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摘 要 郑州航空港区与传统行政区域体制之间法律冲突的根本原因在于改革开放的需要与法制统一原则在实现过程中存在的矛盾。为缓解和协调这种矛盾与冲突，本文认为不仅要明确“先行先试”的内涵，还要根据有限政府原则和权责统一原则，在航空港区现有法律框架之内对相关的法律制度进行完善。简单地说，首先，郑州市人大常委会仍应对郑州航空港区实施基本监督；其次，郑州市人民政府应当成为化解法律冲突的主导力量；最后，河南省人民政府应当着力提升郑州航空港区的法治发展水平。
关键词 郑州 航空港区 港区管委会 行政区划 法律冲突
基金项目：本文是作者主持的2017年郑州市社科联项目《郑州航空港区与行政区划冲突解决机制研究》（编号：ZSLX2017012）阶段性研究成果。
作者简介：黄雪娇，武汉大学法学博士，郑州航空工业管理学院法学院讲师，研究方向：行政法学、行政诉讼法学。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.194
一、问题的提出——郑州航空港区与传统行政区划法律地位之冲突
实践中，建立行政区划一般分为两步，首先设立行政建制，然后划定行政区域。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，行政区划内的国家机关至少应当包括同级人民代表大会和同级人民政府。郑州航空港区一方面不存在一级人民代表大会和人民政府，另一方面，郑州航空港区内的政府机构职权也不受同级行政区划法律的约束。郑州航空港区是市场选择和政府协调两种力量共同作用的结果，所以，它应当探索出一条与中原经济区发展相适应的、以市场为主导的行政管理模式。
（一）郑州航空港区管委会不是一般意义上的政府派出机构
河南省人民政府根据《河南省人民政府关于印发郑州国际航空枢纽暨港区建设规划纲要的通知》设立郑州航空港区管委会，但这个管委会并不是一般意义上的政府派出机构，也不属于行政区划体制之下的政府派出机构。根据行政区划的相关规定，行政机关或部门设立政府派出机构的主要目的是缓解行政管理压力，防止因地域范围太广或者管理强度过大而导致政府行政管理和服务的目标无法实现。因此，政府派出机构的权责单一，不能超越设立该派出机构的行政机关或部门的权责范围，财政权和人事权由设立机关或部门统一管理。
与此相对，郑州航空港区管委会虽在表面上被看作是河南省人民政府的派出机构，但其法律性质已经截然不同。为了进一步完善郑州航空港区的管理体制，简化行政程序，提高经济运行的效率，减少行政权力的不当干预所造成的不利影响，郑州航空港区管委会不可能在传统行政区划体制下运作。河南省人民政府以及郑州市人大常委发布的一系列政策文件客观上都是为了鼓励并保证郑州航空港区“先试先行”的顺利展开。也就是说，郑州航空港区管委会不仅不应该受到过度的监督和约束，而应当在相当程度上保持其独立性。
（二）郑州航空港区与郑州市人大常委会的法律关系尚待理清
一方面，港区管委会是河南省人民政府的派出机构，与郑州市政府行政级别同属正厅级；另一方面，郑州市人大常委在港区设立人大工委作为其派出机构，这些设置和职能都与行政区划有显著的差异。虽然河南省人民政府对郑州市人民政府的工作有指导权，但它与郑州市人大常委会并无上下级关系，因此，在法律上无法明确河南省人民政府和郑州市人大常委如何就航空港区事务的监督进行行政权力划分，也不能明确郑州市人民政府和郑州市人大常委会如何就对航空港区的事务监督权力进行划分。
