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摘 要 本文首先介绍了政府债务的发展历程和所面临的问题，分析了新《预算法》对于地方政府债务管控的作用和必要性，最后建议应尽快转变政府发展思维理念，加快政府职能转变，同时严控政府逐年累增的债务风险。
关键词 预算法 政府 债务
中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.103
一、我国政府债务发展的简要历程——融资平台到政府本身
最初，政府将融资依托于其下属的各类融资平台公司完成。各级政府的地方性融资平台始于改革开放之后，中央将财权逐步下放至地方政府身上，地方政府在获得权力后随即加大了地方投资资金的需求，但同时也面临着预算资金短缺的压力，因此打通融资渠道、加大融资力度成为了各个地方政府为拉动地方经济建设发展的重要途径与手段，地方性融资平台肉子公司纷纷成立并快速发展。
自2008年全球金融危机后，我国经济受世界经济下滑影响颇大，首先依靠人口红利的劳动密集型贸易出口遭遇严重打击，与国际联系紧密的相关产业市场冷淡甚至骤停，失业率有大幅上升的趋势，同时带来了极大的不稳定的社会风险，其次，虽然消费支出连年稳定攀升但短期内又不能提供大幅的经济增长，需要一段较长的时间以换取空间，因此，中央政府采取了加大投资尤其是加大政府直接投资的方式保证经济持续发展，于2009年出台了四万亿天量投机计划以应对美国次贷危机带来的不良影响，谋求用“三驾马车”仅有的投资来快速补充迅速下行的经济。同时，央行下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导一件》，支持具备条件地方融资性平台公司通过发行直接融资工具如企业债、中票等拓宽以贷款为主的传统融资渠道，助力地方经济建设发展。国家拉动经济的政策导向与地方政府的业绩考核共同作用下，地方政府融资平台公司的数量及贷款余额呈现爆炸式增长，截至2009年末，地方政府融资平台公司数量由之前的4000家左右增长至8000余家，贷款总额由1.7万亿急剧增长至7.38万亿，随即地方政府融资平台的债务风险问题越来越受到关注，2010年以来，国务院下发了限制融资平台过度融资的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，发改委针对融资平台自身的企业债发行下发了《关于进一步规范地方政府投融资平台发行债券行为有关问题的通知》，银监会亦限制融资平台贷款下发了《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》，财政部针对融资平台融资方式下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，无一不体现了国务院及各主管部门对于2009年突击投资冲刺后的叫停与对防范债务违约风险的补救，在融资平台公司融资刹车的同时，也开始了财政部为部分地方政府代理发行地方债务和部分试点省市自行发行地方政府债这一扇窗。
实际上财政部于2009年已经代发了2000亿的地方政府债券，不单单是为应对全球金融危机，同时也为了后续逐步向各省市自行发债累积经验。此时的地方债发债主体和发债额度皆由国务院统一确定，只有省、直辖市和计划单列市具备发债资格，地级市和县级并没有放开；发行地方債融入的资金列入地方政府财政预算管理，需要报人民代表大会审议监督，接受上级部门检查。因此地方政府权利有限，各省市存量债务情况及偿债能力也不尽相同，使得中央代发不如地方政府全面自行发债更加因地制宜。2011年，国务院正式批准广东省、浙江省、上海市和深圳市首先开展地方政府自行发债的试点工作，2013年，在试点省市范围内加入江苏省和山东省，在满足试点省市自身经济建设发展需要的同时，为进一步各地全面放开自主发债做好了积极的铺垫。
二、地方政府债务所面临的问题
综上所述，我国政府债务的发展经历了从融资平台兴起到极大膨胀向中央政府代理发债和地方政府自行试点发债的政府自行发债转移，与此同时，中央国务院及财政部门保有着政策指定的权威性，合理分配各级政府的财权和事权，努力将政府债务资金投向国民实体经济。同时，我们也可以看出我国目前地方政府债务数量是相当巨大的，且中央及地方政府债务的管理亟待加强。
