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时光荏苒30年。遥想30年前，那场滥觞于小岗村，不无悲情色彩的“托孤壮举”，却孕育了农村家庭联产承包责任制，开启了尘封已久的改革之门。
农村改革初期举世震惊的奇迹般增长，却随着时间的推移而滞后。尤其是进入21世纪，三农问题日益突出。2004年起，中央一号文件更是连续5年将主题锁定在了三农问题上。由中国社会科学院教授陆学艺提供的一组数字显示，中国农民收入与城镇居民收入差距从上世纪末的1:2.6扩大到2007年的1:3.3，人均收入差距绝对额则从5300元扩大到了9600元。
城乡之间收入差距进一步拉大，三农问题愈发凸显，已经成为中国经济不能承受之重。改革，必须在改革中求变，必须在改革中前行!
土地是最基本的生产资料，是农业发展的基本要素。土地始终是改造社会的突破口。
土地入股：工业浪潮中的改革抉择
1992年，在广东省南海，一些村庄作出了与“包产到户”截然相反的选择。几个村庄的土地被集中起来统一作价入股，统一规划经营，兴办各类企业。土地的收益，按照51:49在集体和农民之间分成。1992年的广东南海，罗村镇、里水镇、平洲区的集体土地股份制合作，被视为“南海模式”，并得到了一定范围的推广，这也是中国最早的农村土地流转版本。
在工业化、城市化进程同样飞速发展的江苏，数年后，出现了“南海模式”的升级版——“昆山模式”。江苏昆山紧邻上海，是外资企业建厂宝地，但苦于建设用地有限，高昂的地价令一些厂家望而却步。于是，村集体创造性地复垦农地，获得非农建设用地的指标，然后向本村农户“招标”，单个或者几个农民联合起来修建厂房，再赚取丰厚的租金收益。
昆山模式迎合了工业浪潮对于土地的急需形势，也得到了锐意改革的地方政府的大力支持，成效也颇为显著。短短的5年时间里，昆山便新增建设用地8.25万亩，其中四分之一来自于这种“昆山模式”。
“耕地竞拍”：向规模化现代农业挺进
允许流转土地经营权，农业的集约化经营便具备了硬件条件，可大规模从事农业生产，摆脱小农经济，加速中国农业的现代化和全球化步伐。万众瞩目的农村改革，农地承包经营权流转改革首当其冲。
2008年9月11日，是一个将被载入中国农村改革史的重大日子。这一天，沁阳市首批20宗2200，06亩土地的经营权，分别以公开竞拍、谈判等方式出售，70位竞拍人积极参加。
随着拍卖师的一记锤响，沁阳市太行办事处39.06亩土地的经营权，以每亩420斤小麦的价格被村民张小随拍得，同时也宣告我国农村土地承包经营权第一次公开拍卖成交，业界对此誉为“中国农村第一锤”。
家庭承包制 专业合作社，沁阳市开启的中国农村土地承包经营权公开拍卖先河，成为农村土地流转的有益尝试。今年9月，胡锦涛总书记视察时，对沁阳做法给予了肯定。此前，被国务院确定为“全国统筹城乡综合改革配套试验区”的重庆、成都两地，在土地流转方面也进行了一系列先期试验。
四川经济重镇成都市制定了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，确认了转包、租赁、互换经营和入股等四种流转方式。这些解放思想的改革举措力度颇大，被一些专家誉为“第三次土地革命”。
与沿海发达地区的农地流转服务工业模式相比，“重庆模式”“沁阳模式”因要求不能改变农业用地性质，鼓励农业合作社形式，因而得到了更多层面的认可。重庆市获批“实验区”，高层肯定沁阳做法，个中原因也不容忽视。
从农户自发开启探索之旅，到“南海模式”、“昆山模式”悄然试水，再到“重庆模式”、“沁阳模式”蔚然成风，农地流转改革的恢宏蓝图上，已是各类“改革试验区”林立。随着各地陆续作出破冰之举，农村大改革视野下的农地流转“大洗牌”已成定势。
立法开启土地流转之门
上世纪80年代中前期，对于农村集体所有土地流转，还是一个徘徊在意识形态争论中的法律禁区，国家宪法和民法通则都作了禁止性规定。1982宪法第十条第四款明确规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。
1988年4月12日，对于农村土地制度而言，是一个重要的改革转折点。这一天，第七届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，删除了“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的条款，明确规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。
这是立法上第一次明确农村土地使用权流转的合法地位，土地出租自此开禁。随后几年，国家获得了巨大的经济收益。仅以上海为例，短短几年间就获得了200多亿元的资金。同年修订的土地管理法第二条，也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。
