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在商品经济日益发达的今天，广告作为一种市场营销的工具，已成为商品生产者扩大销售、与其他商品生产者竞争市场的一种手段。然而目前虚假广告却大肆泛滥。虚假广告不仅损害了广大消费者的合法权益，也扰乱了正常的市场竞争秩序，成为一种社会公害。一直以来我国不断加大打击力度，虚假广告仍然屡禁不止。一方面，我国立法对虚假广告的打击重在广告主，虽然广告经营者、发布者有连带责任，但由于责任界定不明确而难以对虚假广告起到实质的遏制作用；另一方面，虚假广告的治理往往是头痛医头、脚痛医脚，事后审查再来兴师问罪。然而虚假广告的“出炉”往往要经过一系列环节，从广告主的投入，广告经营者的策划制作直到最后的发布，每个环节都可能对虚假广告的产生负有直接责任。只有对可能产生虚假广告的每一环节都严抓严打，从而使广告各个环节都各司其职，才能更有效地治理虚假广告。
一、 虚假广告的责任环节
我国《广告法》总则第3、4条规定：“广告应该真实、合法。”“广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者。”根据《广告法》的规定，虚假广告可以理解为对商品或者服务作虚假宣传的广告。广告经过投入、策划到发布经过的环节可用下图表示：
从图中可以看到，一个广告的流程首先是广告主对广告的投入。广告本质上是通过一定媒体向用户推销产品或招徕、承揽服务以达到增加了解和信任以至扩大销售目的的一种促销形式。因此，很多生产厂家都会选择做广告来提升产品形象，扩大销售。生产厂家要成为广告主要拥有一定的主体资格，须得到有关部门的许可。广告的创意和制作环节，广告策划者将自己的创意加注到产品中，对产品进行美化甚至夸张。许多广告还有代言人。广告代言人是增强广告说服效果的一种表达符号。广告制作好后，经过有关部门的行政审查或广告经营单位的自我审查，然后通过大众媒介发布。大众媒介作为广告到达消费者的最后环节，是广告主和消费者之间的“桥梁”，大众媒介通过广播、电影、电视、报纸、期刊等媒介形式进行发布。虚假广告的出炉可能归结到上述任何一个环节，因此广告主、广告经营者、广告代言人、广告发布者以及广告监管、审查部门都是虚假广告的责任环节。
二、责任环节何以失控
虚假广告产生的根源是经济利益的驱动。生产厂家的唯利是图、大众媒介的本位利益，有关部门的执法不严使他们不履行各自应遵守的规则。同时，法律规制的不完善导致法律的威慑作用难以发挥。
1.广告主：违规的低成本。广告本质是通过宣传媒介进行促销。生产厂家利用广告对产品的性能作夸大不实的宣传,骗取消费者对其产品的信任而购买,从而获取暴利。这是虚假广告产生且屡禁不止的根本原因所在。
对虚假广告的规制，我国《广告法》基本上形成了以行政责任、民事责任和刑事责任为内容的法律责任体系。然而，《广告法》第37条规定，对广告主的罚款一般是“广告费用一倍以上五倍以下”，这与由虚假广告给生产厂家所带来的巨额利润相比，可谓是九牛一毛。从经济学的角度看，虚假广告的成本之低及利润之高是真实广告所不及的。因此，虚假广告成为许多不法分子用来牟取暴利的工具。
2.广告经营者、发布者：法律不明确责任难追究。广告的策划、制作是为了对产品起到“美化”作用，但有时广告策划者、制作者的创意“出轨”，却导致了虚假广告的产生。2007年4月6日《市场报》刊登了《虚假广告概念是怎样出炉的？》一文。文中提到一种上市销售3年的保健品，国家主管部门批准其功效为促进睡眠和提高免疫力，由于销售业绩不佳，公司打算重新包装上市该产品。在广告的制作中，策划者充分展示“创意”，对目标消费群体进行情感诉求。“任何人都有心理弱点。老年人的弱点就是怕死、空虚、抠门。怕死，就承诺他们长命百岁；空虚，就给他们寄托；抠门，就给他们算笔账，告诉他们买我们的产品能省下多少钱”①。于是，保健品的形象“焕然一新”， 无中生有地加上了“采用基因治疗，蕴含长寿秘诀，占据全球医学前沿，政府部门推广项目，专家患者一致认可”等头衔。
