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【摘 要】节约集约用地不仅关系到经济社会的发展,也关系到国家和民族和生存根基。文章通过对建设用地节约集约中存在问题的分析,以实例解答了怎样理解节约集约用地,如何实施节约集约用地,为从事“三旧”改造规划的技术编制及管理提供了理论的借鉴及实践的指引。
【关键词】节约集约用地;三旧改造;对策及建议;实证分析
Empirical research analysis on intensive construction land conservation
—— A case of the old village in Foshan City
Zhang Jun-jie, Wang Ping, Wu Ling-ling
(Guangdong University of Technology Architecture and Urban Planning Institute Guangzhou Guangdong 510090)
【Abstract】Using land integretedly not only to economic and social development, but also to the state and the nation and the survival of the foundation. The article on the construction of economical and intensive land use problem in the analysis to examples of how to understand the answers to saving intensive land use, how to implement intensive conservation land, as in “three old” reform plan for the technical preparation and management theory and practice reference guidelines.
【Key words】Using land intensively; Three old transformation; Countermeasures and suggestions; Empirical analysis
改革开放以来,有2万多亿元的土地级差收益从农民那里流向了其他社会集团,使我
国发生经济发展危机和社会稳定危机的风险加大。到2008年底,我国耕地总面积只有18.26亿亩,而2003～2008年共六年全国净减少耕地平均67.75万公顷/年,如果按此速度,不到3年我国耕地总面积就将少于18.0亿亩控制红线。当前适逢促进经济增长的关键时期,守住18亿亩耕地红线面临的经济增长压力更显突出。有效盘活土地资源、向存量土地要发展,提高节约集约用地水平是各地实现再发展的重要途径,也是贯彻落实科学发展观的具体体现,对实现经济社会的可持续发展有着重大的现实意义。
1. 相关理论研究
国外最初的节约与集约利用土地的理论研究,是从对农业土地集约经营的研究开始的,而对土地集约利用规律的研究始于德国经济学家屠能的《农业区位论》。在经历地租理论、土地报酬递减理论、级差地租理论后,土地集约利用的概念被运用到城市土地研究中,研究方向转向经济角度、地理空间区位论角度、城市规划角度、可持续发展理论等进行研究。
国内对城乡土地节约与集约利用的研究起步较晚,最早是从介绍国外的相关理论开始的。不少学者在介绍国外理论的同时,对我国土地节约与集约利用问题也进行了深刻的思考,提出了许多有益的建议。如:潘琪等人讨论了城市土地资源合理配置问题、何芳等人探讨了城市化发展与土地集约利用的相互关系、刘卫东等人研究城市可持续发展理论与土地集约利用的关系;随后,土地节约与集约利用的概念被引入城市土地研究中,形成城市土地节约与集约利用的概念。许多学者从不同角度和不同范围对城市土地节约与集约利用问题进行了探讨和研究,但是对以农村建设用地的节约与集约利用研究却很少。
2. 存在的问题
广东作为全国唯一先行先试的机会,开展了“三旧(旧城镇、旧厂房、旧村庄)”用地改造,初步统计有175万亩,相当于现在八九年的用地指标。 “三旧”改造成为广东省经济发展的二次动力,展开了“转型+再造”的新局面,但在深度推进“三旧”改造建设工作过程中,存在如下主要的问题。
2.1 政策不到位。
基于现有政策,涉及“三旧”改造项目的历史遗留问题处理、土地确权、功能转换、土地调换等土地手续办理仍较复杂,不利于项目有效推进;税费减免的办法未能突破“先收后返回”的操作模式,实际运作较为繁琐,从而弱化了政策扶持力度。
2.2 机构设置不合理。