（一）各地政府对于投资拉动的依赖性较强
2009年以来，我国政府尤其是地方政府在经济危机之后仍然一贯以投资作为拉动政府GDP增长的主要手段，依托土地利用的不断扩展和价值升水，借助以银行信贷为主的多种融资渠道并用透支财力，通过土地财政、基础设施建设等极大也极快的促进了地方经济，这在危机时期不乏是临时补救的应急措施，但不能成为正常情况下攀比名义GDP业绩支撑，由此各省市政府大多已然习惯了将各自城市建设成为投资带动发展的城市，一部分财力习惯性的甚至是低效率的用在了不必要基础设施建设之中，这种粗犷式的发展思维理念成为遏制新的发展方式转变的痼疾。
（二）产能过剩问题
政府大量低效率投资导致了城市基础设施建设产能的严重过剩，一方面各省市中心城区由于土地财政导致资产价值疯涨，房地产价格让人望而却步，另一方面城市周边的地段建设成为“鬼城”，且市政建设大多又存在短期内重复建设的问题极大地浪费了政府资源；一部分地方政府兴建众多产业园区，经济技术开发区等，而实际上大批的产业园区、开发区空置，地方政府又不得不以自身控制力行政手段再加以应对；固定资产投资占GDP增长中的比例严重超标，2013年时我国地方政府基础设施建设投资中的固定资产投资占gdp的78.6%，而同期美国只有20%，日本有25%，经济发展方式亟待转变。
三、新《预算法》对于政府债务的规定
新《预算法》于2014年颁布出台，其中第三十五条约定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
从上可以看出，国家继续限制地方政府债务盲目扩张，禁止额外违规举债和对外提供担保和隐性担保的同时，新增了允许地方政府举借债务的规定，为各个省级地方政府在自行发行地方政府债上提供了法律依据，预算法同时在发债主体、发债方式、发债规模、发债用途、预算管理和公开透明方面做出了相关规定。
（一）限定发债的主体
新《预算法》出台后，国家将发债权利限定在省一级政府层面，其他各级地方政府均不可以随意发债。一方面考虑到各地方政府存在地方经济建设发展的内在资金需要，同时统筹兼顾之前年度以来存量债务的未来偿还问题，也要应对营改增，原本地方独享变为中央地方共享的税源减少的压力；另一方面又避免了进一步扩张政府融资、政府平台融资、政府担保项下第三方的政府隐性融资共存的现象。
（二）限定发债的方式
新《预算法》规定地方政府发债方式只能是通过地方政府债券的形式进行融资，避免了直接发行债券、银行贷款、信托基金私募等一系列融资渠道并行的发展势头，同时也以法律的规定约束了部分地区存在的上级政府摊派向下级政府强行借款的问题。有效地管控了各个地方政府债务行为，缓解地方政府的还债压力。
（三）限定发债的规模
新《预算法》规定各地方政府需要在国务院确定的限额内，发行地方政府债券，同时举债的规模，必须列入本级预算调整方案，并且要报本级人民代表大会常务委员会批准。此举相当于在中央控制的限额之下，给了各个地方政府结合自身实际收入及存量债务情况，自行确定具体举债规模的自由，但同时要接受中央的监管和本级人大的批准。
（四）规定了发债用途
新的《预算法》规定举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。由于我国地方政府债务资金仍然大部分用于项目投资以及基础设施建设等方面，因此此次规定限定了发债用途仅限于政府部门提供的公共事业即不以盈利为目的的项目投资，从而对于资金用途做出了较为明确和严格的约定。
（五）发债纳入预算管理
以往各地方政府的各类债务中，相当一部分并未纳入地方政府预算管理，从而摆脱了预算的约束，使债务权责存在不确定风险，加大了债务违约的可能。而新的《预算法》规定，地方政府发债必须列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。纳入地方预算之后，地方政府对于债务的风险评价与违约等问题将会更加关注，从而加强债务风险的识别、测算、分析，落實好风险的可控性。
（六）债务公开透明，接受监督
