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建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。为提升本市环境保护的法治保障水平，2016年7月，上海市人大常委会对《上海市环境保护条例》（以下简称条例）进行了修订，并于2016年10月1日起施行。新条例按照实行最严格环境保护的要求，对水、气、土、声、渣等各领域污染防治的制度措施和执法监管手段进行了全面强化，支持和推动政府部门加强环境保护。这部“史上最严”的地方环保法规是否发挥了预期的作用，社会关注，代表关心，人大也十分关切。因此，在条例实施次年，市人大常委会即决定组织开展执法检查，了解和推动法律制度的贯彻实施。经过为期半年多的执法检查，11月23日，市十四届人大常委会第四十一次会议听取并审议了执法检查组组长、市人大常委会副主任薛潮作的环保条例执法检查报告。社会各方关切的问题通过审议逐步得到了解答。
以执法检查促进执法监管
作为法律监督的重要形式，今年的环保条例执法检查紧紧围绕条例修订的核心条款，确定了五方面重点：一是各级政府、各部门落实法定职责开展污染防治和执法监管的情况；二是与条例实施相配套的标准、政策、措施及工作机制建设和推进落实情况；三是重要环保制度贯彻落实情况和严格的执法监管手段运用情况；四是本市依法推进城乡中小河道水环境综合整治、区域生态环境综合治理，以及开展大气、水、土壤等重點领域污染防治的情况；五是落实中央环保督察组督察反馈意见开展整改的情况。为全面掌握条例贯彻的真实情况，执法检查组委托16个区人大常委会同步开展了执法检查。由于条例实施时间不长，无论是法规制度的实施，还是各类环境矛盾的解决都需要一个客观的过程，因此执法检查重在推动法规重要制度的落地，促使政府部门强化执法监管，用足用好法规赋予的手段。
落实绿色发展理念
为贯彻新的发展理念，条例对绿色发展作出了专章规定，从改变生产和生活方式入手，从源头推动环境保护。法规实施后，政府相关部门围绕绿色生活、绿色生态城区建设、绿色交通、绿色办公、绿色消费等出台了一系列政策，并通过划定生态红线、严控建设用地总量、淘汰落后产能等措施推进绿色发展。尽管贯彻绿色发展理念取得了进展，但由于本市能源结构以煤为主，重型工业占比高，污染物排放仍处于较高水平，转变发展方式、实现绿色发展仍然任重道远。执法检查发现，本市仍存在相当数量的环保劣势企业，而且大量散落在规划保留的工业区外，执法监管难度大，产业调整的任务十分艰巨。有些地区虽然关停了大量污染企业，但土地功能调整未同步跟上，新的污染企业随时可能卷土重来。
对此，有的委员在审议中提出，要进一步加大产业结构调整力度，充分发挥法规约束、行政管制与基层共治的协同作用，加快淘汰环保不达标的中小企业。有的委员则建议，要强化绿色发展的制度创新，通过完善绿色产业的制度设计，加强绿色消费的制度创新，强化绿色金融的制度设计，推动绿色产品和生态服务资产化，让绿色产品、生态产品成为生产力。
构建社会共治格局
为推进环境保护的社会共治，条例明确了政府、企业和社会公众等各方面的责任。执法检查发现，全社会的环保意识和环保行动较条例修订前有了提高，但各方面的责任在实践中仍未完全落实。有些政府部门协同推进环境保护的意识不足，仍然存在将环境保护仅视为环保部门职责的情况。有些企业守法意识淡薄，不按要求配置环保设施，不按规定公开环境信息，甚至经常发生擅自停运污染治理设施、偷排废水废气等情况。社会公众对条例内容的知晓率仍然比较低，绿色生活方式和消费模式还未广泛形成，不少市民对环保知识和参与环境维权存在认识上的偏差，造成污水处理、生活垃圾处理设施等环保基础设施建设落地难。
对此，委员们提出，要大力开展环保宣传，努力构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，引导各类社会主体共同践行绿色生产、生活方式。特别是对于作为排污和治污主体的企业，要通过宣传和严格有力的执法监督，提升经营者的法治意识、责任意识和道德意识，让企业切实承担起主体责任，积极实施清洁生产，依法公开环境信息，不断提高治污能力和水平。执法检查报告也建议，要不断改进和拓展环保宣传的方法、途径和形式，着力增强全社会的环保意识和环保知识，不断营造全民参与、社会共治的环境文化。要把法治教育和道德教化结合起来，使节约资源、保护环境的意识深入人心，推动全社会共同关注、共同行动。
落实最严格监管要求