由于“三旧”改造工作机构是以任务为中心的临时工作机构,人员也都是从各部门临时抽调,自身没有实质性的政府主导控制职能,相对应“三旧”改造工作机构以实战主体形式快速推动工作事项并承担相应责任来说,存在严重缺陷,在一定程度上影响了“三旧”改造工作的开展。
2.3 改造工作不平衡。
由于各地经济社会条件和土地利用情况的不同,同时,又由于当前的“三旧”改造扶持政策诱导力不大,未建立“三旧”改造专项扶持资金,致使全省“三旧”改造工作推进不平衡。总体而言,珠三角地区改造引导力度较大,重点扶持的公建和产业转型提升项目进展顺利。
2.4 法律法规乃滞后。
在拆迁的工作过程中遇到的困难比较多,很多问题在当前的法律法规框架下无法靠自身力量在短时间内一揽子解决,影响了整个项目的工程进度。如佛山市三水区的文锋东片区改造推进过程中,由于“钉子户”漫天要价并实施各种阻碍拆迁的行为,而目前又尚未有一个能兼顾各方利益、快速、有效的、合法的处理办法,严重影响该片区动迁工作的推进。
3. 实证分析
城乡建设用地节约集约利用是指在合理布局、优化用地结构的前提下,通过对城乡建设用地增加投入、改善经营管理、充分发挥土地使用潜力等途径,使城市土地使用效率和利用效益得到提高,同时保证土地的经济效益、社会效益和生态效益相互协调统一,兼顾当前利益和长远目标,促进城市土地利用结构优化和功能提升的过程与状态。因此,城乡建设用地节约集约利用是一个综合的概念,是一个动态过程。
3.1 背景。
佛山市作为广东开展“三旧”用地改造的试点,正全力打造全国集约节约用地示范市。改革开放以来佛山市用3倍的建设用地增加率换取30倍的经济增长,土地资源对经济社会的快速发展起着关键的支撑作用。但是,佛山市国土资源开发强度已达到33%,不可能继续沿用土地规模扩张换取经济发展的老路子。与此同时,佛山市已利用土地普遍存在着建设布局分散、土地利用率低的问题,土地资源紧缺已成为制约产业结构进一步优化的瓶颈。佛山市三水区同样也面临越来越严重的经济快速发展与土地资源紧缺的矛盾。
旧村庄(旧村居)用地改造项目界定:主要指城市规划控制区范围内的城中村;大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的园中村;不再适宜生活居住,村民须逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”。具体包括上世纪80年代及以前的砖土结构建筑;不符合国家规范和《佛山市城市规划管理技术规定》各项指标的城中村、园中村;违法违章建筑、单家独户的旧村居;水、电等基础设施,体育、卫生等公共服务设施,交通、消防、生态环境等严重滞后的,不适宜居住的空心村、园中村等。
佛山市三水区旧村庄(旧村居)改造用地共1845.45公顷(见表1和图1所示)。其中,居住用地占旧村居改造的46.68%;公共服务设施用地占旧村居改造的39.03%;工业用地占旧村居改造的3.4%。通过对旧村庄(旧村居)改造推进农村地区的城镇化,并完善农村的公共服务设施,增加公共绿地和公共开放空间,改善农村环境实现环境的提升。
3.2 改造用地概况。
张边南村改造片区位于西南组团中心城区内广三高速公路与健力宝北部交汇处,用地面积约为38822.99平方米,建筑面积65322.87平方米,房屋661户。该片区属于城中村,无房产证的房子多,社会治安不良,房屋比较破旧,基本是低层建筑,沿路有部分中层建筑,配套设施缺乏,居住环境较差,以三类建筑为主,有少量二类建筑。区域建筑质量差,影响社会治安和城市形象,村民改造意愿强烈。
3.3 改造用地的对比分析。
节约集约用地,主要包括三层含义:一是节约用地,就是同一项目尽量少用土地,不占或少占耕地;二是集约用地,即提高每宗建设用地投入产出比;三是通过转换和储备,合理安排土地投放的数量和节奏,发送建设用地结构、布局,挖掘用地潜力,提高土地配置和利用效率。通过对同一地块村庄居住小区现状及改造规划对比分析(见图2、图3所示),得出结论:
3.3.1 空间结构更合理:房屋间距、朝向满足国家规范要求;绿地率由现状的8.6%提高到规划的34%,小区环境设施更完善;建筑密度由现状的60.8%降低到规划的28%,小区布置错落有致,疏密有间,布局合理。
3.3.2 土地利用效率更高:同一宗建设用地,公共设施建筑面积由514m2增加到9518m2,满足了小区物业管理及经营的要求;住宅建筑面积由64809m2增加到125095m2,满足了原村民安置及地产开发的要求;停车位由现状的20个提高到规划的704个,满足了小区交通设施的要求。
3.3.3 投入产出比更大:同一宗建设用地,住宅户数增加了251户,公共设施建筑面积增加了9004m2,住宅建筑面积增加了60286m2。加之环境的改善和设施的配套,很好地解决了停车场严重不足、消防、卫生、治安隐患多等问题,保守估计,开发该地块的净收益不低于4.1亿人民币。