2003年3月1日起施行的农村土地承包法，以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”。该法的第16条规定，承包方享有依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，以及法律、行政法规规定的其他权利。与此相对应的是，承包方也要承担维护土地的农业用途，不得用于非农建设，依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害，以及法律、行政法规规定的其他义务。
2007年10月1日起实施的物权法，第128条作出规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。不过，土地流转的期限不得超过承包期剩余期限。
随着改革的深入，原有的法律又开始难以适应新的发展需要。国有土地通过招牌挂制度进入一级土地市场，集体土地只能通过国家征地才能转为建设用地。没有所有权，不能交易、不能抵押，不能顺畅流转，农地成为了一种“僵化的资本”。
无论是“竞拍耕地”的沁阳，还是“土地入股”的南海、昆山，抑或重庆、成都等地，这些样式各异的农地流转新模式出现，都根源于这种土地制度约束现状。
从政策到法律：绝非一马平川
从农村土地承包的法规看，规定承包期限过短，难以调动承包人增加投入，以及合理开发土地的积极性，甚至可能导致短期行为和对土地的掠夺性经营。
1984年以来，《土地管理法》已多次对耕地的承包期限进行延长。1998年修改的《土地管理法》明确规定。土地承包经营期限从之前的15年延长至30年。但是，这个数目仍带有短期色彩。
在贵州省湄潭县，试验区大胆改革农村土地制度，采取新增人口不增地和50年不变的土地延包政策，巩固了农村前期改革取得的成果，又稳定了土地承包的关系，给了农民一颗“定心丸”。
当土地承包期明确延长到50年后，村民积极性 增强，村里建堤灌站，群众一次性集资1.4万元，解决了田地的用水问题，粮食也大幅增产。但是，类似的改革，尚且缺乏法律依据和政策的支撑。
从现实看，中国农村土地仍然承担着过多的社会保障功能，土地实物保障也未实现向价值保障的转换。由于土地产权法规滞后，农民集体土地所有权和使用权缺少明确的法律规定，在土地供应和配置过程中，土地权利的设定不明晰，一些地方出现了征地范围越界、程序不规范、行政侵权、强制流转等现象。失地农民的就业和长远生计，难以得到保障。因为土地征占费过低，无地无业、生活无来源、长期生存无保障，一些农民成为社会的“新三无人员”。
此外，现行农村产权制度也在一定程度上滞后了农村金融服务的开展。《担保法》明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”金融机构考虑交易风险，缺少基本的担保条件的普通农民，难以得到融资。宅基地和住宅不能流转、不能抵押，并不利于农民致富和农村经济发展。
在物权法的起草过程中，宅基地使用权在内的集体土地建设用地使用权的流转，处在争议的风口浪尖。该法第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”按照土地管理法第43条第1款规定，除了农民自己在宅基地上建住房、农村一些公共设施的建设以及乡镇企业建厂房几种情况外，如果要在集体土地上进行开发建设，必须先变成国有土地。
如此，限制了集体土地上的建设用地使用权进入土地交易的一级市场进行流转。而让集体土地上的建设用地使用权进入一级市场进行流转，更多地涉及到城乡二元结构的消除问题，是一个包括户籍、社保等问题在内的复杂工程。
面对复杂纠缠的农地流转问题，焦躁不安的人们，很快感受到了土地政策变动的气息。党内高层率先表态，一些重大农地政策呼之欲出。今年9月30日，胡锦涛总书记在小岗村视察时指出，“要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，“允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营”。年初的中央一号文件中，出现了“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场”的表述。
不过，农地流转政策还有待酝酿。从现状看，农地流转与高层期待的规模化经营尚有较大差距。农地流转规模不大，处于非规范的自发流转萌芽阶段。由于受到种种因素制约，农村土地承包经营权流转市场还不完善，以转包为主，形式比较单一。而且，流转主要是在邻里和亲戚之间进行，具有乡土社会的气息。流转内容也很简单，真正涉及农村产业化规模经营等相关领域的土地流转并不多。
在中共十七届三中全会上审议并获得通过、并于10月19日公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，明确指出：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”