《广告法》第38条规定：“发布虚假广告……由广告主依法承担民事责任，广告经营者、发布者明知或应知广告虚假仍然设计、制作、发布的, 应当依法承担连带责任。”这种规定, 民法上称之为“有过错连带责任”。在民事诉讼中“谁主张谁举证”。 消费者要求广告经营者、发布者承担连带责任，就必须举证证明广告经营者、发布者明知或者应知广告是虚假的。但是，对于广告经营者、发布者是否明知或者应知广告为虚假只有他们自己最清楚,消费者很难取证，工商机关也难以查证。这在一定程度上导致部分广告策划、制作者和媒体更加“大胆”地发布虚假广告。
3.广告代言人：责任没有上升到法律高度。近年来，名人代言广告风波横生。从唐国强、谢晓东代言北京新兴医院，文清代言眼保姆，刘嘉玲代言SK-Ⅱ，到郭德纲代言“藏秘排油”，名人代言虚假广告事件不断发生。依据我国目前相关法律，虚假广告的责任主体主要包括广告主、广告经营者和广告发布者，对虚假广告代言人责任缺少明确规定。因此，明星代言虚假广告往往被归为职业道德的缺失，无法从法律层面进行约束。
4.广告监管部门：体制不完善。我国目前对广告主要实行事后监管体制，而之前的审查，除特殊商品如药品、医疗器械、农药、兽药等需强制审查外，则下放到广告经营单位在发布前自我审查广告内容。广告经营单位身兼两职，既是经营者，又是审查者，往往出于自身利益考虑, 而对虚假广告有意“放行”。
此外，广告监管部门对广告的审查还存在执法不严的问题。以郭德纲事件为例，“藏秘排油”虚假广告被曝光后，郭德纲在其博客中指出，“藏秘排油”的广告不仅一年前就有，且该产品还拥有权威认可，一年后才被揭露为虚假广告，有关监管部门的失职可见一斑。
5.消费者维权“惰性”：对虚假广告的无形纵容。广告主是虚假广告的源头，大众媒介、广告代言人是虚假广告的“帮凶”，消费者往往是虚假广告的直接受害者。然而许多消费者在自身权益受到损害时，就自认倒霉，或持“搭便车”心理，采取观望态度，往往等别人胜诉后，再采取行动维护自己的权益。消费者对虚假广告的消极反馈和维权“惰性”，使虚假广告更加大行其道。
三、虚假广告治理对策初探
明确广告的责任环节，有助于我们从各环节入手，采取更有针对性的治理对策。
加大处罚力度，提高违规成本。广告主作为市场经济的一个主体，应该自觉遵守法律和市场经济秩序，不得从事虚假广告违法活动。对违规的广告主应加大惩罚力度，提高违规成本。如在行政法规上提高罚款额度，将罚款金额与广告主从广告中所获全部经济效益挂钩；对利益受到损害的消费者，责令广告主给受害者双倍赔偿，并对广告主曝光公示；情节严重的还要从刑事层面加大量刑范围和力度。
明确法律责任，中断虚假广告流程。广告经营者即对广告进行策划、制作的组织或个人，法律责任的不明确，使其也成为虚假广告出炉的中间环节之一。因此，治理虚假广告也要防范这一环节。从法律上明确广告经营者对虚假广告的连带责任，视情节严重性多倍于广告设计、制作费用的罚款，或依法追究刑事责任；对设计、制作虚假广告的公司及个人予以曝光和吊销营业执照，加强法律的惩戒作用。
落实领导责任追究制，发挥媒体把关作用。我国广告审查制度赋予了媒体对广告进行审查的权利和义务。媒体在发布广告前，应该对广告主的主体资格及广告内容进行严格审查。若虚假广告在媒体这一环节被“放行”，则可明确追究媒体的相关责任，进行行政处罚并予以曝光。
要对广告发布环节严格把关，还应将职责明确到个人，落实领导责任追究制。国家工商总局、监察部等十一部委联合下达的《虚假违法广告专项整治方案》中规定，新闻媒体单位的主要负责人，应当对其媒体发布的广告的合法性和正确导向性承担领导责任。因此，对发布虚假广告的新闻媒体, 经工商机关认定违法事实后，应由新闻媒体的主管、主办单位对有关责任人予以处分，从而使媒体充分发挥广告发布的把关作用。
严格审查程序，加大执法力度。广告发布前，工商部门应该对广告主的主体资格、广告内容及表现形式的合法性进行审查，推广广告发布前审查制度，从源头上杜绝虚假广告的产生。同时加强事后监督，如建立广告监测仪器，发布虚假广告通告等。此外，加强对执法部门监管与惩罚，使审查得以贯彻执行。
降低维权成本，提倡全民监督。消费者法律意识的淡薄和维权的高成本往往是造成虚假广告恶性循环的一个因素。因此，应该加强对消费者的宣传教育，提高他们的法律意识，积极引导，倡导全民监督；同时为消费者开通更加简便的监督渠道，并通过一些激励措施来降低维权成本，从而在全国范围内建立起假冒伪劣产品和虚假广告一体的舆论监督机制，最大限度地限制虚假广告的生存市场。
