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温州市交通工程质量监督局 温州 325000
摘要：随着社会经济的发展，公路基础设施建设不断加快，规模大、投资额多、社会关注度高。如何加强政府对公路工程造价的监督管理，规范公路工程计价行为，在保证公路建设项目功能的前提下，合理确定投资，有效控制造价，使有限的人力、物力、财力得以充分利用，提高投资效益，确保公路事业的健康发展，是公路造价管理部门一直思考的问题。
关键词：公路工程；造价管理；购买服务
1、公路工程造价管理的现状
1.1、工程普遍规模大、结构复杂、造价高、综合性强。公路工程建设项目具有点多、线长、面广的特点；在建设里程上来讲从几十公里到上百公里，涉及的施工区域往往不止一个县（市、区），尤其是高速公路和国省道干线的建设，一般都要跨越几个县（市、区）以上；工程建设项目投资额基本上是几千万、上亿甚至几百亿，且质量要求高、形成时间长，户外作业环境复杂不可控因素多，涉及的专项工程范围广，一般都涵括了路基、路面、桥梁、隧道等众多专业，综合性非常强，是一般的建筑工程所不能比拟。
1.2、工程建设前期阶段造价管理工作不到位。由于工程造价管理在工程建设各阶段工作中不确定因素较多，在实施过程中有可能出现预期外的事宜，因此在各阶段的造价管理工作要有计划性，提前进行有效的预防。特别是在项目的前期阶段，造价管理人员应根据建设项目的建设条件，参与工程方案和实施方案的分析、论证，使投资估算的确定更切合实际，使工程造价从一开始就定位在较为合理的水平上。工程造价控制的基础是前期工作，关键是工程设计，据统计分析，勘察设计费用一般只占公路建安费用的2 %左右，但对工程造价的影响度占75 %以上，在实际的设计过程中，公路工程设计人员较为注重工程设计标准，而忽略了工程施工的经济性，提高了后期施工成本控制的难度；多项方案对比选择时，考虑不周全，仅仅考虑在项目的结构设计，没有考虑到施工组织，无法在质量达到要求的同时兼顾经济性；许多设计人员仅仅负责设计工作，不会参加实践的施工活动，对于施工过程的各个环节等没有充分的了解，设计时会以理论为基础，而忽视了实践中的各种影响因素，可操作性不佳，造成施工中需要不断的调整方案，变更设计，使得造价的控制效果不理想，施工过程成本管理不力，使公路工程项目的建设周期较长；所需要的各种材料价格波动较大，而在进行造价编制时，一般是采用与概算定额为基础的编制方式，确定人工及原材料的消耗量，即预算价格制度，没有考虑到市场的变化情况，计划与实际差异较大等。
1.3、工程造价管理依然存在与市场脱节的“计划”痕迹。公路建设项目的造价编制，仍然主要是依据交通部统一的定额，即便考虑了各地区的费率差异，仍然远远不能反映市场的供求变化与价格水平，不能反映企业的竞争水平，这不利于企业施工水平的提高和资源的合理配置。
1.4、公路工程造价管理队伍建设落后。据数据显示，我国现有公路造价人员不仅数量不够，而且素质上更是参差不齐，有施工与管理经验的人员少，精通价格理论与造价实务的人更少。面对工程建设各阶段的审查工作，少数的几个造价管理人员在短时间内对上报的造价难以深入查漏补缺，影响了造价管理工作的质量。
1.5、工程造价管理体制不健全。与发达国家相比我国工程造价管理体制的建立起步较晚，与之相配套的法律法规尚有不足。计委、交通、建设等政府各相关部门各自为政，各立章法，客观上存在相互间的联系和协调不足，容易造成造价管理方面的漏洞与混乱。
2、在公路工程造价管理中推进政府购买服务的可行性
2.1、政府购买服务的定义和发展趋势。政府购买服务，是指政府将原来由自己直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项，通过购买服务等方式交由社会组织来承接，是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型的公共服务方式。政府购买服务已经成为一种国际趋势，在一些发达的国家已有成熟的做法，也是一些发展中国家和地区政府改革的重要手段和措施。
