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摘 要：随着第二次新疆经济工作座谈会和浙江援建师市各项工作的落实、兵团“三化”建设的稳步推进，给团场发展带了新的机遇、新的挑战、新的活力。因历史的原因，师市和团场在承担屯垦戍边历史使命的同时，也承担着经济建设的大发展任务，铸造了党政军企合一的特殊经济实体。在全面推进“新型工业化、新型城镇化与农业现代化”的“三化”建设中，师市财政职能建设是改革管理的重点，如何适应团场生产经营改革的需要，激发财政财务人员的积极性，本文基于新常态发展的内涵，对师市和团场财政改革适应新形势下财政改革的新常态所采取的措施进行了介绍，以期为团场的新态发展提供建议。
关键词：三化建设 财政改革 新常态
一、师市财政制度建设现状
根据兵团党委的批示，第一师阿拉尔市于2002年批准建市，并且在2004年正式挂牌成立，在这之前师市的所有支出和收入情况都统一归结为财务状况，直到师市挂牌成立拥有独立预算核算权利。师市的财政和财务制度已经随着师市的发展逐渐纳入正规渠道，但是由于师市特殊体制和职能决定了其财务管理的多样性和复杂性。目前，团场财务管理工作与科学、规范的要求还有一定差距，主要表现在：一些团场对所属企业核算体制不明确、核算不规范、管理上存在漏洞等。加大师市财务体制改革力度，加强团场财务预算管理，对于进一步深化师市改革、加快团场发展，具有重要的制度保障作用。
二、师市财务财政制度在改革发展进程中存在的问题
由于团场行政体制的特殊性，建立规范的公共财政体系任务仍很艰巨。现在主要面临的问题在以下几方面：
1.事权与财权不对等，团场财政调控能力缺失。团场社会事业发展得到了上级财力有效支撑，但是团场自有财力收入来源单一，财力依然不足。团场自有收入规模很小，自有财力不足，自我调控能力弱。
2.城镇化建设和运行经费保障不足。随着师市团场城镇化建设步伐的推进，原有的城镇基础设施投入费用越来越大。团场主要以农业生产经营为主，二三产业发展缓慢，主要依靠财政拨款来满足城镇化的基础设施建设及公共服务的需要。而公共设施的公益性又决定了这些项目不可能通过盈利来偿还贷款，这导致团场城镇化建设存在很大的资金缺口，这客观上加重了农场的负担。2015年—2016年笔者深入团场调研过程中，普遍反映团场欠债和维护现行的城镇化建设和后续基础设施建设的费用和负担很重，资金缺口都在几个亿到十几个亿左右。
3.预算管理体制不完善。首先，预算管理不够重视，财政资金使用效率不高。在实际工作中，不少单位存在着重资金争取，轻资金监管；重业务工作，轻财务工作；重制度建设，轻贯彻实施的现象。其次，团场公共预算核算与企业核算界限不明。由于部分团场不重视、运作不规范、业务人员水平有限，造成非生产经营预算和生产经营预算混淆。第三，预算编制方法不科学，综合预算未能真正实现，而尚未建立起完善的项目评估机制。
4.财政队伍人员不足，专业知识匮乏。师市各个团场财务人员普遍存在着年龄结构偏大、知识结构老化、业务水平不高的现象。“高龄”财务人员多数为报账会计，学历、职称普遍偏低。兵师团三级财政财务干部大专以上学历占 95.5%，高级职称占 11.1%，初中级职称占 83.4%。人才断层现象很严重，而且结构不一，素质参差不齐，创新意识不强，工作缺乏主动性。
5.团场债务增长过快，缺乏约束机制。团场负债的形成主要有以下几个方面的原因：（1）团场负担职工和经营费用过重；（2）建设项目配套超出团场承受能力，加大了团场的债务规模；（3）多年来形成的“以支定收”的管理方式，团场无财政收入，又要确保行政事业的基本运转和建设投入，便形成一套与财政“以收定支”相反的“以支定收”的管理模式。这种管理模式又与决策者有直接的利益关系，只要不量入为出，债务就随之形成。