郑州航空港区管委会及其设立的符合法定条件的组织的行政执法权源自郑州市人民政府的委托，根据依法行政的原则，受委托机关行使行政执法权不得超出受托范围。而根据《郑州航空港区发展规划》的规定，郑州航空港区在体制机制创新和完成各项职能等方面可以先行先试。这使得郑州航空港区管委会能够绕开地方性法规的束缚，结果可能会破坏依法行政原则在行政区划的法律渊源层面的统一性要求。
二、解决郑州航空港区与传统行政区划法律冲突之基本原则
现有的政策法规已经在很大程度上放松了行政权力对郑州航空港区经济运行的限制，尽可能减少行政程序对市场活动的干预。未来航空港区还会出台更多鼓励建立以市场为主导的法律制度设计。为了解决解决这些制度创新与现有行政区划体制之间冲突所造成的规则适用困境，不仅需要明确“先行先试”的内涵，还必须始终坚持有限政府原則和权责统一原则的要求。
（一）明确“先行先试”的内涵
先行先试意味着可以打破常规、突破传统。郑州航空港区在法律性质上不属于传统行政区划的范畴，郑州市人大常委会在航空港区的监督职能在客观上也已经被弱化，作为河南省人民政府派出机构的港区管委会，实际上行使的行政权力和所涉及的法律关系都已超出了传统行政区划法律框架的调整范围。像航空港区这类具有特殊经济功能的区域的出现，其实是调和改革开放的需要与法制统一原则之间矛盾的产物，不可能取代已经定型的传统行政区域体制。因此，先行先试的发展模式只能局限于区域经济，通过局部调整法律制度的实施，来激励该区域内确立以市场为主导的经济制度，从而为区域经济的发展注入新的活力。先行先试的发展模式应当遵守宪法和法律，不得违反法律的基本原则和精神。此外，区域经济的发展不能偏离全国性的战略目标，地方经济利益的提升不得损害国家整体经济利益。
（二）坚持有限政府的原则
郑州航空港区的行政管理体制不能脱离行政权力行使的一般规律，解决郑州航空港区与传统行政区划法律冲突，应当坚持有限政府原则，尽量减少行政权力对郑州航空港区经济活动的干涉。
首先，郑州市人民政府要维护公平竞争环境，保护市场主体的法律权利和合法利益，尽量减少对航空港区管委会行政管理活动的干预。其次，郑州市人大及其常委会相对减少对港区管委会及其设立的符合法定条件的组织行政执法权的监督强度，降低市场经济运行的成本。最后，港区管委会及其设立的符合法定条件的组织也要尽量减少行政管理给市场主体带来的成本。凡是市场机制自身能够作出的判断和解决的事项，行政权力和行政手段就尽可能不要插手。 （三）贯彻权责统一原则
权责统一的原则就是要求国家机关的设置、人员组成和权力配置等方面科学合理。将这一原则适用于郑州航空港区国家机关的组织活动中，至少应当在行政管理和执法体制中满足三个方面的要求：首先，港区管委会及其设立的符合法定条件的组织的设置应当充分考虑市场因素的影响。其次，港区管委会及其设立的符合法定条件的组织的设置应当符合精简、便民的要求。最后，港区管委会及其设立的符合法定条件的组织的设置要具备专业化和稳定性。
三、化解郑州航空港区与传统行政区划的法律冲突之建议
为了化解郑州航空港区与传统行政区划之间的法律冲突，维护国家法制统一，应当根据有限政府原则和权责统一原则的要求，在航空港区现有法律框架之内对相关的法律制度进行完善。
