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摘 要 金融消费者是在金融交易中处于弱势地位，且没有能力改变其弱势地位的自然人和投资规模较小的法人。目前我国金融消费者保护立法稍显滞后，但已初步建立了金融消费者保护机制。金融消费者保护机制建设的重点在于尽快完善金融消费者保护机构的职责，使之得以高效运行。具体制度建设除“先试点，后推广”的传统做法外，还要顺应国际金融消费者保护的潮流，借鉴国外金融ADR机制等先进制度。
关键词 金融 消费者 权益 保护 ADR
作者简介：臧肖肖，中国矿业大学文学与法政学院2014级硕士研究生，研究方向：行政管理、金融体制。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.301
我国的金融消费者保护机构尚在初创时期，只能采用“先试点，后推广”的方式逐步摸索消费者保护的经验，尚未有完善的金融消费者权益保护制度建设计划。面对日趋严重的金融机构侵犯消费者权益的行为 ，极有必要在分析我国长久以来金融消费者保护立法、制度建设和实践状况的基础上，通过对国际先进经验和制度的分析与借鉴，对上述金融消费者保护机构的职能予以厘清，把对金融消费者的保护落到实处。
一、逻辑起点：金融消费者的界定
对“金融消费者”这一概念和市场地位的界定是金融消费者保护法制体系建设的逻辑起点。 明晰金融消费者概念是保护金融消费者权益的基础。目前，国内学者对“金融消费者”这一概念尚未形成定论，不同学者观点之间存在或大或小的分歧。界定“金融消费者”，其最重要的两个问题即必须明确金融消费者与消费者的区别，以及厘清金融消费者与投资者的区别。
目前学界支持金融消费者这一概念的学者多认为“金融消费者”是“消费者”概念在金融领域的延伸，金融消费者属于消费者群体的特殊群体。 随着“发展消费”和“享受消费”的兴起，消费被赋予了越来越多的内涵，“生活消费”变成了“消费”内涵最基础的部分。在此情形下，金融消费者购买金融产品或接受相应服务虽并非完全为“生活消费”，但亦可成为消费者。另外，也有学者直接主张，为了生活消费需要也包括为了个人或者家庭财产保值增值的需要。 这成为金融消费者存在的重要理由。
除金融消费者与消费者概念上的逻辑冲突外，其是否应包括法人是学界争论的另一重要问题。界定金融消费者的概念，实质上是将投资者细分化进而予以不同程度的保护。将那些由于金融市场的发展而出现的、处在弱势地位的投资者纳入消费者的领域予以倾斜保护，可以使金融市场不至于出现恃强凌弱的不公平现象。以保险为例，因现今保险之发展己趋向专业、复杂与特殊之情形，保险消费者对于保险契约之相关内容难以完全之了解，并非有关保险消费者之学历、经历或专业为何之问题。 因而，对金融消费者的保护即是对在市场交易中处于弱势地位且本身没有能力改变这种弱势地位的一方进行的法律倾斜保护。对于作为机构投资者的法人，其的确有较强的风险承受能力，并有改变自身弱势地位的能力。但对于一些小企业，其在交易中处于弱势地位，并且如同自然人一样没有能力改变自己的弱势地位，因而应属于金融消费者范围，受到法律的倾斜性保护。
二、我国金融消费者保护现状及分析
前已述及，我国尚未明确“金融消费者”这一概念，由此导致对金融消费者保护缺乏必要的逻辑起点。同时，我国的金融消费者保护立法稍显滞后，导致现实中的金融消费者保护力不从心。但值得欣慰的是，我国中国人民银行、银监会、证监会和保监会（以下简称“一行三会”）已通过若干规范性文件加强对金融消费者的保护，通过设立金融消费者保护机构来加强制度建设。
（一）稍显落后的金融消费者保护立法状况