6.生产经营性资金不足。目前，团场生产经营仍然以农业为主，为了发展农业生产，就需要对农田水利等基础设施进行投入，团场农田水利属于公共财力支付范围，但是财政拨款只承担其中一部分，仍有各项建设配套所需资金需要由团场承担。使得团场的资金运行存在很大缺口。
三、应对措施
随着社会经济改革的实施与推进和师市十三五规划发展的需要，師市和团场财务管理工作也随之取得了一定的成效。但在其不断实践与反复探索过程中，仍然存在一些问题。同时，师市和团场各项工作的开展都离不开财务的支持，因此加强其财务管理工作建设，促进体制改革与创新，具有十分重要的意义。针对以上出现的问题，拟提出以下解决方案
1.转变领导观念，提高改革觉悟性。不断提高各级领导的财务管理意识，加强领导者的财务管理知识的培训，使之认识到财务管理是企业管理的核心，财务管理水平的高低，直接关系到企业是否能进一步发展和是否能健康的发展
2.明确团场事权与财权，规范财政收入政策。团场要做到明确事权与财权必须建立体现行政管理职能的体制，明确发挥市的作用。规范团场城镇运行保障和社区运转经费的管理，将两项经费（公共管理支出、事业单位财政支出）管理纳入团场总预算，列入公共预算，由上级全额拨款。
3.完善师市预算管理体制，建立公共财政体制。师市各团场在全兵团率先基本实现了全部建镇，各团场真正实现了行政建制，但是团场的各级财务和财政制度尚处在雏形阶段，没有实现完全的财政体制，现有的预算管理体制不规范、完整。因此必须着手建设配套的公共财政体制。
4.化解师市和各团场历史性债务。首先、兵团必须积极争取管理范围内的财政管理权；争取中央对兵团财政的大力支持。二是根据通过调整产业结构，招商引资，扩大税源。三是认真区分债务结构，严格控制债务增长，清理旧债，防控新债。四是根据各团实际情况确定团场自筹能力，按照“分级管理、分级负责”的原则，明确团场贷款最高上限；并将团场债务纳入团主要领导年度审计考核范围。五是控制隐性债务，通过建立师担保公司和团担保公司来逐步减少团场对外担保和团场之间互相担保现象。六是通过招商引资将团场企业分流，可考虑适当的实行股权转让，或者引进企业时给予相关政策上的优惠，由企业分担团场历年来形成的负债，从而降低、化解团场历史性负债。
5.加快建镇步伐，建立税收征管体制。团场没有税收征管权，是导致财政调控能力缺失的重要原因之一，最终的结果是团场负债累累，无力行使政府职能，改革财政财务体制的根源也在于此。目前兵团实施的“师市合一”、“团镇合一”的行政管理模式，工商、税务、财政等监管机构也能应运而生。这样，能获取地方政府应有的“收税权”。同时建立合理的考核指标和征管体系，从根本上解决税务干部对税务越干越错的错误认识。基层税务机关则要不断适应新形势的要求，税收征管是一项长期而艰巨的工作，正确的税法观念，良好的社会诚信度，是当前税收征管工作的迫切需要。
6.加强团场财政财税人才队伍建设。不断加强财务管理人员的专业知识和职业道德的培训和学习，提高其工作胜任能力在人才选拔上注重财政部门干部及财会人员的综合素质，严把“入口关”。并且优化人才队伍，加强对财政部门干部及后续财会人员的培养教育和选拔工作，不断增强队伍的战斗力。
参考文献：
[1]论事权、财权与兵团财政体制改革，[J]池玉莲；杨元贵，新疆农垦经济.2014（2）.
[2]关于正确处理团场财政财务关系的实践与认识.[J]裴恩均，新疆农垦经济.2014（3）.
