，曾任人民银行副行长的吴晓灵多年力挺条例，不过条例正式出现在央行公开文件中只有2008年二季度的货币政策执行报告，甚至，在2007年焦瑾璞释放信号两天后，央行办公厅对“央行正在加紧制定条例”的说法，以“媒体报道是不正确的”言辞予以澄清，态度审慎。
不少业界人士认为，条例最主要的阻力来自金融垄断既得利益者，特别是银行系统。黄震表示：“民间资本入道，将可能对银行赖以生存的储户资源构成威胁，而且国内高利转贷现象屡禁不止，目前几家银行查出有信贷资金进入民间借贷渠道的问题。企业放贷一旦合法化，银行系统面临的风险会更难以控制。国内好几家部委级别的银行，博弈能力很强，他们或许不愿意看到新的竞争者与自己抢饭吃，给自己添麻烦。”
而邹平座表示，未出台最主要的原因在监管难，“只要想一想民间借贷再红火，资金往来还是要通过银行账户周转，就知道这对银行系统不是大问题，最多是原先闷头睡觉的储户资金可能更加活跃，对银行流动性等有一定影响。主要是民间个体庞杂，难界定‘一对多’问题，难统计资金流向，针对这种信息不透明带来的问题，目前仍缺乏一个全面的监管手段，容易出现高利贷合法化，所可能面临的系统风险无法测量。”
换一个角度就是，难在定谁来监管。我国监管框架为“一行三会”，根据相关法律规定分工，央行为宏观调控部门，银监会、保监会、证监会各有自己一摊，大多数金融行业并未纳入4个部门的监管范围，如担保、PE、典当行等，形成的惯例是有利抢着管，没利没人管，民间借贷恰好是个难剃的头。
中国小额信贷联盟秘书长白澄宇表示，无非有体制和技术两个原因，“行业聪明人很多，技术并不成问题，主要是监管体制，到底由谁来管，这个协调不了，条例很难出台。”
切口改革
对于民间借贷，所传出来的呼声主要集中在四点：放开借贷人主体、利率市场化、确立民间借贷中介地位、放大民间借贷资金规模。欲通过《放贷人条例》清扫路径，几乎已成泡影。
一乱必有一治，中国社科院金融研究所副研究员尹振涛推断，近期频发的民间借贷问题必定会推动相关法律进程。根据目前的现状，值得考虑的办法是在现有法律条文的基础上做出调整，并在温州等具备条件的地方推动试点。
这一思路与黄震不谋而合，“从当前有明确监管法规和监管机构的方位介入，并发挥地方立法的作用，调整相关行业政策门槛，比另立大法更具有操作性，也更能够活跃微金融”。政府部门一直对金融开放和监管比较谨慎，国内非银行金融行业普遍发展或弱或乱。
如2006年底，银监会开始村镇银行试点，并规划2009年到2011年，3年审批建立1027家，但至今开业的村镇银行只有500多家。小额贷款公司也因受融资比例和融资机构个数、只存不贷等限制，叫苦多年。只要相关政策微微倾斜，民资就可能奔流而来。
日前，有媒体报道温州金融改革试验区配套方案即将获批。去年底，温州已开始推动“8 1”改革方案，据温州市金融办主任张震宇透露，今年上报的方案为顶层设计，去年实施的则是具體的操作方案，两者相互映衬。在3月份，温州3家民间资本管理公司，1家民间借贷登记服务中心，要挂牌经营。鄂尔多斯市也开始谋划金融试点的动作，地方试点也在打开缺口。
在实施的方案中，温州以金融办等牵头组建实体监管部门，而其民间资本管理公司运营模式最受关注，尤其是如何统计借贷资金流向，黄震认为这是其能否持续发展的关键。“如果没有借款人愿意暴露自己的经济状况，也没有出借人愿意将自己放出去多少钱公布于众，民间借贷的运行状况就难以监测和判断，到底如何解决登记问题，国内目前还在探索的起步阶段。我认为最开始应该先将P2P网络借贷平台导入民间借贷登记中心，通过信息技术和法律技术相结合加以规范，如果这一点可以实现，以后就能在此基础上进一步发展。”
成立金融产品交易所是解决“不透明”的另一种思路。邹平座表示，将企业和个人都放到交易所这种平台上，企业开发金融产品，个人注册会员选择产品，然后就如买债券炒股一样买卖，如此既能夠监测到资金大规模流向，控制风险，也能够规避买卖双方顾虑。
自2010年以来，北京、天津、重庆、河北、四川等地蜂拥冒出7家金融资产交易所，而天津和四川等金融资产交易所允许个人注册会员，参与交易，重庆等金融资产交易所推出小额信贷类业务，方向似乎与邹平座的想法有所呼应。
金融民主化