我国目前尚无法律层面上对金融消费者保护的规范，《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》、《商业银行法》等金融法中也并未采纳“消费者”这一概念。在最新修订的消费者权益保护法中，虽然通过扩大消费行为概念的内涵，加强了对金融消费者的保护，但仍未将其提升至应有的重要程度。目前，我国对金融消费者保护的主张多见于“一行三会”等金融监管机构的工作办法、工作目标或年度计划中，如银监会监管工作的“四个监管目标”即提出要“通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益”。保监会也曾先后发布过多个关于处理金融消费者纠纷的文件。然而相比于美、日等国，我国的金融消费者立法稍显落后，立法中真正规定消费者权利、具有可诉性和可操作性的民事规则在具体条文中十分少见 ，对加强金融消费者保护的战略重要性也认识不足。
（二）探索中的金融消费者保护制度建设
当前，我国金融消费者纠纷处理平台主要为金融机构内设的投诉部门、消费者协会或金融行业协会以及金融机构的监管部门。但总体而言，我国金融机构内部与处理金融消费者纠纷有关的部门设置并不完善，难以发挥出应有的作用。 究其原因，主要与内部受理部门在金融机构内部的地位不高、权限太小和服务意识不强有关系。就目前而言，消费者保护协会在处理金融消费者纠纷中起到了重要的作用，部分地区的消费者保护委员会甚至设有专门的金融专业委员会，以加强对金融消费者的保护。相比之下，金融监管机构由于将监管重点放在金融体系的安全性与稳定性上，并没有对金融消费者保护给予足够的重视。但由于金融消费权益保护局等机构的设立，这一状况有望得以改变。
（三）萌芽初期的金融消费者保护实践状况
自从2008年美国金融危机以来，我国在加强金融消费者保护的国际趋势之下，采取了一系列的举措加强保护金融消费者的权益。部分地区的金融监管机构开始设立专门的金融消费者权益保护机构。 此外，2012年，中国人民银行已成为“国际金融消费权益保护网络”（FinCoNet）、“经合组织/国际金融教育网络”（INFE）成员。总体来看，我国金融消费者保护工作取得较为显著的成果。但由于尚未建立完善的金融消费者权益保护机制，多数案件的解决仍有“信访”的色彩，具有随机性，因而距离真正的金融消费者权益保护尚有不小的差距。 三、我国金融消费者保护机构的职责完善
明晰金融消费者保护机构的职责是对金融消费者进行保护的重要内容。尤其在当前，我国“一行三会”已基本建立金融消费者保护机构的前提下，明确金融消费者保护机构的职责，可以避免金融消费者在合法权益遭到侵害时投诉无门的情形出现，具体实现金融消费领域的公平。
（一）对金融消费者实行统一保护的原则
根据国际金融消费者保护趋势，统一保护是大势所趋。因此，我国应确立在统一原则下的保护机制，具体可将中国人民银行的金融消费权益保护局作为我国金融消费者保护的上位机构，由其下辖“三会”的金融消费者保护部门。由金融消费权益保护局统一接受消费者的投诉，然后根据投诉的内容分流该投诉案件，并对纠纷的解决予以监督。对于较为复杂的或者综合性较强的金融消费者纠纷案件，则可由金融消费权益保护局予以管辖。
总体而言，因为金融领域的高度专业性，应当将金融消费者保护作为消费者保护的专业化领域，但在金融业内部，则应实行统一保护，由金融消费权益保护局统一受理，再予以细化为银行业、证券业和保险业等更为细致的保护领域。当然，就长远来看，建立唯一的金融消费者保护机构是趋势 ，但为适应我国目前的制度架构，仍不得不采取“统一受理，分业处理”的模式。
（二）明确金融消费者保护机构的保护范围
前已述及，对金融消费者的保护应为所有在金融交易中处于弱势地位而又没有能力改变这种弱势地位的消费者，包括自然人和投资规模较小的法人。我们不能以不具备专业知识的法人在维权时相对个体消费者而言具有一定的经济实力或者以承担风险能力强弱为标准而否认其在市场交易中的弱势地位。 同时，有必要对可受保护的法律行为予以一定限制，明确只对金融机构侵犯金融消费者合法权益的行为加以保护，而并不对金融机构业务范围内的业务决定行为进行救济，如信用额度批准、客户评级标准等。在充分竞争的市场上，不同的金融机构对金融消费者的业务决定行为具有理论一致性。
