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【摘要】在市场化改革进程中,我国的政府职能转变取得了重大进展,正在进行从管理型政府向服务型政府的探索。在转变政府职能的探索过程中,我们有必要借鉴与参考西方国家在这一过程中的理论与经验,以对我国政府的职能转变提供些许帮助与指导。
【关键词】科学发展观 政府职能 转变
两种理论下的政府职能
关于政府职能,政治学领域一直以来都有两种理论,即消极政府理论和积极政府理论。
所谓消极政府,指政府只提供社会中的基本公共产品,而对社会和经济不进行直接的干预,起到是守夜人的作用。消极政府思想的创始人是著名的经济学家亚当·斯密。亚当·斯密认为,政府在经济中的作用是“守夜人”的作用,政府主要有三种职能,分别是国防、司法和公共设施的建设,市场内部的具体问题由市场自己进行解决,这种思想就演变成为了后期的消极政府思想。这种消极政府的思想除了具有以上的这些优点之外,同样具有许多缺点,消极的政府单纯依靠市场的调节作用,容易产生市场的失灵,主要表现在以下几个方面:一是供求机制在提供公共产品领域产生了失灵。正是由于公共产品具有非排他性这样一种特点,就导致了一部分人愿意消费公共产品而不愿意付出代价,这就产生了经济学意义上的“搭便车”现象,那么,市场机制、供求机制在提供公共产品领域就产生了失灵。二是单纯地依靠市场进行调整和调节不能够避免负的外部效应,同时,也不能够促进正的外部效应。三是通货膨胀和经济的失衡。市场经济主体是分散的,由于信息的不完全,经济主体就很可能做出非理性的决策,导致经济的波动,导致物价的持续上涨。四是分配问题亟待解决。在市场经济条件下,企业的经营权和所有权发生分离,社会成员和社会群体之间收入差距的过分悬殊必然会导致贫富的对立,其结果必然会导致社会的对立甚至是冲突,这就需要政府加入其中进行调节。
所谓积极政府,指政府无所不能的干预经济和社会生活的政府。积极政府的积极包揽行政模式缓和了阶级的对立和贫富的差距,同时增进了社会的公共福利,维护了广大人民群众的利益,保障了基本的社会民主。积极政府在以下几个方面可以发挥重要的作用:一是建立一定的法律法规,从而适应市场经济的运行。通过这些法律和法规来界定和保护企业的产权,规范资源提供者与企业、企业与职工、销售者和消费者之间各经济主体间的关系,同时监督产品的质量,保护工作场所的安全等;二是一方面提供一些市场供给不足的产品,像公共产品和准公共产品和私人经营容易产生垄断的这样一些产品,另一方面政府通过直接或间接的财政补贴的方式来刺激私营企业生产那些市场供给不足的产品,从而达到和政府提供相同的目的;三是通过财政手段维持宏观经济和促进经济增长,由于市场经济所具有的周期性,这种经济波动往往会给国民经济带来沉重的打击,所以政府必须运用财政政策、货币政策等宏观经济政策对经济活动进行干预,以达到熨平经济波动的作用,解决失业和通货膨胀的问题,从而减少由于经济波动而带来的损失。
新形势下转变政府职能的迫切性
30多年来,改革不仅使原来高度集中僵化的经济体制格局发生了明显的甚至带根本性的变化,而且保持了国民经济的快速发展。但是,中国在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中,仍然存在着许多问题,其中加快转变政府职能,提高政府效率至关重要。
首先,政府干预企业的现状还没有完全改观。目前比较普通的情况是,企业的经营自主权虽然多数得到了落实,但普遍到位不足,众多的政府主管部门仍然在或明或暗地侵犯着企业的经营自主权。通过翻牌公司继续掌握企业的经营权是一种典型的表现,而通过项目审批,能源、运输和重要物资的分配,以及人事任命等方面进行的直接或间接干预,将政府部门的意志强加给企业的现象仍没有清除。长期以来形成的“政府管企业,企业管社会”的局面改变不大,企业的社会负担仍然较重。
其次,政府管理经济的行为不规范。这至少表现在三个方面:政府的职能不规范,不该管的事仍在管,该管的没有管好,政府效率仍较低;政府的权力不规范,如前所说仍在干预企业的自主权;政府的责任和义务不规范。目前,我国政府承担了许多本不应该承担的义务和责任,如社会就业、企业破产等。不必要的责任义务过多,加重了政府的负担,影响了政府的效率。
第三,政府机构改革还不尽人意。行政机构臃肿膨胀是目前转变政府职能的一大疾患,并引发了管理效率低下、行政经费高涨、行政职能交叉、行政指令紊乱等现象,还造成了人浮于事、官僚主义和行政干预过多等结果,严重阻碍了企业经营机制的转换和建立新体制的进程。在一定程度上,行政机构臃肿和膨胀是转变政府职能的严重阻碍。