为支持铁腕治污，条例不仅大幅提高了行政罚款的额度上限，而且新增了按日计罚、停产整治、查封扣押、停止供电等一系列强化法律责任的措施。最严的治理措施究竟成效如何？社会对此期待满满。从调研情况看，环保部门加强了统一的监督管理，并与水务、城管执法、公安等部门加强执法联动，围绕提升环境质量、保障环境安全组织专项执法行动，严厉查处环境违法行为。今年以来，本市查办的环境违法案件数和行政罚款数额均较去年同期大幅增长，按日计罚、双罚制、行刑衔接等执法新手段也得到了实际运用，执法的威慑力和条例的规范作用不断彰显，“违法成本低、守法成本高”的现象已经彻底转变。但执法检查也发现，有力的法律武器在实践中还没有得到充分的运用。有些执法监管人员工作的主动性不足，主动发现问题、查处问题的意识和能力明显不够，例行巡查经常流于形式。许多区反映环保部门执法人员编制和装备配置不足，导致对环保违法行为查不全、查不透。
对此，有的委员提出，基层执法是环保执法监管的关键环节，要着力强化基层监管执法，通过落实责任制、改进考核问责制度、加强执法培训等，提升基层监管执法的能力。有的委员建议，要加大科技的运用，推进新技术在污染源头治理、环境监管、环境监测和生态建设等方面的运用，用信息化、大数据等智能化手段破解监管力量不足、监管不到位等矛盾。执法检查报告也指出，要严格执行法规的约束性条款，充分运用按日计罚、双罚制、差别电价等措施，依法严惩恶意违法行为，切实做到用“硬”措施落实“硬”制度。
治理突出环境问题
作为本市环保领域的综合性法规，条例对大气、水、土、固体废物等各领域的污染防治等都作出了规定。各级政府和相关部门按照条例规定，加大工作力度，对突出环境问题的治理取得明显成效。今年以来，本市大气和水环境质量指标均较去年有大幅度改善，中央环保督察整改、中小河道水环境综合整治等重点工作也得到顺利推进。但是，由于各部门、各地区、各行业在推进环境监管和污染治理上还存在不平衡的现象，造成环境保护工作还存在不少短板。比如，大气环境质量易受气候等因素影响，治理的成效仍不稳固。全市中小河道水质虽有所改善，但仍有相当一部分水体达不到水环境功能区要求，劣五类以下水体仍占相当比重。有些委员还指出，生活垃圾分类减量工作还未有效落实，不少社区居民对市里关于垃圾分类的规划、目标和具体措施不清楚，网购包装废弃物剧增的问题也亟待出台政策加以治理。
对此，委员们在审议中提出，要聚焦瓶颈难点，加大工作力度。对大气要坚持精准施策，加强挥发性有机物治理，强化交通领域大气污染防治，加大对燃煤电厂清洁化改造力度。对水要坚持“标本兼治”，更加注重在治本上下功夫，确保完成全市2021年消除劣五类水体的任务。执法检查组也在报告中指出，针对执法检查发现的不足，要用“钉钉子”精神驰而不息地推进环境治理，着力解决突出环境问题，加快补齐生态环境短板。
以执法检查促进执法监管
作为法律监督的重要形式，今年的环保条例执法检查紧紧围绕条例修订的核心条款，确定了五方面重点：一是各级政府、各部门落实法定职责开展污染防治和执法监管的情况；二是与条例实施相配套的标准、政策、措施及工作机制建设和推进落实情况；三是重要环保制度贯彻落实情况和严格的执法监管手段运用情况；四是本市依法推进城乡中小河道水环境综合整治、区域生态环境综合治理，以及开展大气、水、土壤等重點领域污染防治的情况；五是落实中央环保督察组督察反馈意见开展整改的情况。为全面掌握条例贯彻的真实情况，执法检查组委托16个区人大常委会同步开展了执法检查。由于条例实施时间不长，无论是法规制度的实施，还是各类环境矛盾的解决都需要一个客观的过程，因此执法检查重在推动法规重要制度的落地，促使政府部门强化执法监管，用足用好法规赋予的手段。
落实绿色发展理念
为贯彻新的发展理念，条例对绿色发展作出了专章规定，从改变生产和生活方式入手，从源头推动环境保护。法规实施后，政府相关部门围绕绿色生活、绿色生态城区建设、绿色交通、绿色办公、绿色消费等出台了一系列政策，并通过划定生态红线、严控建设用地总量、淘汰落后产能等措施推进绿色发展。尽管贯彻绿色发展理念取得了进展，但由于本市能源结构以煤为主，重型工业占比高，污染物排放仍处于较高水平，转变发展方式、实现绿色发展仍然任重道远。执法检查发现，本市仍存在相当数量的环保劣势企业，而且大量散落在规划保留的工业区外，执法监管难度大，产业调整的任务十分艰巨。有些地区虽然关停了大量污染企业，但土地功能调整未同步跟上，新的污染企业随时可能卷土重来。