4. 对策及建议
针对“三旧”改造过程中存在的问题和困难,为推进“三旧”改造建设工作向纵深发展,提出对策及建议如下。
4.1 成立专职工作机构:成立了由政府主要领导担任总指挥,纪委、建设局、规划分局、国土分局、司法局、执法局等相关部门领导组成的专职“三旧”改造工作机构,负责推进辖区内“三旧”改造具体项目及强化节约集约用地的工作。同时辖区内相关职能部门也明确了推进“三旧”改造和强化节约集约用地工作的分管领导、主管业务科室负责人和联络人,形成较为畅顺的上下联动的“三旧”改造工作机制。
4.2 进一步完善配套政策:配合省委、省政府出台的《关于推进“三旧”改造工作的若干意见》,在“三旧”改造项目的认定、用地管理、财政资金扶持、项目监督管理等方面出台相关政策,进一步完善“三旧”改造政策、措施。在片区改造中逐步发挥政策、措施对“三旧”改造工作的诱导、引领和推动作用。
4.3 科学编制“三旧”改造专项规划:因地制宜,科学合理的“三旧”改造专项规划是完成“三旧”改造工作的前提。为此,要认真做好编制“三旧”改造项目片区的控制性详细规划、可行性论证、改造方案申请文件等相关报批工作,有计划,分步骤地实施“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村居”的改造项目。
4.4 以点带面,加快推进区域“三旧”改造工作:发挥示范项目的带动效应,树立一批“三旧”改造典型,加快建设用地的节约与集约程度,取得阶段性成果。
5. 结语
推进“三旧”改造工作,是发达地区经济社会实现可持续发展的必然选择,是激活土地的再次利用,进一步提升土地集约化利用水平的根本途径,对提升城市品位、优化产业结构、改善人居环境,加快实现“居住向城镇集中、工业向园区集中、农业向规模经营集中”有重大的现实意义。文章通过对建设用地节约集约中存在问题的分析,以实例解答了怎样理解节约集约用地,如何实施节约集约用地,为从事“三旧”改造规划的技术编制及管理提供了理论的借鉴及实践的指引。由于“三旧”改造涉及面太广,也没有成功的经验可参考,故还需要管理者和技术人员理论联系实际,做更进一步的探索。
参考文献
[1] 张俊杰,张宏.发达区域村庄规划建设用地指标的重构研究[J].云南农业大学学报(社会科学版),2010,06:23-27
[2] 杨明,刘海健,黄蓉芳.“三旧”改造政策广东独享 大拆大建扩内需今年见效[N].广州日报,2010-01-07(A2)
[3] 林琼华.城乡规划中土地节约与集约利用研究——以福建省土地利用为例[D].中南大学.2008.4
[4] 佛山市三水区“三旧”改造规划(2010-2015)[R].广东省城乡规划设计研究院.2010,5
[文章编号]1006-7619(2010)07-11-646
[作者简介] 张俊杰(1964-),男,副高职称、硕士,主要研究方向:城乡规划与设计;王平(1972-),男,讲师、硕士,主要研究方向: 建筑学及城乡规划;吴玲玲(1976-),女,讲师、硕士,主要研究方向:城市研究、城市规划设计。
【关键词】节约集约用地;三旧改造;对策及建议;实证分析
Empirical research analysis on intensive construction land conservation
—— A case of the old village in Foshan City
Zhang Jun-jie, Wang Ping, Wu Ling-ling
(Guangdong University of Technology Architecture and Urban Planning Institute Guangzhou Guangdong 510090)
【Abstract】Using land integretedly not only to economic and social development, but also to the state and the nation and the survival of the foundation. The article on the construction of economical and intensive land use problem in the analysis to examples of how to understand the answers to saving intensive land use, how to implement intensive conservation land, as in “three old” reform plan for the technical preparation and management theory and practice reference guidelines.