新《预算法》规定要求各级政府包括中央和地方政府的预算收入和预算支出必须公开，所有的预算收支也全部纳入预算之中。鉴于之前所提及，地方政府债务同样纳入本级财政预算调整范围，因此地方政府债务也同样要公开透明，也是政府预算公开的重要环节，接受上级财政部门监督，同时也要接受同级人民代表大会和社会公众的监督。依据新《预算法》第九十二条规定，未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任，保证了债务的公开透明，时刻准备接受社会舆论的监督。
四、新《预算法》下政府管控债务的建议
（一）规范政府债务管理，转变政府发展思维
新《预算法》与国务院颁布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）共同约束了各级政府的债务管理要求，对于各地方政府的大力低效透支财力式投资拉动起到了限定和遏制的作用，全面控制政府及相关联企业债台高筑问题的同时，促使地方政府转变经济发展思维方式，真正向又好又快协同发展转变。
（二）预算公开透明，接受公众监督，转变政府职能
将预算收入和支出全部公开同时也将地方债务余额明细公开，不仅接受上级财政部门和同级人大监督，更要接受社会各界监督，避免了各种隐藏性收支“猫腻”，理念上向服务型政府转变。
（三）约束存量融资平台，控制政府债务违约风险
目前各省地方政府已全部放开自行发行地方政府债，政府存量债务将通过新增政府地方债进行债务置换，降低融资成本，延长融资期限，缓解偿债压力；而之后政府公益性投资资金支出只允许以地方债的新增债募集，严禁其他融资方式和其他融资平台的为政府间接融资，或政府为第三方融资提供任何形式的担保，实现老平台企业转型发展，并积极引入社会资本进入政府公共服务事业之中，降低偿债压力。
参考文献：
[1]辜胜阻、刘伟、庄芹芹.新《预算法》与地方政府债务风险防控.社会科学战线.2014（10）.
[2]马金华、宋晓丹.地方政府债务：过去、现在和未来.中央财经大学学报.2014（8）.
[3]王小红.新《预算法》对地方政府债务管理的影响.全国中文核心期刊.2015（27）.
[4]周睿. 我国地方政府债务融资发展历程研究.会计师.2014（6X）.
[5]李圣军.地方融资平台演变历程及治理模式.国际金融.2014（4）.
关键词 预算法 政府 债务
中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.103
一、我国政府债务发展的简要历程——融资平台到政府本身
最初，政府将融资依托于其下属的各类融资平台公司完成。各级政府的地方性融资平台始于改革开放之后，中央将财权逐步下放至地方政府身上，地方政府在获得权力后随即加大了地方投资资金的需求，但同时也面临着预算资金短缺的压力，因此打通融资渠道、加大融资力度成为了各个地方政府为拉动地方经济建设发展的重要途径与手段，地方性融资平台肉子公司纷纷成立并快速发展。
自2008年全球金融危机后，我国经济受世界经济下滑影响颇大，首先依靠人口红利的劳动密集型贸易出口遭遇严重打击，与国际联系紧密的相关产业市场冷淡甚至骤停，失业率有大幅上升的趋势，同时带来了极大的不稳定的社会风险，其次，虽然消费支出连年稳定攀升但短期内又不能提供大幅的经济增长，需要一段较长的时间以换取空间，因此，中央政府采取了加大投资尤其是加大政府直接投资的方式保证经济持续发展，于2009年出台了四万亿天量投机计划以应对美国次贷危机带来的不良影响，谋求用“三驾马车”仅有的投资来快速补充迅速下行的经济。同时，央行下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导一件》，支持具备条件地方融资性平台公司通过发行直接融资工具如企业债、中票等拓宽以贷款为主的传统融资渠道，助力地方经济建设发展。