时逢当下，《放贷人条例》出或不出，都同样会落入尴尬境地。
国内金融业态中，银行业素来一家独大。据相关官方数据，去年底银行业总资产规模超过111万亿，占国内金融业总资产规模90%左右，而2011年，保险业刚迈过6万亿关口。在证券市场中，债券市场和衍生品市场发展停滞，有目共睹，即便是创业板也被指名不副实，银行信贷一直是实体经济最主要的融资渠道。
同时，利率市场化依然在艰难前行。目前，名义上国家只对人民币“存款利率上限”和“贷款利率下限”严格管制，实际上，在银监会等部门监管下，存贷款利率上下限仍然被控制。在另一半市场，经济紧缩，银行惜贷，其他金融服务商成长缓慢，民间借贷旺盛，利率价格扭曲，利率市场化无从谈起。
在此背景下，《放贷人条例》如何出台？仅以条例利率为例，相对于当下民间借贷的利率，若低了毫无意义，但没有一个市场化利率的基准，多高才算高？高利贷如何界定等等都悬而不定，因此，邹平座有如此观点：“条例只是一个过渡性规定，根本要建设完善金融市场。”
他认为中国金融市场效率极低，作为下半身的中小企业长期供血不足，已近乎瘫痪状态。“多少老板跳楼跑路，又有多少备着移民，银行贷款大幅度下降就能反映很多问题，实体经济已十分危险。”但金融不平等未有好转，如目前国内不缺全国性银行，而缺服务于地方和社区的银行，由于基本的固定利差存在，原定位服务地方的城商行，疯狂跨区域扩张规模，追求利润最大化。
中央政府似乎意识到危机，今年以来，相关政策改革风潮频频吹来。3个月内，央行行长周小川两次发声“进一步推进利率市场化的条件基本具备”，同时银行资产证券化也悄然启动，呼吁多年的利率市场化或有实质动作。“两会”期间，证监会主席郭树清表示将在上半年推出又名“中小企业私募债”的高收益债。尘封17年的衍生品—国债期货，在2月份进入重启程序。
在目前畸形的市场格局下，牵连多方的利率市场化改革并非朝夕之事，实业仍难获取货币血液。邹平座认为，目前最好的突破口在证券市场：美国金融界有句俗语，“公元前4000年上帝创造了世界，但在1901年又被摩根重组了一回”，“兼并重组是产业升级最快捷有效的方式，目前我国中小企业已到集约发展阶段，如果通过证券市场组织大规模的兼并重组，组建大企业，资金、人才等等一切都活泛过来了”。
他理想中的金融生态，切合美国人罗伯特·希勒所提出的金融民主化。国外不存在民间借贷危机问题，因为他们正式的投资渠道和金融产品多，金融真正为大众所用，让大众受益，将风险分解于大众。
其实早在5年前，央行等相关部门就着手制定民间借贷领域法律《放贷人条例》，这部立法草案几经修改，曾被国务院列入2009年度立法计划，但时至今日，仍“只闻楼梯响，不见人下来”，最终连半条内容都未公之于众。
难产背后，隐藏着国内金融市场各方错综复杂的利益关系博弈，民间借贷阳光化走“另立大法”这条路难以行得通。
一波三折
2007年年初，时任央行研究局副局长的焦瑾璞在某次会议上透露：相关部门正加紧制定《放贷人条例》。久盼开闸，民间舆论当即一片沸腾，由此，《放贷人条例》被纳入了公众话题。
条例在2008年被两度预热：当年8月份，央行在发布《2008年第二季度货币政策执行报告》中提出，适时推出《放贷人条例》；在11月份，时任央行研究局副局长的刘萍表示，由央行起草的《放贷人条例》草案已提交国务院法制办。2009年4月，国务院法制办将条例列入二档立法计划，法制办立法计划分为三档，一档力争年内完成，二档适时提出，三档积极研究论证。
而进程到此戛然而止，之后连续3年，条例连国家三档立法计划都未排入，今年反倒是已出过两次征求意见稿的《征信管理条例》，被纳入计划，决策层对条例的态度已较为明朗。翘首数载，外界终未得一见，其实条例内容并不复杂，用央行研究局研究员邹平座博士的形容是“通则性的”。
目前国家在民间借贷方面没有专门立法，仅有《民法通则》、《合同法》、《最高人民法院印发<关于人民法院审理借贷案件的若干意见>的通知》、《刑法》等若干法律法规和司法解释，涉及面极窄，民间借贷合法和非法的界限模糊。邹平座的同事在6年前就研究起草条例，初衷就是确立放贷合法性，保护投资人，将借款协议法律化，同时，对高利贷、非法集资等也进行了界定。