在明确上述基本要素的基础上，金融消费者保护机构应当将其处理金融消费者纠纷的受案范围、保护对象、受理时效、处理流程和不服处理结果的救助途径等信息公诸于众，并明确接受金融消费者的监督。
（三）考虑引入金融ADR机制
金融合约的复杂性、法律规定的不确定性和法官的非专业性使得借助诉讼来实现对消费者的救济具有费时费力和处理结果高度不确定性的特点。 因而，加强对金融消费者的保护，重点在于强化处理金融消费者纠纷解决ADR机制，强化金融消费者保护机构解决金融消费者纠纷的能力。目前，英国、日本、澳大利亚、爱尔兰等国均设有金融督察服务机构（Financial Ombudsman Service）。一直以来，澳大利亚FOS机构都作为典型被各国借鉴，其基本特点如下：FOS机构既不是政府部门，也不是消费者支持机构，而是独立于消费者和金融机构的第三方独立机构，其裁决也不同于传统的仲裁机构；金融机构自愿加入金融服务督察机构，成为其成员，消费者只能投诉金融服务督察机构的成员，与非成员的纠纷，金融服务督察机构不予受理；金融消费者向金融服务督察机构投诉，不需要消费者与金融机构有事先的协议；在金融督察服务中，只有消费者才有权投诉，金融机构无权投诉；对金融督察服务的裁决，金融机构不服的也不能向法院起诉，但消费者不服的则可以向法院起诉，消费者一旦认可该裁决而不起诉，裁决即对消费者和金融机构均具约束力。
（四）加强金融消费者教育
就目前国际趋势来看，金融消费者教育工作成为不少国家金融工作的重要内容。具体而言，金融消费者教育既应涉及学校金融教育、金融普及教育、培训项目评估和金融素质水平测试等实质性金融知识教育方面，同时还应对金融消费纠纷发生后如何收集和保存证据等等纠纷处理程序的内容进行普及教育，争取实现全面有效地金融消费者教育。在完善金融消费者教育，可考虑建设专门金融消费者教育机构，由该专门金融消费者保护机构承担金融知识咨询、金融消费者保护研究等职责。目前，我国的金融消费者教育工作由“一行三会”的金融消费者保护部门承担，作为其职能的一部分。但就长远而言，金融消费者教育应成为金融市场建设的战略性举措，应有专门机构予以实施，同时要保证实施的可持续性，以期提高金融消费者金融知识和消费决策水平。
四、结语
金融产业最重要之无形资产，即为金融业者之信用与金融消费者之信心。加强金融消费者保护是新时期的金融市场发展的必然趋向。金融消费者指在金融交易中处于弱势地位且没有能力改变其弱势地位的群体，包括自然人和小规模的法人。在这一逻辑起点上，应当加强金融消费者保护的立法工作，为金融消费者保护提供法律依据。同时，强化金融消费纠纷处理机制的建设和金融消费者教育工作，将金融消费者权益纠纷的和公众金融知识的提高作为完善金融消费权益保护机构职责的重要内容。当然，加强金融消费者保护还需要强化消费者投诉信息披露、完善赔偿和追偿等方面的制度建构。
注释：
廖爱玲.中消协：三成受访者称曾被银行销售误导.新京报.2013-10-23（A18）.
丁建臣、刘亚娴.有关消费者保护监管的文献综述.经济研究参考.2012（66）.53.
刘迎霜.我国金融消费者权益保护路径探析——兼论对美国金融监管改革中金融消费者保护的借鉴.现代法学.2011，33（3）.92.
全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛在全国人大就消费者权益保护法修正案草案审议情况举行发布会上答记者时曾言：“我感觉为了生活消费需要也包括为了个人或者家庭财产保值增值的需要。因此，消法这次专门增加了一条规定，规定提供证券、保险、金融等金融服务的经营者在信息提供方面的义务。”
罗俊玮.论保险监理与保险消费者之保护.万国法律.2013，189（6）.9.
何颖.论金融消费者保护的立法原则.法学.2010（2）.51.