国家拉动经济的政策导向与地方政府的业绩考核共同作用下，地方政府融资平台公司的数量及贷款余额呈现爆炸式增长，截至2009年末，地方政府融资平台公司数量由之前的4000家左右增长至8000余家，贷款总额由1.7万亿急剧增长至7.38万亿，随即地方政府融资平台的债务风险问题越来越受到关注，2010年以来，国务院下发了限制融资平台过度融资的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，发改委针对融资平台自身的企业债发行下发了《关于进一步规范地方政府投融资平台发行债券行为有关问题的通知》，银监会亦限制融资平台贷款下发了《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》，财政部针对融资平台融资方式下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，无一不体现了国务院及各主管部门对于2009年突击投资冲刺后的叫停与对防范债务违约风险的补救，在融资平台公司融资刹车的同时，也开始了财政部为部分地方政府代理发行地方债务和部分试点省市自行发行地方政府债这一扇窗。
实际上财政部于2009年已经代发了2000亿的地方政府债券，不单单是为应对全球金融危机，同时也为了后续逐步向各省市自行发债累积经验。此时的地方债发债主体和发债额度皆由国务院统一确定，只有省、直辖市和计划单列市具备发债资格，地级市和县级并没有放开；发行地方債融入的资金列入地方政府财政预算管理，需要报人民代表大会审议监督，接受上级部门检查。因此地方政府权利有限，各省市存量债务情况及偿债能力也不尽相同，使得中央代发不如地方政府全面自行发债更加因地制宜。2011年，国务院正式批准广东省、浙江省、上海市和深圳市首先开展地方政府自行发债的试点工作，2013年，在试点省市范围内加入江苏省和山东省，在满足试点省市自身经济建设发展需要的同时，为进一步各地全面放开自主发债做好了积极的铺垫。
二、地方政府债务所面临的问题
综上所述，我国政府债务的发展经历了从融资平台兴起到极大膨胀向中央政府代理发债和地方政府自行试点发债的政府自行发债转移，与此同时，中央国务院及财政部门保有着政策指定的权威性，合理分配各级政府的财权和事权，努力将政府债务资金投向国民实体经济。同时，我们也可以看出我国目前地方政府债务数量是相当巨大的，且中央及地方政府债务的管理亟待加强。
（一）各地政府对于投资拉动的依赖性较强
2009年以来，我国政府尤其是地方政府在经济危机之后仍然一贯以投资作为拉动政府GDP增长的主要手段，依托土地利用的不断扩展和价值升水，借助以银行信贷为主的多种融资渠道并用透支财力，通过土地财政、基础设施建设等极大也极快的促进了地方经济，这在危机时期不乏是临时补救的应急措施，但不能成为正常情况下攀比名义GDP业绩支撑，由此各省市政府大多已然习惯了将各自城市建设成为投资带动发展的城市，一部分财力习惯性的甚至是低效率的用在了不必要基础设施建设之中，这种粗犷式的发展思维理念成为遏制新的发展方式转变的痼疾。
（二）产能过剩问题
政府大量低效率投资导致了城市基础设施建设产能的严重过剩，一方面各省市中心城区由于土地财政导致资产价值疯涨，房地产价格让人望而却步，另一方面城市周边的地段建设成为“鬼城”，且市政建设大多又存在短期内重复建设的问题极大地浪费了政府资源；一部分地方政府兴建众多产业园区，经济技术开发区等，而实际上大批的产业园区、开发区空置，地方政府又不得不以自身控制力行政手段再加以应对；固定资产投资占GDP增长中的比例严重超标，2013年时我国地方政府基础设施建设投资中的固定资产投资占gdp的78.6%，而同期美国只有20%，日本有25%，经济发展方式亟待转变。
三、新《预算法》对于政府债务的规定
新《预算法》于2014年颁布出台，其中第三十五条约定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
从上可以看出，国家继续限制地方政府债务盲目扩张，禁止额外违规举债和对外提供担保和隐性担保的同时，新增了允许地方政府举借债务的规定，为各个省级地方政府在自行发行地方政府债上提供了法律依据，预算法同时在发债主体、发债方式、发债规模、发债用途、预算管理和公开透明方面做出了相关规定。
（一）限定发债的主体
新《预算法》出台后，国家将发债权利限定在省一级政府层面，其他各级地方政府均不可以随意发债。一方面考虑到各地方政府存在地方经济建设发展的内在资金需要，同时统筹兼顾之前年度以来存量债务的未来偿还问题，也要应对营改增，原本地方独享变为中央地方共享的税源减少的压力；另一方面又避免了进一步扩张政府融资、政府平台融资、政府担保项下第三方的政府隐性融资共存的现象。