（一）郑州市人大常委会仍应对郑州航空港区实施基本监督
一方面，郑州航空港区经济发展状况复杂多变、体制机制先行先试，立法机关本身的局限性决定了它无法及时掌握本地经济社会发展状况并积极作出应对政策；另一方面，郑州航空港区的经济发展是以市场为导向的，不仅地方行政机关应当尽量减少法律监督，地方人大及其常委会也只能实施基本监督。
首先，郑州航空港区管委会制定的其他规范性文件必须依法向郑州市人大常委会进行备案。以此为基础，郑州市人大常会还应从维护本地经济社会发展的目标出发，对郑州航空港区其他规范性文件的实施效果是否超越传统行政区划体制进行综合性评估，并根据具体情况对航空港区的其他规范性文件提出补充或者修改的意见，特殊情形下还可以直接通过立法的方式进行修订。
其次，郑州市人大常委会应当对郑州市人民政府及其职能部门与郑州航空港区之间新确立的管理机制进行监督。具体来说，郑州市人大常委会通过建立综合性评估机制，与郑州市人民政府及其职能部门、郑州航空港区建立各种沟通渠道和信息共享平台，借助评估报告、质询等手段对郑州市人民政府及郑州航空港区管委会有关航空港区管理与建设中的重大决策进行监督，倘若发现决策存在不当之处，可以根据实际情况向郑州市人民政府提出补充、修改或是撤销意见。
（二）郑州市人民政府应当成为化解法律冲突的主导力量
郑州市人民政府应当在《郑州航空港区发展规划》的基础上制定地方政府规章，明确郑州航空港区管委会权力行使的行政程序，尽可能减少郑州航空港区与传统行政区域之间法律冲突的可能性。同时，对于河南自贸区与郑州航空港区之间的法律冲突，也应当由郑州市人民政府牵头加以协调解决。郑州航空港区和河南自贸区都将处于体制机制创新的探索阶段，其他规范性文件只有适应本地经济社会发展的需求，推动地方人民政府职能的转变，促进以市场为主导的经济发展模式的建立，才能在综合评估中得到确认。此外，还应当在郑州航空港区管委会与河南自贸区未来的管理机构之间建立良好的沟通协同机制。
（三）河南省人民政府应当着力提升郑州航空港区的法治发展水平
郑州航空港区与传统行政区划之间的冲突在相当程度上具有跨区域性质：首先，郑州航空港区下辖地区包括郑州市新郑市、开封市尉氏县，现有的行政区划体制不足以满足并解决航空港区经济社会急速发展所带来的各种问题，反而，多个同一行政级别的主体之间会因为行政管理权限的划分和公共资源的分配产生各种摩擦。其次，郑州航空港区被明确赋予推动地方政府行政管理体制改革、建立以市场为导向的经济发展模式、带动整个中原地区经济社会发展重任，这已经很大程度上决定了郑州航空港区相较于与传统行政区划的冲突，应当接受河南省人民政府从本地发展的全局所做的制度安排。最后，河南省人民政府的一些职能部门也会越过行政区划的边界，对郑州航空港区其他规范性文件的制定以及体制机制创新活动依法进行监督，相应的也会产生法律冲突。
总的来说，河南省人民政府应当站在整个地区发展的高度，以实现中原经济区的改革与发展为目标，以有限政府原则和权责统一原则为指引，建立起郑州航空港区与传统行政区域体制之间法律冲突的解决机制，对郑州航空港區的管理和建设活动进行有效的监督。
参考文献：
[1]颜晓闽.自贸区与行政区划法律冲突的协调机制研究.东方法学.2014（2）.
[2]叶必丰.区域经济一体化的法律治理.中国社会科学.2012（8）.
[3]薛尚香.基于演化博弈的航空经济区政府合作行为研究.区域经济评论.2015（2）.