因此,从目前状况来看,中国要使改革继续深入下去,建立健全社会主义市场经济体制,必须加快转变政府职能,从根本上改变政府职能转变滞后的问题。只有加快转变政府职能,才能造就真正的市场主体。改革以来,扩大了企业自主权,实行了一定的利益驱动机制,逐渐增强了企业和市场的活力。但由于政府职能转变滞后,传统计划体制下的“审批经济”的痕迹还到处可见,政府机器从总体上还像托拉斯一样直接管理、包办着大大小小的企业经营,处于“放又放不下、管也管不好”的局面。这种局面使得国有企业至今尚未真正成为市场主体,不具备作为市场主体必备的“四自”能力。只有加快转变政府职能,使企业独立于政府,才能成为合格的市场竞争主体,才能对市场信号作出积极反应,才能形成有效的市场竞争。
加快政府职能转变实现科学发展
加快转变政府职能,建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,是党的十六届三中全会提出的重要改革任务,也是新世纪、新阶段全面贯彻落实科学发展观的内在要求,同时也是我国履行加入WTO的承诺和协议的迫切需要。随着我国加入世贸组织后取消保护的期限日斯临近,各级地方政府如何遵循科学发展观的要求,切实加快转变政府职能步伐,提高政府管理能力和水平,实现经济社会全面协调可持续发展,是一项必须解决的重大而紧迫的任务。
理顺政企关系,实施政企分开。政企分开是政府管理职能转变的根本要求和基本前提,目前经济社会改革和发展中出现的矛盾和问题,对政府的管理职能变管理方式提出了严峻的挑战,迫切需要地方树立科学发展现,对市场和企业的管理由过去以微观管理为主向以宏观管理为主转变,加快实现政企分开,履行好经济调节职能。政企分开,就是把政府行政管理职能和企业经营职能分开、同时按照所有权与经营权分离的原则。将政府的所有者职能与企业的经营者职能分开,并在此基础上、把政府行政管理职能与政府对国有资产的管理职能分开,基础是明确落实企业经营职能,根本目的就是要搞活企业尤其是国有大中型企业,加快经济的发展,政企分开的基本要求。概括地说,就是政府管环境,抓宏观调控,不再直接干预企业生产经营活动;企业管生产,抓经营,抓经济效益,从根本上摆脱政府部门附属物的地位,真正成为独立的商品生产者和经营者,成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。
改善审批制度,规范政府行为。科学发展观是辩证唯物的发展观,它要求各级政府高度重视和认识当前经济社会生活中的一系列矛盾,并提出适当的办法加以解决。目前,我国政府规则过多,特别是行政审批过细,严重影响了市场机制的形成和发展,影响了公民、法人和其他组织积极性和创造性的发挥。现行的政府规则尤其是行政审批制度不改革,就难以杜绝“寻租”现象,难以适应加入WTO后国际竞争的要求。因此,政府履行好市场监管职能的关键,是要按照科学发展现和WTO规则的要求,在推进行政审批制度改革前基础上进一步推进政府规制政革,用法律手段来限定政府的规制范围,限制政府的行政权力,规范政府的行政行为,使地方政府由过去的以行政审批为主向以市场监管为主转变。
重视公共服务,满足公共需求。科学发展观的核心和本质是坚持以人为本。温家宝总理2004年2月21日在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上指出:“强化公共服务职能就是提供公共产品和服务,包接加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和体育、科技、文化、卫生等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会政治、经济、文化活动提供保障创造条件。”政府坚持和落实科学发展观,就必须努力实理从重管理轻服务的以政府为中心向以满足人民群众需求为中心的转变,着重从健全公共财政体制、解决城乡就业问题、加快农村公共服务体系三个方面努力,加快建设服务型政府。
科学发展观是全面的发展观。任何事物的发展都是一个系统的发展过程。科学发展观把经济社会发展作为一个复杂的系统工程,在发展过程中要全面地兼顾到系统构成的各个要素。这就要求政府在实现经济发展目标的同时要更加注重社会发展目标的实现,实现全面发展。政府树立和落实科学发展观,在社会管理方面就必须组织好公共物品供给,管理好社会公共事务,由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变。通过调动各方面的积极性,形成政府调控,企业、社会组织和居民协同参与的社会管理新机制,不断提高社会管理水平,促进经济社会全面、协调、可持续发展。(作者单位:河北省教育考试院)