可以肯定的是，加强农地流转，造福农村、农业、农民，已经成为执政党的重大方针政策。不过，党的方针政策要通过立法程序成为法律，彻底纠正农村土地流转乱象，还需要一个过程。
农地流转立法刻不容缓
农地流转改革是农村改革的攻坚战。在改革过程中，要克服改革带来的随意性大，游走在政策法律边缘等问题，必须进行实质性突破，为农地流转植入法治的基因。
进行农地流转立法，必须建立在尊重私权、农民自愿，不损害农民利益，并使其得到长期实惠的基础上。无论是让农民土地入股也好，转让土地承包经营权也好，必须充分保障农民的知情权，使其掌握与土地流转有关的信息，作出判断。
各地纷纷上马的改革试验，虽然有制度创新的功效，但是没有建立在意思自治基础上的规模化经营，不仅有行政干预市场经济之嫌，也难以得到普通农民的赞同。违背了法治轨道的改革势必适得其反，甚至迟滞了农村改革的步伐。
从立法技术上看，我国宪法、民法通则、土地管理法、土地承包法等法律规定过于笼统，缺乏可操作性，没有统一的操作规程和流转文书格式，缺少完整的政策体系，多数区县和乡镇没有建立完善的农村土地流转管理机构，无力对农村土地流转进行有效管理和引导。
现实中，农村土地流转多为自发形式，土地流转双方往往贪图方便，往往并不遵循法定程序或必须的履行手续，也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，通常采用“口头协议”的方式进行私下流转。在一些地方，部分农户因不熟悉法律政策、无法预知土地增值效应，很多人对土地流转感到茫然，或是不敢把土地流转出去，或是流转协议与合同不完备，留下很多法律隐患。
此外，农村集体土地承包经营权流转，缺乏土地流转市场，没有完整统一的土地流转中介组织和服务体系，信息渠道不畅。
再看现有调整农村土地流转的重要法律——农村土地承包法，具体涉及到土地流转的条款并不多。其中第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。但现实生活中已远远不止上述几种流转方式，而条款规定的“其他方式”是什么并不清楚，于是给实际操作带来不少麻烦。
在安徽凤阳的小岗村，已经将农村闲散的土地流转集中、统一经营，“明里暗里都算上”，有六成土地已经流转。但是变革的带头人严德友却发现，由分到合的流转之路并不好走，甚至引发了一些方面的质疑。从长远看，还需要在政策和法律之间，迅速搭建起一座坚实的桥梁。
河南省沁阳市“耕地拍卖”改革，是遵循法治轨道的一个范本。在流转农民土地承包经营权之前，沁阳市政府制定了《关于推进农村土地流转加快新农村建设的意见》等一系列指导性文件，积极探索进行土地流转公开竞拍、竞争性谈判等工作，促使全市土地流转工作由分散向规模、由无序向规范、由约定向法定、由粗放向高效转变。
按照该市土地承包经营权公开竞拍和竞争性谈判暂行办法，此次农村土地承包经营权公开交易以平等协商、依法、自愿、有偿为原则，竞拍所得分配给出让农户，土地享受的一切国家补偿归受让方。同时，受让方不得改变承包土地的农业用途。
不过，这样的地方性改革，还需要进一步上升为国家法律，产生更普遍的效力。进行国家立法，修宪势在必行。
《宪法》第十条规定：“……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”要通过立法，赋予农村土地合作组织对于土地使用权的拍卖、租赁等权利，让亿万农民在国家现代化、城市化的进程中，成为富裕起来的群体。与此同时，土地管理法、物权法等法律也要适应形势，进行适当的修缮。
令人欣喜的是，类似河南沁阳、重庆等地的改革试验，在土地流转程序、监督制度等方面上已经摸出一些颇为成功的“新路子”，彰显了基层的智慧。比如，为了保障农民土地不随意流转，安徽风阳小岗村任何土地流转，需要经过村委会监督。投资者给农户签署协议。村委会见证，表示所有者的认可。
破解这些难题，需要立法迅速跟进，为农地流转改革擂鼓助威，固着成果。随着农村经济水平的不断提高，以及农民收入结构的日益多元化，农村土地流转问题还将趋于复杂化，流转范围、方式、技术等方面都有待进一步探索，因而需要立法者付出更多的努力。
青山遮不住，毕竟东流去。中国改革视野下的农地流转，经历了从无到有，从不规范到日渐规范过程，正逐步走向完善。在嘹亮的改革号角声中，又将呈现何番景象，不由期待满怀。
农村改革初期举世震惊的奇迹般增长，却随着时间的推移而滞后。尤其是进入21世纪，三农问题日益突出。2004年起，中央一号文件更是连续5年将主题锁定在了三农问题上。由中国社会科学院教授陆学艺提供的一组数字显示，中国农民收入与城镇居民收入差距从上世纪末的1:2.6扩大到2007年的1:3.3，人均收入差距绝对额则从5300元扩大到了9600元。
城乡之间收入差距进一步拉大，三农问题愈发凸显，已经成为中国经济不能承受之重。改革，必须在改革中求变，必须在改革中前行!