总之，虚假广告的出炉可能要归结到广告责任体系的某些环节，但我们强调广告责任体系意识，明确广告各环节的责任，在现实中采取针对性的措施并上升到法律规制高度，齐抓共管，从而使各环节各司其职，真正做到从源头上和流程中对虚假广告进行打击和遏制。
注释：
①《市场报》，2006年4月6日第一版。
（作者单位：华中科技大学新闻与信息传播学院）
编校：杨彩霞
一、 虚假广告的责任环节
我国《广告法》总则第3、4条规定：“广告应该真实、合法。”“广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者。”根据《广告法》的规定，虚假广告可以理解为对商品或者服务作虚假宣传的广告。广告经过投入、策划到发布经过的环节可用下图表示：
从图中可以看到，一个广告的流程首先是广告主对广告的投入。广告本质上是通过一定媒体向用户推销产品或招徕、承揽服务以达到增加了解和信任以至扩大销售目的的一种促销形式。因此，很多生产厂家都会选择做广告来提升产品形象，扩大销售。生产厂家要成为广告主要拥有一定的主体资格，须得到有关部门的许可。广告的创意和制作环节，广告策划者将自己的创意加注到产品中，对产品进行美化甚至夸张。许多广告还有代言人。广告代言人是增强广告说服效果的一种表达符号。广告制作好后，经过有关部门的行政审查或广告经营单位的自我审查，然后通过大众媒介发布。大众媒介作为广告到达消费者的最后环节，是广告主和消费者之间的“桥梁”，大众媒介通过广播、电影、电视、报纸、期刊等媒介形式进行发布。虚假广告的出炉可能归结到上述任何一个环节，因此广告主、广告经营者、广告代言人、广告发布者以及广告监管、审查部门都是虚假广告的责任环节。
二、责任环节何以失控
虚假广告产生的根源是经济利益的驱动。生产厂家的唯利是图、大众媒介的本位利益，有关部门的执法不严使他们不履行各自应遵守的规则。同时，法律规制的不完善导致法律的威慑作用难以发挥。
1.广告主：违规的低成本。广告本质是通过宣传媒介进行促销。生产厂家利用广告对产品的性能作夸大不实的宣传,骗取消费者对其产品的信任而购买,从而获取暴利。这是虚假广告产生且屡禁不止的根本原因所在。
对虚假广告的规制，我国《广告法》基本上形成了以行政责任、民事责任和刑事责任为内容的法律责任体系。然而，《广告法》第37条规定，对广告主的罚款一般是“广告费用一倍以上五倍以下”，这与由虚假广告给生产厂家所带来的巨额利润相比，可谓是九牛一毛。从经济学的角度看，虚假广告的成本之低及利润之高是真实广告所不及的。因此，虚假广告成为许多不法分子用来牟取暴利的工具。
2.广告经营者、发布者：法律不明确责任难追究。广告的策划、制作是为了对产品起到“美化”作用，但有时广告策划者、制作者的创意“出轨”，却导致了虚假广告的产生。2007年4月6日《市场报》刊登了《虚假广告概念是怎样出炉的？》一文。文中提到一种上市销售3年的保健品，国家主管部门批准其功效为促进睡眠和提高免疫力，由于销售业绩不佳，公司打算重新包装上市该产品。在广告的制作中，策划者充分展示“创意”，对目标消费群体进行情感诉求。“任何人都有心理弱点。老年人的弱点就是怕死、空虚、抠门。怕死，就承诺他们长命百岁；空虚，就给他们寄托；抠门，就给他们算笔账，告诉他们买我们的产品能省下多少钱”①。于是，保健品的形象“焕然一新”， 无中生有地加上了“采用基因治疗，蕴含长寿秘诀，占据全球医学前沿，政府部门推广项目，专家患者一致认可”等头衔。
《广告法》第38条规定：“发布虚假广告……由广告主依法承担民事责任，广告经营者、发布者明知或应知广告虚假仍然设计、制作、发布的, 应当依法承担连带责任。”这种规定, 民法上称之为“有过错连带责任”。在民事诉讼中“谁主张谁举证”。 消费者要求广告经营者、发布者承担连带责任，就必须举证证明广告经营者、发布者明知或者应知广告是虚假的。但是，对于广告经营者、发布者是否明知或者应知广告为虚假只有他们自己最清楚,消费者很难取证，工商机关也难以查证。这在一定程度上导致部分广告策划、制作者和媒体更加“大胆”地发布虚假广告。