据他介绍，“中间被返回修改了四五次”后，目前的条例主要是在《贷款通则》之下，针对单个人与单个人之间的民间借贷活动立法，“主要规范民资，活跃微型金融，支持个人家庭、社区创业”。对比之前被广泛报道的“企业和个人都可能成为‘只贷不存的放贷人’”，借贷主客体口径收紧，这也与民间最大呼声，以条例为突破口，打开个人与个人、个人与公司和公司与公司之间的自由借贷，相去较远。
除明确基本流程、交易规则、财税、法律责任等，条例特别对每笔借款人数进行了限定，利率依然在银行基准利率4倍以下，监管部门主要为银监会及相关宏观金融监管部门。邹平座表示：“实际上，条例在各方面基本都没有本质性的突破，但有这个规则总比没有强，民间借贷大体上有一个参考的基准。关键是将以前属于《民商法》和《刑法》的案件，也纳入金融监管的范畴。”
然而，尽管一再修改，条例无“实质突破”，立法亦无实质突破。
监管博弈
3月以来，草根学者周德文自拟民间借贷法案的报道铺天盖地，据传两部法律草案均已被全国人大立案讨论。而中央财经大学金融法研究所所长黄震并不看好这两部草案的前途。
目前国内由民间学者发起、最终通过立法的只有曹思源起草的《破产法》，即使是每年“两会”诞生的大批议案，投进去有实响者寥寥无几。黄震曾参与起草的某部法律草案反反复复修改了12稿，历时10多年都未通过国务院法制办的审查。民间借贷法草案即便列入了立法规划，通过国务院法制办审查也还需要走相当长的立法过程，不能解燃眉之急。我国大部分财经法律都是部门立法，由财政部、人民银行等国务院部委办或各直属机构向国务院提交草案，国务院召集相关关联部门审议，经过平衡协调，再决定是否报送全国人大。
《放贷人条例》的命运取决于国务院内部、甚至金融监管部门的博弈。央行研究局一直拍马向前，两位副局长在不同的场合多次呼吁，曾任人民银行副行长的吴晓灵多年力挺条例，不过条例正式出现在央行公开文件中只有2008年二季度的货币政策执行报告，甚至，在2007年焦瑾璞释放信号两天后，央行办公厅对“央行正在加紧制定条例”的说法，以“媒体报道是不正确的”言辞予以澄清，态度审慎。
不少业界人士认为，条例最主要的阻力来自金融垄断既得利益者，特别是银行系统。黄震表示：“民间资本入道，将可能对银行赖以生存的储户资源构成威胁，而且国内高利转贷现象屡禁不止，目前几家银行查出有信贷资金进入民间借贷渠道的问题。企业放贷一旦合法化，银行系统面临的风险会更难以控制。国内好几家部委级别的银行，博弈能力很强，他们或许不愿意看到新的竞争者与自己抢饭吃，给自己添麻烦。”
而邹平座表示，未出台最主要的原因在监管难，“只要想一想民间借贷再红火，资金往来还是要通过银行账户周转，就知道这对银行系统不是大问题，最多是原先闷头睡觉的储户资金可能更加活跃，对银行流动性等有一定影响。主要是民间个体庞杂，难界定‘一对多’问题，难统计资金流向，针对这种信息不透明带来的问题，目前仍缺乏一个全面的监管手段，容易出现高利贷合法化，所可能面临的系统风险无法测量。”
换一个角度就是，难在定谁来监管。我国监管框架为“一行三会”，根据相关法律规定分工，央行为宏观调控部门，银监会、保监会、证监会各有自己一摊，大多数金融行业并未纳入4个部门的监管范围，如担保、PE、典当行等，形成的惯例是有利抢着管，没利没人管，民间借贷恰好是个难剃的头。
中国小额信贷联盟秘书长白澄宇表示，无非有体制和技术两个原因，“行业聪明人很多，技术并不成问题，主要是监管体制，到底由谁来管，这个协调不了，条例很难出台。”
切口改革
对于民间借贷，所传出来的呼声主要集中在四点：放开借贷人主体、利率市场化、确立民间借贷中介地位、放大民间借贷资金规模。欲通过《放贷人条例》清扫路径，几乎已成泡影。
一乱必有一治，中国社科院金融研究所副研究员尹振涛推断，近期频发的民间借贷问题必定会推动相关法律进程。根据目前的现状，值得考虑的办法是在现有法律条文的基础上做出调整，并在温州等具备条件的地方推动试点。
这一思路与黄震不谋而合，“从当前有明确监管法规和监管机构的方位介入，并发挥地方立法的作用，调整相关行业政策门槛，比另立大法更具有操作性，也更能够活跃微金融”。政府部门一直对金融开放和监管比较谨慎，国内非银行金融行业普遍发展或弱或乱。