作者简介：郭文杰（1987.09—）男、汉，湖北襄阳，讲师。单位：新疆生产建设兵团第一师党委党校。研究方向：区域经济、旅游经济学、农林经济管理、市场营销、电子商务。廖肇羽（1970.08—）男，汉，湖南郴州，教授。单位：塔里木大学西域文化研究院。研究方向：西域丝路文化的历史认知、宗教理解、文化传播和旅游开发、屯垦经济。张翠燕（1987.08—）女，助教，宁夏中卫。单位：新疆大学科学技术学院。研究方向：电子商务、区域经济学。陈好斌（1990.01—）男，塔里木大学经济与管理学院2016级研究生，农村与区域发展专业。研究方向：区域经济学、文化旅游与传播、非物质文化遗产旅游。
关键词：三化建设 财政改革 新常态
一、师市财政制度建设现状
根据兵团党委的批示，第一师阿拉尔市于2002年批准建市，并且在2004年正式挂牌成立，在这之前师市的所有支出和收入情况都统一归结为财务状况，直到师市挂牌成立拥有独立预算核算权利。师市的财政和财务制度已经随着师市的发展逐渐纳入正规渠道，但是由于师市特殊体制和职能决定了其财务管理的多样性和复杂性。目前，团场财务管理工作与科学、规范的要求还有一定差距，主要表现在：一些团场对所属企业核算体制不明确、核算不规范、管理上存在漏洞等。加大师市财务体制改革力度，加强团场财务预算管理，对于进一步深化师市改革、加快团场发展，具有重要的制度保障作用。
二、师市财务财政制度在改革发展进程中存在的问题
由于团场行政体制的特殊性，建立规范的公共财政体系任务仍很艰巨。现在主要面临的问题在以下几方面：
1.事权与财权不对等，团场财政调控能力缺失。团场社会事业发展得到了上级财力有效支撑，但是团场自有财力收入来源单一，财力依然不足。团场自有收入规模很小，自有财力不足，自我调控能力弱。
2.城镇化建设和运行经费保障不足。随着师市团场城镇化建设步伐的推进，原有的城镇基础设施投入费用越来越大。团场主要以农业生产经营为主，二三产业发展缓慢，主要依靠财政拨款来满足城镇化的基础设施建设及公共服务的需要。而公共设施的公益性又决定了这些项目不可能通过盈利来偿还贷款，这导致团场城镇化建设存在很大的资金缺口，这客观上加重了农场的负担。2015年—2016年笔者深入团场调研过程中，普遍反映团场欠债和维护现行的城镇化建设和后续基础设施建设的费用和负担很重，资金缺口都在几个亿到十几个亿左右。
3.预算管理体制不完善。首先，预算管理不够重视，财政资金使用效率不高。在实际工作中，不少单位存在着重资金争取，轻资金监管；重业务工作，轻财务工作；重制度建设，轻贯彻实施的现象。其次，团场公共预算核算与企业核算界限不明。由于部分团场不重视、运作不规范、业务人员水平有限，造成非生产经营预算和生产经营预算混淆。第三，预算编制方法不科学，综合预算未能真正实现，而尚未建立起完善的项目评估机制。
4.财政队伍人员不足，专业知识匮乏。师市各个团场财务人员普遍存在着年龄结构偏大、知识结构老化、业务水平不高的现象。“高龄”财务人员多数为报账会计，学历、职称普遍偏低。兵师团三级财政财务干部大专以上学历占 95.5%，高级职称占 11.1%，初中级职称占 83.4%。人才断层现象很严重，而且结构不一，素质参差不齐，创新意识不强，工作缺乏主动性。
5.团场债务增长过快，缺乏约束机制。团场负债的形成主要有以下几个方面的原因：（1）团场负担职工和经营费用过重；（2）建设项目配套超出团场承受能力，加大了团场的债务规模；（3）多年来形成的“以支定收”的管理方式，团场无财政收入，又要确保行政事业的基本运转和建设投入，便形成一套与财政“以收定支”相反的“以支定收”的管理模式。这种管理模式又与决策者有直接的利益关系，只要不量入为出，债务就随之形成。
6.生产经营性资金不足。目前，团场生产经营仍然以农业为主，为了发展农业生产，就需要对农田水利等基础设施进行投入，团场农田水利属于公共财力支付范围，但是财政拨款只承担其中一部分，仍有各项建设配套所需资金需要由团场承担。使得团场的资金运行存在很大缺口。