3.广告代言人：责任没有上升到法律高度。近年来，名人代言广告风波横生。从唐国强、谢晓东代言北京新兴医院，文清代言眼保姆，刘嘉玲代言SK-Ⅱ，到郭德纲代言“藏秘排油”，名人代言虚假广告事件不断发生。依据我国目前相关法律，虚假广告的责任主体主要包括广告主、广告经营者和广告发布者，对虚假广告代言人责任缺少明确规定。因此，明星代言虚假广告往往被归为职业道德的缺失，无法从法律层面进行约束。
4.广告监管部门：体制不完善。我国目前对广告主要实行事后监管体制，而之前的审查，除特殊商品如药品、医疗器械、农药、兽药等需强制审查外，则下放到广告经营单位在发布前自我审查广告内容。广告经营单位身兼两职，既是经营者，又是审查者，往往出于自身利益考虑, 而对虚假广告有意“放行”。
此外，广告监管部门对广告的审查还存在执法不严的问题。以郭德纲事件为例，“藏秘排油”虚假广告被曝光后，郭德纲在其博客中指出，“藏秘排油”的广告不仅一年前就有，且该产品还拥有权威认可，一年后才被揭露为虚假广告，有关监管部门的失职可见一斑。
5.消费者维权“惰性”：对虚假广告的无形纵容。广告主是虚假广告的源头，大众媒介、广告代言人是虚假广告的“帮凶”，消费者往往是虚假广告的直接受害者。然而许多消费者在自身权益受到损害时，就自认倒霉，或持“搭便车”心理，采取观望态度，往往等别人胜诉后，再采取行动维护自己的权益。消费者对虚假广告的消极反馈和维权“惰性”，使虚假广告更加大行其道。
三、虚假广告治理对策初探
明确广告的责任环节，有助于我们从各环节入手，采取更有针对性的治理对策。
加大处罚力度，提高违规成本。广告主作为市场经济的一个主体，应该自觉遵守法律和市场经济秩序，不得从事虚假广告违法活动。对违规的广告主应加大惩罚力度，提高违规成本。如在行政法规上提高罚款额度，将罚款金额与广告主从广告中所获全部经济效益挂钩；对利益受到损害的消费者，责令广告主给受害者双倍赔偿，并对广告主曝光公示；情节严重的还要从刑事层面加大量刑范围和力度。
明确法律责任，中断虚假广告流程。广告经营者即对广告进行策划、制作的组织或个人，法律责任的不明确，使其也成为虚假广告出炉的中间环节之一。因此，治理虚假广告也要防范这一环节。从法律上明确广告经营者对虚假广告的连带责任，视情节严重性多倍于广告设计、制作费用的罚款，或依法追究刑事责任；对设计、制作虚假广告的公司及个人予以曝光和吊销营业执照，加强法律的惩戒作用。
落实领导责任追究制，发挥媒体把关作用。我国广告审查制度赋予了媒体对广告进行审查的权利和义务。媒体在发布广告前，应该对广告主的主体资格及广告内容进行严格审查。若虚假广告在媒体这一环节被“放行”，则可明确追究媒体的相关责任，进行行政处罚并予以曝光。
要对广告发布环节严格把关，还应将职责明确到个人，落实领导责任追究制。国家工商总局、监察部等十一部委联合下达的《虚假违法广告专项整治方案》中规定，新闻媒体单位的主要负责人，应当对其媒体发布的广告的合法性和正确导向性承担领导责任。因此，对发布虚假广告的新闻媒体, 经工商机关认定违法事实后，应由新闻媒体的主管、主办单位对有关责任人予以处分，从而使媒体充分发挥广告发布的把关作用。
严格审查程序，加大执法力度。广告发布前，工商部门应该对广告主的主体资格、广告内容及表现形式的合法性进行审查，推广广告发布前审查制度，从源头上杜绝虚假广告的产生。同时加强事后监督，如建立广告监测仪器，发布虚假广告通告等。此外，加强对执法部门监管与惩罚，使审查得以贯彻执行。
降低维权成本，提倡全民监督。消费者法律意识的淡薄和维权的高成本往往是造成虚假广告恶性循环的一个因素。因此，应该加强对消费者的宣传教育，提高他们的法律意识，积极引导，倡导全民监督；同时为消费者开通更加简便的监督渠道，并通过一些激励措施来降低维权成本，从而在全国范围内建立起假冒伪劣产品和虚假广告一体的舆论监督机制，最大限度地限制虚假广告的生存市场。
总之，虚假广告的出炉可能要归结到广告责任体系的某些环节，但我们强调广告责任体系意识，明确广告各环节的责任，在现实中采取针对性的措施并上升到法律规制高度，齐抓共管，从而使各环节各司其职，真正做到从源头上和流程中对虚假广告进行打击和遏制。
注释：
①《市场报》，2006年4月6日第一版。
（作者单位：华中科技大学新闻与信息传播学院）
编校：杨彩霞