2.2、政府购买服务的类别。政府购买服务通常有两大类，一类是政府自己作为消费者向市场的购买服务，如政府部门的保洁、保安、电脑维护、车辆租用等，另一类是政府作为提供某类服务的责任主体，向社会公众或特定消费者提供的服务。可分为社会救济和治安等的社区公共服务；特殊人群教育和学前教育等的非基础性教育服务；行业调查和业务咨询等的行业性公共服务；审计和公证等的技术性中立性公共服务等，在公路工程造价管理工程中推进政府购买服务是属于技术性中立性公共服务。
2.3、政府购买服务的条件。在政府购买服务时，一般需要具备以下条件：一是市场上有大量的服务提供者；二是服务品本身要易于列出详细的质量要求和标准；三是政府间接购买服务时，受益主体应当十分明确；四是政府有能力对政策和管理进行全过程的控制，能够进行正确的评价和有效的监督。公路工程造价管理工作中一个重要环节是工程造价的审查，通常的审查方法有逐项审查法和重点审查法。而目前在造价管理市场上，较大部分社会中介机构发展基础较好，服务质量较高，具有较强的竞争性，政府购买服务受益主体清晰明确，而且政府可以列出详细的质量要求和标准，有能力对政策和管理进行全过程的控制，能够进行正确的评价和有效的监督，如杭州局、宁波站，温州的住建系统等已进行积极的实践，印证了在造价管理工作中推进政府购买服务的可行性和优越性。
3、公路工程造价管理中推进政府购买服务的意义
3.1、政府购买服务是一种制度创新。政府购买服务是政府公共服务方式的转变，是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府服务方式。更确切地说，是公共服务制度变迁过程中实现从行政范式向契约范式转换的一种表现，其本质上是一种契约关系，包括公共服务的提供者、生产者和消费者之间的契约关系。
3.2、有利于造价管理机构政府职能的转变。推广政府购买服务是加快转变政府职能、提高公共服务供给水平和效率、建设服务型政府的重要途径。以“有限政府、无限服务”为理念，按照“市场化运作、契约化管理”的基本思路，改变社会事务事无巨细均由政府大包大揽的做法，把市场能办的，多放给市场。把社会可以做好的，就交给社会，拓展社会与政府的合作交流渠道，调动各方面积极性、发挥社会优势，增强社会活力，最大限度地发挥市场和非政府组织的力量在资源配置中的作用，目前，造价文件的审查制度是由建设单位自愿委托中介机构编制清单，再报送造价管理机构组织审查，审查内容范围广，考虑综合因素多，加上十二五以来交通建设的推进，工作量大、时间紧、人手不够等问题突出。如果造价管理逐步从审查制转变到备案制，则有利合理控制造价，提高造价审查质量。
3.3、有利于政府与社会的合作伙伴关系，培育社会中介机构力量。政府让社会力量有更多自由发展空间的同时让公共服务的供给者多元并存，打破垄断，竞争发展。当前，专门编制工程造价的社会中介机构人员配备齐全、专业对口、有足够的社会力量可供选择，浙江省内部分地区部分行业已积极引入社会力量代审，由负有审查职责的机构委托并支付费用，收到较好的社会经济效益。
4、结语
总体上看，在工程造价管理工作中推进政府购买服务仍处于探索起步阶段，存在着购买服务动力不足、合同管理程序性和规范性有待提高、监督与评估机制不完善等问题。因此在操作步骤上可以先易后难，看得准、拿得稳的先推进；看不准、有疑问的，待条件成熟了再推进。建立对社会组织扶持发展机制，为政府购买服务创造有利环境，对承接政府购买服务的社会组织要进行分级、评级管理。建立健全科学的服务项目评估标准和约束激励机制，引入第三方评估，对评估结果好的给予一定形式的奖励，如提高社会组织等级等；对于评估结果差的社会组织，要求其限期改善服务，或者中止其承担的政府购买公共服务任务。如此结构优化、让政府与社会的协作关系更加和谐、默契。
参考文献：
[1]国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》国办发〔2013〕96号。