袁达松、丁孝文.论金融消费者保护视角下金融ADR机制的完善.北京师范大学学报（社会科学版）.2013（1）.114.
四川省成都市消费者协会.四川省首个金融消费投诉站在成都授牌成立.http：//ww w.cca.org.cn/web/search/searchShow.jsp？id=63640
关键词 金融 消费者 权益 保护 ADR
作者简介：臧肖肖，中国矿业大学文学与法政学院2014级硕士研究生，研究方向：行政管理、金融体制。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.301
我国的金融消费者保护机构尚在初创时期，只能采用“先试点，后推广”的方式逐步摸索消费者保护的经验，尚未有完善的金融消费者权益保护制度建设计划。面对日趋严重的金融机构侵犯消费者权益的行为 ，极有必要在分析我国长久以来金融消费者保护立法、制度建设和实践状况的基础上，通过对国际先进经验和制度的分析与借鉴，对上述金融消费者保护机构的职能予以厘清，把对金融消费者的保护落到实处。
一、逻辑起点：金融消费者的界定
对“金融消费者”这一概念和市场地位的界定是金融消费者保护法制体系建设的逻辑起点。 明晰金融消费者概念是保护金融消费者权益的基础。目前，国内学者对“金融消费者”这一概念尚未形成定论，不同学者观点之间存在或大或小的分歧。界定“金融消费者”，其最重要的两个问题即必须明确金融消费者与消费者的区别，以及厘清金融消费者与投资者的区别。
目前学界支持金融消费者这一概念的学者多认为“金融消费者”是“消费者”概念在金融领域的延伸，金融消费者属于消费者群体的特殊群体。 随着“发展消费”和“享受消费”的兴起，消费被赋予了越来越多的内涵，“生活消费”变成了“消费”内涵最基础的部分。在此情形下，金融消费者购买金融产品或接受相应服务虽并非完全为“生活消费”，但亦可成为消费者。另外，也有学者直接主张，为了生活消费需要也包括为了个人或者家庭财产保值增值的需要。 这成为金融消费者存在的重要理由。
除金融消费者与消费者概念上的逻辑冲突外，其是否应包括法人是学界争论的另一重要问题。界定金融消费者的概念，实质上是将投资者细分化进而予以不同程度的保护。将那些由于金融市场的发展而出现的、处在弱势地位的投资者纳入消费者的领域予以倾斜保护，可以使金融市场不至于出现恃强凌弱的不公平现象。以保险为例，因现今保险之发展己趋向专业、复杂与特殊之情形，保险消费者对于保险契约之相关内容难以完全之了解，并非有关保险消费者之学历、经历或专业为何之问题。 因而，对金融消费者的保护即是对在市场交易中处于弱势地位且本身没有能力改变这种弱势地位的一方进行的法律倾斜保护。对于作为机构投资者的法人，其的确有较强的风险承受能力，并有改变自身弱势地位的能力。但对于一些小企业，其在交易中处于弱势地位，并且如同自然人一样没有能力改变自己的弱势地位，因而应属于金融消费者范围，受到法律的倾斜性保护。
二、我国金融消费者保护现状及分析
前已述及，我国尚未明确“金融消费者”这一概念，由此导致对金融消费者保护缺乏必要的逻辑起点。同时，我国的金融消费者保护立法稍显滞后，导致现实中的金融消费者保护力不从心。但值得欣慰的是，我国中国人民银行、银监会、证监会和保监会（以下简称“一行三会”）已通过若干规范性文件加强对金融消费者的保护，通过设立金融消费者保护机构来加强制度建设。
（一）稍显落后的金融消费者保护立法状况
我国目前尚无法律层面上对金融消费者保护的规范，《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》、《商业银行法》等金融法中也并未采纳“消费者”这一概念。在最新修订的消费者权益保护法中，虽然通过扩大消费行为概念的内涵，加强了对金融消费者的保护，但仍未将其提升至应有的重要程度。目前，我国对金融消费者保护的主张多见于“一行三会”等金融监管机构的工作办法、工作目标或年度计划中，如银监会监管工作的“四个监管目标”即提出要“通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益”。保监会也曾先后发布过多个关于处理金融消费者纠纷的文件。然而相比于美、日等国，我国的金融消费者立法稍显落后，立法中真正规定消费者权利、具有可诉性和可操作性的民事规则在具体条文中十分少见 ，对加强金融消费者保护的战略重要性也认识不足。