关键词 郑州 航空港区 港区管委会 行政区划 法律冲突
基金项目：本文是作者主持的2017年郑州市社科联项目《郑州航空港区与行政区划冲突解决机制研究》（编号：ZSLX2017012）阶段性研究成果。
作者简介：黄雪娇，武汉大学法学博士，郑州航空工业管理学院法学院讲师，研究方向：行政法学、行政诉讼法学。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.194
一、问题的提出——郑州航空港区与传统行政区划法律地位之冲突
实践中，建立行政区划一般分为两步，首先设立行政建制，然后划定行政区域。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，行政区划内的国家机关至少应当包括同级人民代表大会和同级人民政府。郑州航空港区一方面不存在一级人民代表大会和人民政府，另一方面，郑州航空港区内的政府机构职权也不受同级行政区划法律的约束。郑州航空港区是市场选择和政府协调两种力量共同作用的结果，所以，它应当探索出一条与中原经济区发展相适应的、以市场为主导的行政管理模式。
（一）郑州航空港区管委会不是一般意义上的政府派出机构
河南省人民政府根据《河南省人民政府关于印发郑州国际航空枢纽暨港区建设规划纲要的通知》设立郑州航空港区管委会，但这个管委会并不是一般意义上的政府派出机构，也不属于行政区划体制之下的政府派出机构。根据行政区划的相关规定，行政机关或部门设立政府派出机构的主要目的是缓解行政管理压力，防止因地域范围太广或者管理强度过大而导致政府行政管理和服务的目标无法实现。因此，政府派出机构的权责单一，不能超越设立该派出机构的行政机关或部门的权责范围，财政权和人事权由设立机关或部门统一管理。
与此相对，郑州航空港区管委会虽在表面上被看作是河南省人民政府的派出机构，但其法律性质已经截然不同。为了进一步完善郑州航空港区的管理体制，简化行政程序，提高经济运行的效率，减少行政权力的不当干预所造成的不利影响，郑州航空港区管委会不可能在传统行政区划体制下运作。河南省人民政府以及郑州市人大常委发布的一系列政策文件客观上都是为了鼓励并保证郑州航空港区“先试先行”的顺利展开。也就是说，郑州航空港区管委会不仅不应该受到过度的监督和约束，而应当在相当程度上保持其独立性。
（二）郑州航空港区与郑州市人大常委会的法律关系尚待理清
一方面，港区管委会是河南省人民政府的派出机构，与郑州市政府行政级别同属正厅级；另一方面，郑州市人大常委在港区设立人大工委作为其派出机构，这些设置和职能都与行政区划有显著的差异。虽然河南省人民政府对郑州市人民政府的工作有指导权，但它与郑州市人大常委会并无上下级关系，因此，在法律上无法明确河南省人民政府和郑州市人大常委如何就航空港区事务的监督进行行政权力划分，也不能明确郑州市人民政府和郑州市人大常委会如何就对航空港区的事务监督权力进行划分。
郑州航空港区管委会及其设立的符合法定条件的组织的行政执法权源自郑州市人民政府的委托，根据依法行政的原则，受委托机关行使行政执法权不得超出受托范围。而根据《郑州航空港区发展规划》的规定，郑州航空港区在体制机制创新和完成各项职能等方面可以先行先试。这使得郑州航空港区管委会能够绕开地方性法规的束缚，结果可能会破坏依法行政原则在行政区划的法律渊源层面的统一性要求。
二、解决郑州航空港区与传统行政区划法律冲突之基本原则
现有的政策法规已经在很大程度上放松了行政权力对郑州航空港区经济运行的限制，尽可能减少行政程序对市场活动的干预。未来航空港区还会出台更多鼓励建立以市场为主导的法律制度设计。为了解决解决这些制度创新与现有行政区划体制之间冲突所造成的规则适用困境，不仅需要明确“先行先试”的内涵，还必须始终坚持有限政府原則和权责统一原则的要求。
（一）明确“先行先试”的内涵