【Key words】Using land intensively; Three old transformation; Countermeasures and suggestions; Empirical analysis
改革开放以来,有2万多亿元的土地级差收益从农民那里流向了其他社会集团,使我
国发生经济发展危机和社会稳定危机的风险加大。到2008年底,我国耕地总面积只有18.26亿亩,而2003～2008年共六年全国净减少耕地平均67.75万公顷/年,如果按此速度,不到3年我国耕地总面积就将少于18.0亿亩控制红线
1. 相关理论研究
国外最初的节约与集约利用土地的理论研究,是从对农业土地集约经营的研究开始的,而对土地集约利用规律的研究始于德国经济学家屠能的《农业区位论》。在经历地租理论、土地报酬递减理论、级差地租理论后,土地集约利用的概念被运用到城市土地研究中,研究方向转向经济角度、地理空间区位论角度、城市规划角度、可持续发展理论等进行研究。
国内对城乡土地节约与集约利用的研究起步较晚,最早是从介绍国外的相关理论开始的。不少学者在介绍国外理论的同时,对我国土地节约与集约利用问题也进行了深刻的思考,提出了许多有益的建议。如:潘琪等人讨论了城市土地资源合理配置问题、何芳等人探讨了城市化发展与土地集约利用的相互关系、刘卫东等人研究城市可持续发展理论与土地集约利用的关系;随后,土地节约与集约利用的概念被引入城市土地研究中,形成城市土地节约与集约利用的概念。许多学者从不同角度和不同范围对城市土地节约与集约利用问题进行了探讨和研究,但是对以农村建设用地的节约与集约利用研究却很少。
2. 存在的问题
广东作为全国唯一先行先试的机会,开展了“三旧(旧城镇、旧厂房、旧村庄)”用地改造,初步统计有175万亩,相当于现在八九年的用地指标
2.1 政策不到位。
基于现有政策,涉及“三旧”改造项目的历史遗留问题处理、土地确权、功能转换、土地调换等土地手续办理仍较复杂,不利于项目有效推进;税费减免的办法未能突破“先收后返回”的操作模式,实际运作较为繁琐,从而弱化了政策扶持力度。
2.2 机构设置不合理。
由于“三旧”改造工作机构是以任务为中心的临时工作机构,人员也都是从各部门临时抽调,自身没有实质性的政府主导控制职能,相对应“三旧”改造工作机构以实战主体形式快速推动工作事项并承担相应责任来说,存在严重缺陷,在一定程度上影响了“三旧”改造工作的开展。
2.3 改造工作不平衡。
由于各地经济社会条件和土地利用情况的不同,同时,又由于当前的“三旧”改造扶持政策诱导力不大,未建立“三旧”改造专项扶持资金,致使全省“三旧”改造工作推进不平衡。总体而言,珠三角地区改造引导力度较大,重点扶持的公建和产业转型提升项目进展顺利。
2.4 法律法规乃滞后。
在拆迁的工作过程中遇到的困难比较多,很多问题在当前的法律法规框架下无法靠自身力量在短时间内一揽子解决,影响了整个项目的工程进度。如佛山市三水区的文锋东片区改造推进过程中,由于“钉子户”漫天要价并实施各种阻碍拆迁的行为,而目前又尚未有一个能兼顾各方利益、快速、有效的、合法的处理办法,严重影响该片区动迁工作的推进。
3. 实证分析
城乡建设用地节约集约利用是指在合理布局、优化用地结构的前提下,通过对城乡建设用地增加投入、改善经营管理、充分发挥土地使用潜力等途径,使城市土地使用效率和利用效益得到提高,同时保证土地的经济效益、社会效益和生态效益相互协调统一,兼顾当前利益和长远目标,促进城市土地利用结构优化和功能提升的过程与状态
3.1 背景。
佛山市作为广东开展“三旧”用地改造的试点,正全力打造全国集约节约用地示范市。改革开放以来佛山市用3倍的建设用地增加率换取30倍的经济增长,土地资源对经济社会的快速发展起着关键的支撑作用。但是,佛山市国土资源开发强度已达到33%,不可能继续沿用土地规模扩张换取经济发展的老路子。与此同时,佛山市已利用土地普遍存在着建设布局分散、土地利用率低的问题,土地资源紧缺已成为制约产业结构进一步优化的瓶颈。佛山市三水区同样也面临越来越严重的经济快速发展与土地资源紧缺的矛盾。
旧村庄(旧村居)用地改造项目界定:主要指城市规划控制区范围内的城中村;大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的园中村;不再适宜生活居住,村民须逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”。具体包括上世纪80年代及以前的砖土结构建筑;不符合国家规范和《佛山市城市规划管理技术规定》各项指标的城中村、园中村;违法违章建筑、单家独户的旧村居;水、电等基础设施,体育、卫生等公共服务设施,交通、消防、生态环境等严重滞后的,不适宜居住的空心村、园中村等。
佛山市三水区旧村庄(旧村居)改造用地共1845.45公顷(见表1和图1所示)