对此，有的委员在审议中提出，要进一步加大产业结构调整力度，充分发挥法规约束、行政管制与基层共治的协同作用，加快淘汰环保不达标的中小企业。有的委员则建议，要强化绿色发展的制度创新，通过完善绿色产业的制度设计，加强绿色消费的制度创新，强化绿色金融的制度设计，推动绿色产品和生态服务资产化，让绿色产品、生态产品成为生产力。
构建社会共治格局
为推进环境保护的社会共治，条例明确了政府、企业和社会公众等各方面的责任。执法检查发现，全社会的环保意识和环保行动较条例修订前有了提高，但各方面的责任在实践中仍未完全落实。有些政府部门协同推进环境保护的意识不足，仍然存在将环境保护仅视为环保部门职责的情况。有些企业守法意识淡薄，不按要求配置环保设施，不按规定公开环境信息，甚至经常发生擅自停运污染治理设施、偷排废水废气等情况。社会公众对条例内容的知晓率仍然比较低，绿色生活方式和消费模式还未广泛形成，不少市民对环保知识和参与环境维权存在认识上的偏差，造成污水处理、生活垃圾处理设施等环保基础设施建设落地难。
对此，委员们提出，要大力开展环保宣传，努力构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，引导各类社会主体共同践行绿色生产、生活方式。特别是对于作为排污和治污主体的企业，要通过宣传和严格有力的执法监督，提升经营者的法治意识、责任意识和道德意识，让企业切实承担起主体责任，积极实施清洁生产，依法公开环境信息，不断提高治污能力和水平。执法检查报告也建议，要不断改进和拓展环保宣传的方法、途径和形式，着力增强全社会的环保意识和环保知识，不断营造全民参与、社会共治的环境文化。要把法治教育和道德教化结合起来，使节约资源、保护环境的意识深入人心，推动全社会共同关注、共同行动。
落实最严格监管要求
为支持铁腕治污，条例不仅大幅提高了行政罚款的额度上限，而且新增了按日计罚、停产整治、查封扣押、停止供电等一系列强化法律责任的措施。最严的治理措施究竟成效如何？社会对此期待满满。从调研情况看，环保部门加强了统一的监督管理，并与水务、城管执法、公安等部门加强执法联动，围绕提升环境质量、保障环境安全组织专项执法行动，严厉查处环境违法行为。今年以来，本市查办的环境违法案件数和行政罚款数额均较去年同期大幅增长，按日计罚、双罚制、行刑衔接等执法新手段也得到了实际运用，执法的威慑力和条例的规范作用不断彰显，“违法成本低、守法成本高”的现象已经彻底转变。但执法检查也发现，有力的法律武器在实践中还没有得到充分的运用。有些执法监管人员工作的主动性不足，主动发现问题、查处问题的意识和能力明显不够，例行巡查经常流于形式。许多区反映环保部门执法人员编制和装备配置不足，导致对环保违法行为查不全、查不透。
对此，有的委员提出，基层执法是环保执法监管的关键环节，要着力强化基层监管执法，通过落实责任制、改进考核问责制度、加强执法培训等，提升基层监管执法的能力。有的委员建议，要加大科技的运用，推进新技术在污染源头治理、环境监管、环境监测和生态建设等方面的运用，用信息化、大数据等智能化手段破解监管力量不足、监管不到位等矛盾。执法检查报告也指出，要严格执行法规的约束性条款，充分运用按日计罚、双罚制、差别电价等措施，依法严惩恶意违法行为，切实做到用“硬”措施落实“硬”制度。
治理突出环境问题
作为本市环保领域的综合性法规，条例对大气、水、土、固体废物等各领域的污染防治等都作出了规定。各级政府和相关部门按照条例规定，加大工作力度，对突出环境问题的治理取得明显成效。今年以来，本市大气和水环境质量指标均较去年有大幅度改善，中央环保督察整改、中小河道水环境综合整治等重点工作也得到顺利推进。但是，由于各部门、各地区、各行业在推进环境监管和污染治理上还存在不平衡的现象，造成环境保护工作还存在不少短板。比如，大气环境质量易受气候等因素影响，治理的成效仍不稳固。全市中小河道水质虽有所改善，但仍有相当一部分水体达不到水环境功能区要求，劣五类以下水体仍占相当比重。有些委员还指出，生活垃圾分类减量工作还未有效落实，不少社区居民对市里关于垃圾分类的规划、目标和具体措施不清楚，网购包装废弃物剧增的问题也亟待出台政策加以治理。
对此，委员们在审议中提出，要聚焦瓶颈难点，加大工作力度。对大气要坚持精准施策，加强挥发性有机物治理，强化交通领域大气污染防治，加大对燃煤电厂清洁化改造力度。对水要坚持“标本兼治”，更加注重在治本上下功夫，确保完成全市2021年消除劣五类水体的任务。执法检查组也在报告中指出，针对执法检查发现的不足，要用“钉钉子”精神驰而不息地推进环境治理，着力解决突出环境问题，加快补齐生态环境短板。