[2]王元庆，陈同生，李绍岩《公路工程造价审查方法研究》重庆交通学院学报2005年8月。
摘要：随着社会经济的发展，公路基础设施建设不断加快，规模大、投资额多、社会关注度高。如何加强政府对公路工程造价的监督管理，规范公路工程计价行为，在保证公路建设项目功能的前提下，合理确定投资，有效控制造价，使有限的人力、物力、财力得以充分利用，提高投资效益，确保公路事业的健康发展，是公路造价管理部门一直思考的问题。
关键词：公路工程；造价管理；购买服务
1、公路工程造价管理的现状
1.1、工程普遍规模大、结构复杂、造价高、综合性强。公路工程建设项目具有点多、线长、面广的特点；在建设里程上来讲从几十公里到上百公里，涉及的施工区域往往不止一个县（市、区），尤其是高速公路和国省道干线的建设，一般都要跨越几个县（市、区）以上；工程建设项目投资额基本上是几千万、上亿甚至几百亿，且质量要求高、形成时间长，户外作业环境复杂不可控因素多，涉及的专项工程范围广，一般都涵括了路基、路面、桥梁、隧道等众多专业，综合性非常强，是一般的建筑工程所不能比拟。
1.2、工程建设前期阶段造价管理工作不到位。由于工程造价管理在工程建设各阶段工作中不确定因素较多，在实施过程中有可能出现预期外的事宜，因此在各阶段的造价管理工作要有计划性，提前进行有效的预防。特别是在项目的前期阶段，造价管理人员应根据建设项目的建设条件，参与工程方案和实施方案的分析、论证，使投资估算的确定更切合实际，使工程造价从一开始就定位在较为合理的水平上。工程造价控制的基础是前期工作，关键是工程设计，据统计分析，勘察设计费用一般只占公路建安费用的2 %左右，但对工程造价的影响度占75 %以上，在实际的设计过程中，公路工程设计人员较为注重工程设计标准，而忽略了工程施工的经济性，提高了后期施工成本控制的难度；多项方案对比选择时，考虑不周全，仅仅考虑在项目的结构设计，没有考虑到施工组织，无法在质量达到要求的同时兼顾经济性；许多设计人员仅仅负责设计工作，不会参加实践的施工活动，对于施工过程的各个环节等没有充分的了解，设计时会以理论为基础，而忽视了实践中的各种影响因素，可操作性不佳，造成施工中需要不断的调整方案，变更设计，使得造价的控制效果不理想，施工过程成本管理不力，使公路工程项目的建设周期较长；所需要的各种材料价格波动较大，而在进行造价编制时，一般是采用与概算定额为基础的编制方式，确定人工及原材料的消耗量，即预算价格制度，没有考虑到市场的变化情况，计划与实际差异较大等。
1.3、工程造价管理依然存在与市场脱节的“计划”痕迹。公路建设项目的造价编制，仍然主要是依据交通部统一的定额，即便考虑了各地区的费率差异，仍然远远不能反映市场的供求变化与价格水平，不能反映企业的竞争水平，这不利于企业施工水平的提高和资源的合理配置。
1.4、公路工程造价管理队伍建设落后。据数据显示，我国现有公路造价人员不仅数量不够，而且素质上更是参差不齐，有施工与管理经验的人员少，精通价格理论与造价实务的人更少。面对工程建设各阶段的审查工作，少数的几个造价管理人员在短时间内对上报的造价难以深入查漏补缺，影响了造价管理工作的质量。
1.5、工程造价管理体制不健全。与发达国家相比我国工程造价管理体制的建立起步较晚，与之相配套的法律法规尚有不足。计委、交通、建设等政府各相关部门各自为政，各立章法，客观上存在相互间的联系和协调不足，容易造成造价管理方面的漏洞与混乱。
2、在公路工程造价管理中推进政府购买服务的可行性
2.1、政府购买服务的定义和发展趋势。政府购买服务，是指政府将原来由自己直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项，通过购买服务等方式交由社会组织来承接，是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型的公共服务方式。政府购买服务已经成为一种国际趋势，在一些发达的国家已有成熟的做法，也是一些发展中国家和地区政府改革的重要手段和措施。