3.2 改造用地概况。
张边南村改造片区位于西南组团中心城区内广三高速公路与健力宝北部交汇处,用地面积约为38822.99平方米,建筑面积65322.87平方米,房屋661户。该片区属于城中村,无房产证的房子多,社会治安不良,房屋比较破旧,基本是低层建筑,沿路有部分中层建筑,配套设施缺乏,居住环境较差,以三类建筑为主,有少量二类建筑。区域建筑质量差,影响社会治安和城市形象,村民改造意愿强烈。
3.3 改造用地的对比分析。
节约集约用地,主要包括三层含义:一是节约用地,就是同一项目尽量少用土地,不占或少占耕地;二是集约用地,即提高每宗建设用地投入产出比;三是通过转换和储备,合理安排土地投放的数量和节奏,发送建设用地结构、布局,挖掘用地潜力,提高土地配置和利用效率。通过对同一地块村庄居住小区现状及改造规划对比分析(见图2、图3所示),得出结论:
3.3.1 空间结构更合理:房屋间距、朝向满足国家规范要求;绿地率由现状的8.6%提高到规划的34%,小区环境设施更完善;建筑密度由现状的60.8%降低到规划的28%,小区布置错落有致,疏密有间,布局合理。
3.3.2 土地利用效率更高:同一宗建设用地,公共设施建筑面积由514m2增加到9518m2,满足了小区物业管理及经营的要求;住宅建筑面积由64809m2增加到125095m2,满足了原村民安置及地产开发的要求;停车位由现状的20个提高到规划的704个,满足了小区交通设施的要求。
3.3.3 投入产出比更大:同一宗建设用地,住宅户数增加了251户,公共设施建筑面积增加了9004m2,住宅建筑面积增加了60286m2。加之环境的改善和设施的配套,很好地解决了停车场严重不足、消防、卫生、治安隐患多等问题,保守估计,开发该地块的净收益不低于4.1亿人民币。
4. 对策及建议
针对“三旧”改造过程中存在的问题和困难,为推进“三旧”改造建设工作向纵深发展,提出对策及建议如下。
4.1 成立专职工作机构:成立了由政府主要领导担任总指挥,纪委、建设局、规划分局、国土分局、司法局、执法局等相关部门领导组成的专职“三旧”改造工作机构,负责推进辖区内“三旧”改造具体项目及强化节约集约用地的工作。同时辖区内相关职能部门也明确了推进“三旧”改造和强化节约集约用地工作的分管领导、主管业务科室负责人和联络人,形成较为畅顺的上下联动的“三旧”改造工作机制。
4.2 进一步完善配套政策:配合省委、省政府出台的《关于推进“三旧”改造工作的若干意见》,在“三旧”改造项目的认定、用地管理、财政资金扶持、项目监督管理等方面出台相关政策,进一步完善“三旧”改造政策、措施。在片区改造中逐步发挥政策、措施对“三旧”改造工作的诱导、引领和推动作用。
4.3 科学编制“三旧”改造专项规划:因地制宜,科学合理的“三旧”改造专项规划是完成“三旧”改造工作的前提。为此,要认真做好编制“三旧”改造项目片区的控制性详细规划、可行性论证、改造方案申请文件等相关报批工作,有计划,分步骤地实施“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村居”的改造项目。
4.4 以点带面,加快推进区域“三旧”改造工作:发挥示范项目的带动效应,树立一批“三旧”改造典型,加快建设用地的节约与集约程度,取得阶段性成果。
5. 结语
推进“三旧”改造工作,是发达地区经济社会实现可持续发展的必然选择,是激活土地的再次利用,进一步提升土地集约化利用水平的根本途径,对提升城市品位、优化产业结构、改善人居环境,加快实现“居住向城镇集中、工业向园区集中、农业向规模经营集中”有重大的现实意义。文章通过对建设用地节约集约中存在问题的分析,以实例解答了怎样理解节约集约用地,如何实施节约集约用地,为从事“三旧”改造规划的技术编制及管理提供了理论的借鉴及实践的指引。由于“三旧”改造涉及面太广,也没有成功的经验可参考,故还需要管理者和技术人员理论联系实际,做更进一步的探索。
参考文献
[1] 张俊杰,张宏.发达区域村庄规划建设用地指标的重构研究[J].云南农业大学学报(社会科学版),2010,06:23-27
[2] 杨明,刘海健,黄蓉芳.“三旧”改造政策广东独享 大拆大建扩内需今年见效[N].广州日报,2010-01-07(A2)
[3] 林琼华.城乡规划中土地节约与集约利用研究——以福建省土地利用为例[D].中南大学.2008.4
[4] 佛山市三水区“三旧”改造规划(2010-2015)[R].广东省城乡规划设计研究院.2010,5
[文章编号]1006-7619(2010)07-11-646
[作者简介] 张俊杰(1964-),男,副高职称、硕士,主要研究方向:城乡规划与设计;王平(1972-),男,讲师、硕士,主要研究方向: 建筑学及城乡规划;吴玲玲(1976-),女,讲师、硕士,主要研究方向:城市研究、城市规划设计。