如2006年底，银监会开始村镇银行试点，并规划2009年到2011年，3年审批建立1027家，但至今开业的村镇银行只有500多家。小额贷款公司也因受融资比例和融资机构个数、只存不贷等限制，叫苦多年。只要相关政策微微倾斜，民资就可能奔流而来。
日前，有媒体报道温州金融改革试验区配套方案即将获批。去年底，温州已开始推动“8 1”改革方案，据温州市金融办主任张震宇透露，今年上报的方案为顶层设计，去年实施的则是具體的操作方案，两者相互映衬。在3月份，温州3家民间资本管理公司，1家民间借贷登记服务中心，要挂牌经营。鄂尔多斯市也开始谋划金融试点的动作，地方试点也在打开缺口。
在实施的方案中，温州以金融办等牵头组建实体监管部门，而其民间资本管理公司运营模式最受关注，尤其是如何统计借贷资金流向，黄震认为这是其能否持续发展的关键。“如果没有借款人愿意暴露自己的经济状况，也没有出借人愿意将自己放出去多少钱公布于众，民间借贷的运行状况就难以监测和判断，到底如何解决登记问题，国内目前还在探索的起步阶段。我认为最开始应该先将P2P网络借贷平台导入民间借贷登记中心，通过信息技术和法律技术相结合加以规范，如果这一点可以实现，以后就能在此基础上进一步发展。”
成立金融产品交易所是解决“不透明”的另一种思路。邹平座表示，将企业和个人都放到交易所这种平台上，企业开发金融产品，个人注册会员选择产品，然后就如买债券炒股一样买卖，如此既能夠监测到资金大规模流向，控制风险，也能够规避买卖双方顾虑。
自2010年以来，北京、天津、重庆、河北、四川等地蜂拥冒出7家金融资产交易所，而天津和四川等金融资产交易所允许个人注册会员，参与交易，重庆等金融资产交易所推出小额信贷类业务，方向似乎与邹平座的想法有所呼应。
金融民主化
时逢当下，《放贷人条例》出或不出，都同样会落入尴尬境地。
国内金融业态中，银行业素来一家独大。据相关官方数据，去年底银行业总资产规模超过111万亿，占国内金融业总资产规模90%左右，而2011年，保险业刚迈过6万亿关口。在证券市场中，债券市场和衍生品市场发展停滞，有目共睹，即便是创业板也被指名不副实，银行信贷一直是实体经济最主要的融资渠道。
同时，利率市场化依然在艰难前行。目前，名义上国家只对人民币“存款利率上限”和“贷款利率下限”严格管制，实际上，在银监会等部门监管下，存贷款利率上下限仍然被控制。在另一半市场，经济紧缩，银行惜贷，其他金融服务商成长缓慢，民间借贷旺盛，利率价格扭曲，利率市场化无从谈起。
在此背景下，《放贷人条例》如何出台？仅以条例利率为例，相对于当下民间借贷的利率，若低了毫无意义，但没有一个市场化利率的基准，多高才算高？高利贷如何界定等等都悬而不定，因此，邹平座有如此观点：“条例只是一个过渡性规定，根本要建设完善金融市场。”
他认为中国金融市场效率极低，作为下半身的中小企业长期供血不足，已近乎瘫痪状态。“多少老板跳楼跑路，又有多少备着移民，银行贷款大幅度下降就能反映很多问题，实体经济已十分危险。”但金融不平等未有好转，如目前国内不缺全国性银行，而缺服务于地方和社区的银行，由于基本的固定利差存在，原定位服务地方的城商行，疯狂跨区域扩张规模，追求利润最大化。
中央政府似乎意识到危机，今年以来，相关政策改革风潮频频吹来。3个月内，央行行长周小川两次发声“进一步推进利率市场化的条件基本具备”，同时银行资产证券化也悄然启动，呼吁多年的利率市场化或有实质动作。“两会”期间，证监会主席郭树清表示将在上半年推出又名“中小企业私募债”的高收益债。尘封17年的衍生品—国债期货，在2月份进入重启程序。
在目前畸形的市场格局下，牵连多方的利率市场化改革并非朝夕之事，实业仍难获取货币血液。邹平座认为，目前最好的突破口在证券市场：美国金融界有句俗语，“公元前4000年上帝创造了世界，但在1901年又被摩根重组了一回”，“兼并重组是产业升级最快捷有效的方式，目前我国中小企业已到集约发展阶段，如果通过证券市场组织大规模的兼并重组，组建大企业，资金、人才等等一切都活泛过来了”。
他理想中的金融生态，切合美国人罗伯特·希勒所提出的金融民主化。国外不存在民间借贷危机问题，因为他们正式的投资渠道和金融产品多，金融真正为大众所用，让大众受益，将风险分解于大众。