【关键词】科学发展观 政府职能 转变
两种理论下的政府职能
关于政府职能,政治学领域一直以来都有两种理论,即消极政府理论和积极政府理论。
所谓消极政府,指政府只提供社会中的基本公共产品,而对社会和经济不进行直接的干预,起到是守夜人的作用。消极政府思想的创始人是著名的经济学家亚当·斯密。亚当·斯密认为,政府在经济中的作用是“守夜人”的作用,政府主要有三种职能,分别是国防、司法和公共设施的建设,市场内部的具体问题由市场自己进行解决,这种思想就演变成为了后期的消极政府思想。这种消极政府的思想除了具有以上的这些优点之外,同样具有许多缺点,消极的政府单纯依靠市场的调节作用,容易产生市场的失灵,主要表现在以下几个方面:一是供求机制在提供公共产品领域产生了失灵。正是由于公共产品具有非排他性这样一种特点,就导致了一部分人愿意消费公共产品而不愿意付出代价,这就产生了经济学意义上的“搭便车”现象,那么,市场机制、供求机制在提供公共产品领域就产生了失灵。二是单纯地依靠市场进行调整和调节不能够避免负的外部效应,同时,也不能够促进正的外部效应。三是通货膨胀和经济的失衡。市场经济主体是分散的,由于信息的不完全,经济主体就很可能做出非理性的决策,导致经济的波动,导致物价的持续上涨。四是分配问题亟待解决。在市场经济条件下,企业的经营权和所有权发生分离,社会成员和社会群体之间收入差距的过分悬殊必然会导致贫富的对立,其结果必然会导致社会的对立甚至是冲突,这就需要政府加入其中进行调节。
所谓积极政府,指政府无所不能的干预经济和社会生活的政府。积极政府的积极包揽行政模式缓和了阶级的对立和贫富的差距,同时增进了社会的公共福利,维护了广大人民群众的利益,保障了基本的社会民主。积极政府在以下几个方面可以发挥重要的作用:一是建立一定的法律法规,从而适应市场经济的运行。通过这些法律和法规来界定和保护企业的产权,规范资源提供者与企业、企业与职工、销售者和消费者之间各经济主体间的关系,同时监督产品的质量,保护工作场所的安全等;二是一方面提供一些市场供给不足的产品,像公共产品和准公共产品和私人经营容易产生垄断的这样一些产品,另一方面政府通过直接或间接的财政补贴的方式来刺激私营企业生产那些市场供给不足的产品,从而达到和政府提供相同的目的;三是通过财政手段维持宏观经济和促进经济增长,由于市场经济所具有的周期性,这种经济波动往往会给国民经济带来沉重的打击,所以政府必须运用财政政策、货币政策等宏观经济政策对经济活动进行干预,以达到熨平经济波动的作用,解决失业和通货膨胀的问题,从而减少由于经济波动而带来的损失。
新形势下转变政府职能的迫切性
30多年来,改革不仅使原来高度集中僵化的经济体制格局发生了明显的甚至带根本性的变化,而且保持了国民经济的快速发展。但是,中国在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中,仍然存在着许多问题,其中加快转变政府职能,提高政府效率至关重要。
首先,政府干预企业的现状还没有完全改观。目前比较普通的情况是,企业的经营自主权虽然多数得到了落实,但普遍到位不足,众多的政府主管部门仍然在或明或暗地侵犯着企业的经营自主权。通过翻牌公司继续掌握企业的经营权是一种典型的表现,而通过项目审批,能源、运输和重要物资的分配,以及人事任命等方面进行的直接或间接干预,将政府部门的意志强加给企业的现象仍没有清除。长期以来形成的“政府管企业,企业管社会”的局面改变不大,企业的社会负担仍然较重。
其次,政府管理经济的行为不规范。这至少表现在三个方面:政府的职能不规范,不该管的事仍在管,该管的没有管好,政府效率仍较低;政府的权力不规范,如前所说仍在干预企业的自主权;政府的责任和义务不规范。目前,我国政府承担了许多本不应该承担的义务和责任,如社会就业、企业破产等。不必要的责任义务过多,加重了政府的负担,影响了政府的效率。
第三,政府机构改革还不尽人意。行政机构臃肿膨胀是目前转变政府职能的一大疾患,并引发了管理效率低下、行政经费高涨、行政职能交叉、行政指令紊乱等现象,还造成了人浮于事、官僚主义和行政干预过多等结果,严重阻碍了企业经营机制的转换和建立新体制的进程。在一定程度上,行政机构臃肿和膨胀是转变政府职能的严重阻碍。