土地是最基本的生产资料，是农业发展的基本要素。土地始终是改造社会的突破口。
土地入股：工业浪潮中的改革抉择
1992年，在广东省南海，一些村庄作出了与“包产到户”截然相反的选择。几个村庄的土地被集中起来统一作价入股，统一规划经营，兴办各类企业。土地的收益，按照51:49在集体和农民之间分成。1992年的广东南海，罗村镇、里水镇、平洲区的集体土地股份制合作，被视为“南海模式”，并得到了一定范围的推广，这也是中国最早的农村土地流转版本。
在工业化、城市化进程同样飞速发展的江苏，数年后，出现了“南海模式”的升级版——“昆山模式”。江苏昆山紧邻上海，是外资企业建厂宝地，但苦于建设用地有限，高昂的地价令一些厂家望而却步。于是，村集体创造性地复垦农地，获得非农建设用地的指标，然后向本村农户“招标”，单个或者几个农民联合起来修建厂房，再赚取丰厚的租金收益。
昆山模式迎合了工业浪潮对于土地的急需形势，也得到了锐意改革的地方政府的大力支持，成效也颇为显著。短短的5年时间里，昆山便新增建设用地8.25万亩，其中四分之一来自于这种“昆山模式”。
“耕地竞拍”：向规模化现代农业挺进
允许流转土地经营权，农业的集约化经营便具备了硬件条件，可大规模从事农业生产，摆脱小农经济，加速中国农业的现代化和全球化步伐。万众瞩目的农村改革，农地承包经营权流转改革首当其冲。
2008年9月11日，是一个将被载入中国农村改革史的重大日子。这一天，沁阳市首批20宗2200，06亩土地的经营权，分别以公开竞拍、谈判等方式出售，70位竞拍人积极参加。
随着拍卖师的一记锤响，沁阳市太行办事处39.06亩土地的经营权，以每亩420斤小麦的价格被村民张小随拍得，同时也宣告我国农村土地承包经营权第一次公开拍卖成交，业界对此誉为“中国农村第一锤”。
家庭承包制 专业合作社，沁阳市开启的中国农村土地承包经营权公开拍卖先河，成为农村土地流转的有益尝试。今年9月，胡锦涛总书记视察时，对沁阳做法给予了肯定。此前，被国务院确定为“全国统筹城乡综合改革配套试验区”的重庆、成都两地，在土地流转方面也进行了一系列先期试验。
四川经济重镇成都市制定了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，确认了转包、租赁、互换经营和入股等四种流转方式。这些解放思想的改革举措力度颇大，被一些专家誉为“第三次土地革命”。
与沿海发达地区的农地流转服务工业模式相比，“重庆模式”“沁阳模式”因要求不能改变农业用地性质，鼓励农业合作社形式，因而得到了更多层面的认可。重庆市获批“实验区”，高层肯定沁阳做法，个中原因也不容忽视。
从农户自发开启探索之旅，到“南海模式”、“昆山模式”悄然试水，再到“重庆模式”、“沁阳模式”蔚然成风，农地流转改革的恢宏蓝图上，已是各类“改革试验区”林立。随着各地陆续作出破冰之举，农村大改革视野下的农地流转“大洗牌”已成定势。
立法开启土地流转之门
上世纪80年代中前期，对于农村集体所有土地流转，还是一个徘徊在意识形态争论中的法律禁区，国家宪法和民法通则都作了禁止性规定。1982宪法第十条第四款明确规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。
1988年4月12日，对于农村土地制度而言，是一个重要的改革转折点。这一天，第七届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，删除了“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的条款，明确规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。
这是立法上第一次明确农村土地使用权流转的合法地位，土地出租自此开禁。随后几年，国家获得了巨大的经济收益。仅以上海为例，短短几年间就获得了200多亿元的资金。同年修订的土地管理法第二条，也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。
2003年3月1日起施行的农村土地承包法，以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”。该法的第16条规定，承包方享有依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，以及法律、行政法规规定的其他权利。与此相对应的是，承包方也要承担维护土地的农业用途，不得用于非农建设，依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害，以及法律、行政法规规定的其他义务。