三、应对措施
随着社会经济改革的实施与推进和师市十三五规划发展的需要，師市和团场财务管理工作也随之取得了一定的成效。但在其不断实践与反复探索过程中，仍然存在一些问题。同时，师市和团场各项工作的开展都离不开财务的支持，因此加强其财务管理工作建设，促进体制改革与创新，具有十分重要的意义。针对以上出现的问题，拟提出以下解决方案
1.转变领导观念，提高改革觉悟性。不断提高各级领导的财务管理意识，加强领导者的财务管理知识的培训，使之认识到财务管理是企业管理的核心，财务管理水平的高低，直接关系到企业是否能进一步发展和是否能健康的发展
2.明确团场事权与财权，规范财政收入政策。团场要做到明确事权与财权必须建立体现行政管理职能的体制，明确发挥市的作用。规范团场城镇运行保障和社区运转经费的管理，将两项经费（公共管理支出、事业单位财政支出）管理纳入团场总预算，列入公共预算，由上级全额拨款。
3.完善师市预算管理体制，建立公共财政体制。师市各团场在全兵团率先基本实现了全部建镇，各团场真正实现了行政建制，但是团场的各级财务和财政制度尚处在雏形阶段，没有实现完全的财政体制，现有的预算管理体制不规范、完整。因此必须着手建设配套的公共财政体制。
4.化解师市和各团场历史性债务。首先、兵团必须积极争取管理范围内的财政管理权；争取中央对兵团财政的大力支持。二是根据通过调整产业结构，招商引资，扩大税源。三是认真区分债务结构，严格控制债务增长，清理旧债，防控新债。四是根据各团实际情况确定团场自筹能力，按照“分级管理、分级负责”的原则，明确团场贷款最高上限；并将团场债务纳入团主要领导年度审计考核范围。五是控制隐性债务，通过建立师担保公司和团担保公司来逐步减少团场对外担保和团场之间互相担保现象。六是通过招商引资将团场企业分流，可考虑适当的实行股权转让，或者引进企业时给予相关政策上的优惠，由企业分担团场历年来形成的负债，从而降低、化解团场历史性负债。
5.加快建镇步伐，建立税收征管体制。团场没有税收征管权，是导致财政调控能力缺失的重要原因之一，最终的结果是团场负债累累，无力行使政府职能，改革财政财务体制的根源也在于此。目前兵团实施的“师市合一”、“团镇合一”的行政管理模式，工商、税务、财政等监管机构也能应运而生。这样，能获取地方政府应有的“收税权”。同时建立合理的考核指标和征管体系，从根本上解决税务干部对税务越干越错的错误认识。基层税务机关则要不断适应新形势的要求，税收征管是一项长期而艰巨的工作，正确的税法观念，良好的社会诚信度，是当前税收征管工作的迫切需要。
6.加强团场财政财税人才队伍建设。不断加强财务管理人员的专业知识和职业道德的培训和学习，提高其工作胜任能力在人才选拔上注重财政部门干部及财会人员的综合素质，严把“入口关”。并且优化人才队伍，加强对财政部门干部及后续财会人员的培养教育和选拔工作，不断增强队伍的战斗力。
参考文献：
[1]论事权、财权与兵团财政体制改革，[J]池玉莲；杨元贵，新疆农垦经济.2014（2）.
[2]关于正确处理团场财政财务关系的实践与认识.[J]裴恩均，新疆农垦经济.2014（3）.
作者简介：郭文杰（1987.09—）男、汉，湖北襄阳，讲师。单位：新疆生产建设兵团第一师党委党校。研究方向：区域经济、旅游经济学、农林经济管理、市场营销、电子商务。廖肇羽（1970.08—）男，汉，湖南郴州，教授。单位：塔里木大学西域文化研究院。研究方向：西域丝路文化的历史认知、宗教理解、文化传播和旅游开发、屯垦经济。张翠燕（1987.08—）女，助教，宁夏中卫。单位：新疆大学科学技术学院。研究方向：电子商务、区域经济学。陈好斌（1990.01—）男，塔里木大学经济与管理学院2016级研究生，农村与区域发展专业。研究方向：区域经济学、文化旅游与传播、非物质文化遗产旅游。