（二）探索中的金融消费者保护制度建设
当前，我国金融消费者纠纷处理平台主要为金融机构内设的投诉部门、消费者协会或金融行业协会以及金融机构的监管部门。但总体而言，我国金融机构内部与处理金融消费者纠纷有关的部门设置并不完善，难以发挥出应有的作用。 究其原因，主要与内部受理部门在金融机构内部的地位不高、权限太小和服务意识不强有关系。就目前而言，消费者保护协会在处理金融消费者纠纷中起到了重要的作用，部分地区的消费者保护委员会甚至设有专门的金融专业委员会，以加强对金融消费者的保护。相比之下，金融监管机构由于将监管重点放在金融体系的安全性与稳定性上，并没有对金融消费者保护给予足够的重视。但由于金融消费权益保护局等机构的设立，这一状况有望得以改变。
（三）萌芽初期的金融消费者保护实践状况
自从2008年美国金融危机以来，我国在加强金融消费者保护的国际趋势之下，采取了一系列的举措加强保护金融消费者的权益。部分地区的金融监管机构开始设立专门的金融消费者权益保护机构。 此外，2012年，中国人民银行已成为“国际金融消费权益保护网络”（FinCoNet）、“经合组织/国际金融教育网络”（INFE）成员。总体来看，我国金融消费者保护工作取得较为显著的成果。但由于尚未建立完善的金融消费者权益保护机制，多数案件的解决仍有“信访”的色彩，具有随机性，因而距离真正的金融消费者权益保护尚有不小的差距。 三、我国金融消费者保护机构的职责完善
明晰金融消费者保护机构的职责是对金融消费者进行保护的重要内容。尤其在当前，我国“一行三会”已基本建立金融消费者保护机构的前提下，明确金融消费者保护机构的职责，可以避免金融消费者在合法权益遭到侵害时投诉无门的情形出现，具体实现金融消费领域的公平。
（一）对金融消费者实行统一保护的原则
根据国际金融消费者保护趋势，统一保护是大势所趋。因此，我国应确立在统一原则下的保护机制，具体可将中国人民银行的金融消费权益保护局作为我国金融消费者保护的上位机构，由其下辖“三会”的金融消费者保护部门。由金融消费权益保护局统一接受消费者的投诉，然后根据投诉的内容分流该投诉案件，并对纠纷的解决予以监督。对于较为复杂的或者综合性较强的金融消费者纠纷案件，则可由金融消费权益保护局予以管辖。
总体而言，因为金融领域的高度专业性，应当将金融消费者保护作为消费者保护的专业化领域，但在金融业内部，则应实行统一保护，由金融消费权益保护局统一受理，再予以细化为银行业、证券业和保险业等更为细致的保护领域。当然，就长远来看，建立唯一的金融消费者保护机构是趋势 ，但为适应我国目前的制度架构，仍不得不采取“统一受理，分业处理”的模式。
（二）明确金融消费者保护机构的保护范围
前已述及，对金融消费者的保护应为所有在金融交易中处于弱势地位而又没有能力改变这种弱势地位的消费者，包括自然人和投资规模较小的法人。我们不能以不具备专业知识的法人在维权时相对个体消费者而言具有一定的经济实力或者以承担风险能力强弱为标准而否认其在市场交易中的弱势地位。 同时，有必要对可受保护的法律行为予以一定限制，明确只对金融机构侵犯金融消费者合法权益的行为加以保护，而并不对金融机构业务范围内的业务决定行为进行救济，如信用额度批准、客户评级标准等。在充分竞争的市场上，不同的金融机构对金融消费者的业务决定行为具有理论一致性。
在明确上述基本要素的基础上，金融消费者保护机构应当将其处理金融消费者纠纷的受案范围、保护对象、受理时效、处理流程和不服处理结果的救助途径等信息公诸于众，并明确接受金融消费者的监督。