2007年10月1日起实施的物权法，第128条作出规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。不过，土地流转的期限不得超过承包期剩余期限。
随着改革的深入，原有的法律又开始难以适应新的发展需要。国有土地通过招牌挂制度进入一级土地市场，集体土地只能通过国家征地才能转为建设用地。没有所有权，不能交易、不能抵押，不能顺畅流转，农地成为了一种“僵化的资本”。
无论是“竞拍耕地”的沁阳，还是“土地入股”的南海、昆山，抑或重庆、成都等地，这些样式各异的农地流转新模式出现，都根源于这种土地制度约束现状。
从政策到法律：绝非一马平川
从农村土地承包的法规看，规定承包期限过短，难以调动承包人增加投入，以及合理开发土地的积极性，甚至可能导致短期行为和对土地的掠夺性经营。
1984年以来，《土地管理法》已多次对耕地的承包期限进行延长。1998年修改的《土地管理法》明确规定。土地承包经营期限从之前的15年延长至30年。但是，这个数目仍带有短期色彩。
在贵州省湄潭县，试验区大胆改革农村土地制度，采取新增人口不增地和50年不变的土地延包政策，巩固了农村前期改革取得的成果，又稳定了土地承包的关系，给了农民一颗“定心丸”。
当土地承包期明确延长到50年后，村民积极性 增强，村里建堤灌站，群众一次性集资1.4万元，解决了田地的用水问题，粮食也大幅增产。但是，类似的改革，尚且缺乏法律依据和政策的支撑。
从现实看，中国农村土地仍然承担着过多的社会保障功能，土地实物保障也未实现向价值保障的转换。由于土地产权法规滞后，农民集体土地所有权和使用权缺少明确的法律规定，在土地供应和配置过程中，土地权利的设定不明晰，一些地方出现了征地范围越界、程序不规范、行政侵权、强制流转等现象。失地农民的就业和长远生计，难以得到保障。因为土地征占费过低，无地无业、生活无来源、长期生存无保障，一些农民成为社会的“新三无人员”。
此外，现行农村产权制度也在一定程度上滞后了农村金融服务的开展。《担保法》明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”金融机构考虑交易风险，缺少基本的担保条件的普通农民，难以得到融资。宅基地和住宅不能流转、不能抵押，并不利于农民致富和农村经济发展。
在物权法的起草过程中，宅基地使用权在内的集体土地建设用地使用权的流转，处在争议的风口浪尖。该法第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”按照土地管理法第43条第1款规定，除了农民自己在宅基地上建住房、农村一些公共设施的建设以及乡镇企业建厂房几种情况外，如果要在集体土地上进行开发建设，必须先变成国有土地。
如此，限制了集体土地上的建设用地使用权进入土地交易的一级市场进行流转。而让集体土地上的建设用地使用权进入一级市场进行流转，更多地涉及到城乡二元结构的消除问题，是一个包括户籍、社保等问题在内的复杂工程。
面对复杂纠缠的农地流转问题，焦躁不安的人们，很快感受到了土地政策变动的气息。党内高层率先表态，一些重大农地政策呼之欲出。今年9月30日，胡锦涛总书记在小岗村视察时指出，“要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，“允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营”。年初的中央一号文件中，出现了“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场”的表述。
不过，农地流转政策还有待酝酿。从现状看，农地流转与高层期待的规模化经营尚有较大差距。农地流转规模不大，处于非规范的自发流转萌芽阶段。由于受到种种因素制约，农村土地承包经营权流转市场还不完善，以转包为主，形式比较单一。而且，流转主要是在邻里和亲戚之间进行，具有乡土社会的气息。流转内容也很简单，真正涉及农村产业化规模经营等相关领域的土地流转并不多。