（二）限定发债的方式
新《预算法》规定地方政府发债方式只能是通过地方政府债券的形式进行融资，避免了直接发行债券、银行贷款、信托基金私募等一系列融资渠道并行的发展势头，同时也以法律的规定约束了部分地区存在的上级政府摊派向下级政府强行借款的问题。有效地管控了各个地方政府债务行为，缓解地方政府的还债压力。
（三）限定发债的规模
新《预算法》规定各地方政府需要在国务院确定的限额内，发行地方政府债券，同时举债的规模，必须列入本级预算调整方案，并且要报本级人民代表大会常务委员会批准。此举相当于在中央控制的限额之下，给了各个地方政府结合自身实际收入及存量债务情况，自行确定具体举债规模的自由，但同时要接受中央的监管和本级人大的批准。
（四）规定了发债用途
新的《预算法》规定举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。由于我国地方政府债务资金仍然大部分用于项目投资以及基础设施建设等方面，因此此次规定限定了发债用途仅限于政府部门提供的公共事业即不以盈利为目的的项目投资，从而对于资金用途做出了较为明确和严格的约定。
（五）发债纳入预算管理
以往各地方政府的各类债务中，相当一部分并未纳入地方政府预算管理，从而摆脱了预算的约束，使债务权责存在不确定风险，加大了债务违约的可能。而新的《预算法》规定，地方政府发债必须列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。纳入地方预算之后，地方政府对于债务的风险评价与违约等问题将会更加关注，从而加强债务风险的识别、测算、分析，落實好风险的可控性。
（六）债务公开透明，接受监督
新《预算法》规定要求各级政府包括中央和地方政府的预算收入和预算支出必须公开，所有的预算收支也全部纳入预算之中。鉴于之前所提及，地方政府债务同样纳入本级财政预算调整范围，因此地方政府债务也同样要公开透明，也是政府预算公开的重要环节，接受上级财政部门监督，同时也要接受同级人民代表大会和社会公众的监督。依据新《预算法》第九十二条规定，未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任，保证了债务的公开透明，时刻准备接受社会舆论的监督。
四、新《预算法》下政府管控债务的建议
（一）规范政府债务管理，转变政府发展思维
新《预算法》与国务院颁布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）共同约束了各级政府的债务管理要求，对于各地方政府的大力低效透支财力式投资拉动起到了限定和遏制的作用，全面控制政府及相关联企业债台高筑问题的同时，促使地方政府转变经济发展思维方式，真正向又好又快协同发展转变。
（二）预算公开透明，接受公众监督，转变政府职能
将预算收入和支出全部公开同时也将地方债务余额明细公开，不仅接受上级财政部门和同级人大监督，更要接受社会各界监督，避免了各种隐藏性收支“猫腻”，理念上向服务型政府转变。
（三）约束存量融资平台，控制政府债务违约风险
目前各省地方政府已全部放开自行发行地方政府债，政府存量债务将通过新增政府地方债进行债务置换，降低融资成本，延长融资期限，缓解偿债压力；而之后政府公益性投资资金支出只允许以地方债的新增债募集，严禁其他融资方式和其他融资平台的为政府间接融资，或政府为第三方融资提供任何形式的担保，实现老平台企业转型发展，并积极引入社会资本进入政府公共服务事业之中，降低偿债压力。
参考文献：
[1]辜胜阻、刘伟、庄芹芹.新《预算法》与地方政府债务风险防控.社会科学战线.2014（10）.
[2]马金华、宋晓丹.地方政府债务：过去、现在和未来.中央财经大学学报.2014（8）.
[3]王小红.新《预算法》对地方政府债务管理的影响.全国中文核心期刊.2015（27）.
[4]周睿. 我国地方政府债务融资发展历程研究.会计师.2014（6X）.
[5]李圣军.地方融资平台演变历程及治理模式.国际金融.2014（4）.