（三）考虑引入金融ADR机制
金融合约的复杂性、法律规定的不确定性和法官的非专业性使得借助诉讼来实现对消费者的救济具有费时费力和处理结果高度不确定性的特点。 因而，加强对金融消费者的保护，重点在于强化处理金融消费者纠纷解决ADR机制，强化金融消费者保护机构解决金融消费者纠纷的能力。目前，英国、日本、澳大利亚、爱尔兰等国均设有金融督察服务机构（Financial Ombudsman Service）。一直以来，澳大利亚FOS机构都作为典型被各国借鉴，其基本特点如下：FOS机构既不是政府部门，也不是消费者支持机构，而是独立于消费者和金融机构的第三方独立机构，其裁决也不同于传统的仲裁机构；金融机构自愿加入金融服务督察机构，成为其成员，消费者只能投诉金融服务督察机构的成员，与非成员的纠纷，金融服务督察机构不予受理；金融消费者向金融服务督察机构投诉，不需要消费者与金融机构有事先的协议；在金融督察服务中，只有消费者才有权投诉，金融机构无权投诉；对金融督察服务的裁决，金融机构不服的也不能向法院起诉，但消费者不服的则可以向法院起诉，消费者一旦认可该裁决而不起诉，裁决即对消费者和金融机构均具约束力。
（四）加强金融消费者教育
就目前国际趋势来看，金融消费者教育工作成为不少国家金融工作的重要内容。具体而言，金融消费者教育既应涉及学校金融教育、金融普及教育、培训项目评估和金融素质水平测试等实质性金融知识教育方面，同时还应对金融消费纠纷发生后如何收集和保存证据等等纠纷处理程序的内容进行普及教育，争取实现全面有效地金融消费者教育。在完善金融消费者教育，可考虑建设专门金融消费者教育机构，由该专门金融消费者保护机构承担金融知识咨询、金融消费者保护研究等职责。目前，我国的金融消费者教育工作由“一行三会”的金融消费者保护部门承担，作为其职能的一部分。但就长远而言，金融消费者教育应成为金融市场建设的战略性举措，应有专门机构予以实施，同时要保证实施的可持续性，以期提高金融消费者金融知识和消费决策水平。
四、结语
金融产业最重要之无形资产，即为金融业者之信用与金融消费者之信心。加强金融消费者保护是新时期的金融市场发展的必然趋向。金融消费者指在金融交易中处于弱势地位且没有能力改变其弱势地位的群体，包括自然人和小规模的法人。在这一逻辑起点上，应当加强金融消费者保护的立法工作，为金融消费者保护提供法律依据。同时，强化金融消费纠纷处理机制的建设和金融消费者教育工作，将金融消费者权益纠纷的和公众金融知识的提高作为完善金融消费权益保护机构职责的重要内容。当然，加强金融消费者保护还需要强化消费者投诉信息披露、完善赔偿和追偿等方面的制度建构。
注释：
廖爱玲.中消协：三成受访者称曾被银行销售误导.新京报.2013-10-23（A18）.
丁建臣、刘亚娴.有关消费者保护监管的文献综述.经济研究参考.2012（66）.53.
刘迎霜.我国金融消费者权益保护路径探析——兼论对美国金融监管改革中金融消费者保护的借鉴.现代法学.2011，33（3）.92.
全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛在全国人大就消费者权益保护法修正案草案审议情况举行发布会上答记者时曾言：“我感觉为了生活消费需要也包括为了个人或者家庭财产保值增值的需要。因此，消法这次专门增加了一条规定，规定提供证券、保险、金融等金融服务的经营者在信息提供方面的义务。”
罗俊玮.论保险监理与保险消费者之保护.万国法律.2013，189（6）.9.
何颖.论金融消费者保护的立法原则.法学.2010（2）.51.
袁达松、丁孝文.论金融消费者保护视角下金融ADR机制的完善.北京师范大学学报（社会科学版）.2013（1）.114.
四川省成都市消费者协会.四川省首个金融消费投诉站在成都授牌成立.http：//ww w.cca.org.cn/web/search/searchShow.jsp？id=63640