在中共十七届三中全会上审议并获得通过、并于10月19日公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，明确指出：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”
可以肯定的是，加强农地流转，造福农村、农业、农民，已经成为执政党的重大方针政策。不过，党的方针政策要通过立法程序成为法律，彻底纠正农村土地流转乱象，还需要一个过程。
农地流转立法刻不容缓
农地流转改革是农村改革的攻坚战。在改革过程中，要克服改革带来的随意性大，游走在政策法律边缘等问题，必须进行实质性突破，为农地流转植入法治的基因。
进行农地流转立法，必须建立在尊重私权、农民自愿，不损害农民利益，并使其得到长期实惠的基础上。无论是让农民土地入股也好，转让土地承包经营权也好，必须充分保障农民的知情权，使其掌握与土地流转有关的信息，作出判断。
各地纷纷上马的改革试验，虽然有制度创新的功效，但是没有建立在意思自治基础上的规模化经营，不仅有行政干预市场经济之嫌，也难以得到普通农民的赞同。违背了法治轨道的改革势必适得其反，甚至迟滞了农村改革的步伐。
从立法技术上看，我国宪法、民法通则、土地管理法、土地承包法等法律规定过于笼统，缺乏可操作性，没有统一的操作规程和流转文书格式，缺少完整的政策体系，多数区县和乡镇没有建立完善的农村土地流转管理机构，无力对农村土地流转进行有效管理和引导。
现实中，农村土地流转多为自发形式，土地流转双方往往贪图方便，往往并不遵循法定程序或必须的履行手续，也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，通常采用“口头协议”的方式进行私下流转。在一些地方，部分农户因不熟悉法律政策、无法预知土地增值效应，很多人对土地流转感到茫然，或是不敢把土地流转出去，或是流转协议与合同不完备，留下很多法律隐患。
此外，农村集体土地承包经营权流转，缺乏土地流转市场，没有完整统一的土地流转中介组织和服务体系，信息渠道不畅。
再看现有调整农村土地流转的重要法律——农村土地承包法，具体涉及到土地流转的条款并不多。其中第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。但现实生活中已远远不止上述几种流转方式，而条款规定的“其他方式”是什么并不清楚，于是给实际操作带来不少麻烦。
在安徽凤阳的小岗村，已经将农村闲散的土地流转集中、统一经营，“明里暗里都算上”，有六成土地已经流转。但是变革的带头人严德友却发现，由分到合的流转之路并不好走，甚至引发了一些方面的质疑。从长远看，还需要在政策和法律之间，迅速搭建起一座坚实的桥梁。
河南省沁阳市“耕地拍卖”改革，是遵循法治轨道的一个范本。在流转农民土地承包经营权之前，沁阳市政府制定了《关于推进农村土地流转加快新农村建设的意见》等一系列指导性文件，积极探索进行土地流转公开竞拍、竞争性谈判等工作，促使全市土地流转工作由分散向规模、由无序向规范、由约定向法定、由粗放向高效转变。
按照该市土地承包经营权公开竞拍和竞争性谈判暂行办法，此次农村土地承包经营权公开交易以平等协商、依法、自愿、有偿为原则，竞拍所得分配给出让农户，土地享受的一切国家补偿归受让方。同时，受让方不得改变承包土地的农业用途。
不过，这样的地方性改革，还需要进一步上升为国家法律，产生更普遍的效力。进行国家立法，修宪势在必行。
《宪法》第十条规定：“……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”要通过立法，赋予农村土地合作组织对于土地使用权的拍卖、租赁等权利，让亿万农民在国家现代化、城市化的进程中，成为富裕起来的群体。与此同时，土地管理法、物权法等法律也要适应形势，进行适当的修缮。
令人欣喜的是，类似河南沁阳、重庆等地的改革试验，在土地流转程序、监督制度等方面上已经摸出一些颇为成功的“新路子”，彰显了基层的智慧。比如，为了保障农民土地不随意流转，安徽风阳小岗村任何土地流转，需要经过村委会监督。投资者给农户签署协议。村委会见证，表示所有者的认可。
破解这些难题，需要立法迅速跟进，为农地流转改革擂鼓助威，固着成果。随着农村经济水平的不断提高，以及农民收入结构的日益多元化，农村土地流转问题还将趋于复杂化，流转范围、方式、技术等方面都有待进一步探索，因而需要立法者付出更多的努力。
青山遮不住，毕竟东流去。中国改革视野下的农地流转，经历了从无到有，从不规范到日渐规范过程，正逐步走向完善。在嘹亮的改革号角声中，又将呈现何番景象，不由期待满怀。