2.2、政府购买服务的类别。政府购买服务通常有两大类，一类是政府自己作为消费者向市场的购买服务，如政府部门的保洁、保安、电脑维护、车辆租用等，另一类是政府作为提供某类服务的责任主体，向社会公众或特定消费者提供的服务。可分为社会救济和治安等的社区公共服务；特殊人群教育和学前教育等的非基础性教育服务；行业调查和业务咨询等的行业性公共服务；审计和公证等的技术性中立性公共服务等，在公路工程造价管理工程中推进政府购买服务是属于技术性中立性公共服务。
2.3、政府购买服务的条件。在政府购买服务时，一般需要具备以下条件：一是市场上有大量的服务提供者；二是服务品本身要易于列出详细的质量要求和标准；三是政府间接购买服务时，受益主体应当十分明确；四是政府有能力对政策和管理进行全过程的控制，能够进行正确的评价和有效的监督。公路工程造价管理工作中一个重要环节是工程造价的审查，通常的审查方法有逐项审查法和重点审查法。而目前在造价管理市场上，较大部分社会中介机构发展基础较好，服务质量较高，具有较强的竞争性，政府购买服务受益主体清晰明确，而且政府可以列出详细的质量要求和标准，有能力对政策和管理进行全过程的控制，能够进行正确的评价和有效的监督，如杭州局、宁波站，温州的住建系统等已进行积极的实践，印证了在造价管理工作中推进政府购买服务的可行性和优越性。
3、公路工程造价管理中推进政府购买服务的意义
3.1、政府购买服务是一种制度创新。政府购买服务是政府公共服务方式的转变，是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府服务方式。更确切地说，是公共服务制度变迁过程中实现从行政范式向契约范式转换的一种表现，其本质上是一种契约关系，包括公共服务的提供者、生产者和消费者之间的契约关系。
3.2、有利于造价管理机构政府职能的转变。推广政府购买服务是加快转变政府职能、提高公共服务供给水平和效率、建设服务型政府的重要途径。以“有限政府、无限服务”为理念，按照“市场化运作、契约化管理”的基本思路，改变社会事务事无巨细均由政府大包大揽的做法，把市场能办的，多放给市场。把社会可以做好的，就交给社会，拓展社会与政府的合作交流渠道，调动各方面积极性、发挥社会优势，增强社会活力，最大限度地发挥市场和非政府组织的力量在资源配置中的作用，目前，造价文件的审查制度是由建设单位自愿委托中介机构编制清单，再报送造价管理机构组织审查，审查内容范围广，考虑综合因素多，加上十二五以来交通建设的推进，工作量大、时间紧、人手不够等问题突出。如果造价管理逐步从审查制转变到备案制，则有利合理控制造价，提高造价审查质量。
3.3、有利于政府与社会的合作伙伴关系，培育社会中介机构力量。政府让社会力量有更多自由发展空间的同时让公共服务的供给者多元并存，打破垄断，竞争发展。当前，专门编制工程造价的社会中介机构人员配备齐全、专业对口、有足够的社会力量可供选择，浙江省内部分地区部分行业已积极引入社会力量代审，由负有审查职责的机构委托并支付费用，收到较好的社会经济效益。
4、结语
总体上看，在工程造价管理工作中推进政府购买服务仍处于探索起步阶段，存在着购买服务动力不足、合同管理程序性和规范性有待提高、监督与评估机制不完善等问题。因此在操作步骤上可以先易后难，看得准、拿得稳的先推进；看不准、有疑问的，待条件成熟了再推进。建立对社会组织扶持发展机制，为政府购买服务创造有利环境，对承接政府购买服务的社会组织要进行分级、评级管理。建立健全科学的服务项目评估标准和约束激励机制，引入第三方评估，对评估结果好的给予一定形式的奖励，如提高社会组织等级等；对于评估结果差的社会组织，要求其限期改善服务，或者中止其承担的政府购买公共服务任务。如此结构优化、让政府与社会的协作关系更加和谐、默契。
参考文献：
[1]国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》国办发〔2013〕96号。
[2]王元庆，陈同生，李绍岩《公路工程造价审查方法研究》重庆交通学院学报2005年8月。