因此,从目前状况来看,中国要使改革继续深入下去,建立健全社会主义市场经济体制,必须加快转变政府职能,从根本上改变政府职能转变滞后的问题。只有加快转变政府职能,才能造就真正的市场主体。改革以来,扩大了企业自主权,实行了一定的利益驱动机制,逐渐增强了企业和市场的活力。但由于政府职能转变滞后,传统计划体制下的“审批经济”的痕迹还到处可见,政府机器从总体上还像托拉斯一样直接管理、包办着大大小小的企业经营,处于“放又放不下、管也管不好”的局面。这种局面使得国有企业至今尚未真正成为市场主体,不具备作为市场主体必备的“四自”能力。只有加快转变政府职能,使企业独立于政府,才能成为合格的市场竞争主体,才能对市场信号作出积极反应,才能形成有效的市场竞争。
加快政府职能转变实现科学发展
加快转变政府职能,建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,是党的十六届三中全会提出的重要改革任务,也是新世纪、新阶段全面贯彻落实科学发展观的内在要求,同时也是我国履行加入WTO的承诺和协议的迫切需要。随着我国加入世贸组织后取消保护的期限日斯临近,各级地方政府如何遵循科学发展观的要求,切实加快转变政府职能步伐,提高政府管理能力和水平,实现经济社会全面协调可持续发展,是一项必须解决的重大而紧迫的任务。
理顺政企关系,实施政企分开。政企分开是政府管理职能转变的根本要求和基本前提,目前经济社会改革和发展中出现的矛盾和问题,对政府的管理职能变管理方式提出了严峻的挑战,迫切需要地方树立科学发展现,对市场和企业的管理由过去以微观管理为主向以宏观管理为主转变,加快实现政企分开,履行好经济调节职能。政企分开,就是把政府行政管理职能和企业经营职能分开、同时按照所有权与经营权分离的原则。将政府的所有者职能与企业的经营者职能分开,并在此基础上、把政府行政管理职能与政府对国有资产的管理职能分开,基础是明确落实企业经营职能,根本目的就是要搞活企业尤其是国有大中型企业,加快经济的发展,政企分开的基本要求。概括地说,就是政府管环境,抓宏观调控,不再直接干预企业生产经营活动;企业管生产,抓经营,抓经济效益,从根本上摆脱政府部门附属物的地位,真正成为独立的商品生产者和经营者,成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。
改善审批制度,规范政府行为。科学发展观是辩证唯物的发展观,它要求各级政府高度重视和认识当前经济社会生活中的一系列矛盾,并提出适当的办法加以解决。目前,我国政府规则过多,特别是行政审批过细,严重影响了市场机制的形成和发展,影响了公民、法人和其他组织积极性和创造性的发挥。现行的政府规则尤其是行政审批制度不改革,就难以杜绝“寻租”现象,难以适应加入WTO后国际竞争的要求。因此,政府履行好市场监管职能的关键,是要按照科学发展现和WTO规则的要求,在推进行政审批制度改革前基础上进一步推进政府规制政革,用法律手段来限定政府的规制范围,限制政府的行政权力,规范政府的行政行为,使地方政府由过去的以行政审批为主向以市场监管为主转变。
重视公共服务,满足公共需求。科学发展观的核心和本质是坚持以人为本。温家宝总理2004年2月21日在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上指出:“强化公共服务职能就是提供公共产品和服务,包接加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和体育、科技、文化、卫生等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会政治、经济、文化活动提供保障创造条件。”政府坚持和落实科学发展观,就必须努力实理从重管理轻服务的以政府为中心向以满足人民群众需求为中心的转变,着重从健全公共财政体制、解决城乡就业问题、加快农村公共服务体系三个方面努力,加快建设服务型政府。
科学发展观是全面的发展观。任何事物的发展都是一个系统的发展过程。科学发展观把经济社会发展作为一个复杂的系统工程,在发展过程中要全面地兼顾到系统构成的各个要素。这就要求政府在实现经济发展目标的同时要更加注重社会发展目标的实现,实现全面发展。政府树立和落实科学发展观,在社会管理方面就必须组织好公共物品供给,管理好社会公共事务,由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变。通过调动各方面的积极性,形成政府调控,企业、社会组织和居民协同参与的社会管理新机制,不断提高社会管理水平,促进经济社会全面、协调、可持续发展。(作者单位:河北省教育考试院)