先行先试意味着可以打破常规、突破传统。郑州航空港区在法律性质上不属于传统行政区划的范畴，郑州市人大常委会在航空港区的监督职能在客观上也已经被弱化，作为河南省人民政府派出机构的港区管委会，实际上行使的行政权力和所涉及的法律关系都已超出了传统行政区划法律框架的调整范围。像航空港区这类具有特殊经济功能的区域的出现，其实是调和改革开放的需要与法制统一原则之间矛盾的产物，不可能取代已经定型的传统行政区域体制。因此，先行先试的发展模式只能局限于区域经济，通过局部调整法律制度的实施，来激励该区域内确立以市场为主导的经济制度，从而为区域经济的发展注入新的活力。先行先试的发展模式应当遵守宪法和法律，不得违反法律的基本原则和精神。此外，区域经济的发展不能偏离全国性的战略目标，地方经济利益的提升不得损害国家整体经济利益。
（二）坚持有限政府的原则
郑州航空港区的行政管理体制不能脱离行政权力行使的一般规律，解决郑州航空港区与传统行政区划法律冲突，应当坚持有限政府原则，尽量减少行政权力对郑州航空港区经济活动的干涉。
首先，郑州市人民政府要维护公平竞争环境，保护市场主体的法律权利和合法利益，尽量减少对航空港区管委会行政管理活动的干预。其次，郑州市人大及其常委会相对减少对港区管委会及其设立的符合法定条件的组织行政执法权的监督强度，降低市场经济运行的成本。最后，港区管委会及其设立的符合法定条件的组织也要尽量减少行政管理给市场主体带来的成本。凡是市场机制自身能够作出的判断和解决的事项，行政权力和行政手段就尽可能不要插手。 （三）贯彻权责统一原则
权责统一的原则就是要求国家机关的设置、人员组成和权力配置等方面科学合理。将这一原则适用于郑州航空港区国家机关的组织活动中，至少应当在行政管理和执法体制中满足三个方面的要求：首先，港区管委会及其设立的符合法定条件的组织的设置应当充分考虑市场因素的影响。其次，港区管委会及其设立的符合法定条件的组织的设置应当符合精简、便民的要求。最后，港区管委会及其设立的符合法定条件的组织的设置要具备专业化和稳定性。
三、化解郑州航空港区与传统行政区划的法律冲突之建议
为了化解郑州航空港区与传统行政区划之间的法律冲突，维护国家法制统一，应当根据有限政府原则和权责统一原则的要求，在航空港区现有法律框架之内对相关的法律制度进行完善。
（一）郑州市人大常委会仍应对郑州航空港区实施基本监督
一方面，郑州航空港区经济发展状况复杂多变、体制机制先行先试，立法机关本身的局限性决定了它无法及时掌握本地经济社会发展状况并积极作出应对政策；另一方面，郑州航空港区的经济发展是以市场为导向的，不仅地方行政机关应当尽量减少法律监督，地方人大及其常委会也只能实施基本监督。
首先，郑州航空港区管委会制定的其他规范性文件必须依法向郑州市人大常委会进行备案。以此为基础，郑州市人大常会还应从维护本地经济社会发展的目标出发，对郑州航空港区其他规范性文件的实施效果是否超越传统行政区划体制进行综合性评估，并根据具体情况对航空港区的其他规范性文件提出补充或者修改的意见，特殊情形下还可以直接通过立法的方式进行修订。
其次，郑州市人大常委会应当对郑州市人民政府及其职能部门与郑州航空港区之间新确立的管理机制进行监督。具体来说，郑州市人大常委会通过建立综合性评估机制，与郑州市人民政府及其职能部门、郑州航空港区建立各种沟通渠道和信息共享平台，借助评估报告、质询等手段对郑州市人民政府及郑州航空港区管委会有关航空港区管理与建设中的重大决策进行监督，倘若发现决策存在不当之处，可以根据实际情况向郑州市人民政府提出补充、修改或是撤销意见。
（二）郑州市人民政府应当成为化解法律冲突的主导力量
郑州市人民政府应当在《郑州航空港区发展规划》的基础上制定地方政府规章，明确郑州航空港区管委会权力行使的行政程序，尽可能减少郑州航空港区与传统行政区域之间法律冲突的可能性。同时，对于河南自贸区与郑州航空港区之间的法律冲突，也应当由郑州市人民政府牵头加以协调解决。郑州航空港区和河南自贸区都将处于体制机制创新的探索阶段，其他规范性文件只有适应本地经济社会发展的需求，推动地方人民政府职能的转变，促进以市场为主导的经济发展模式的建立，才能在综合评估中得到确认。此外，还应当在郑州航空港区管委会与河南自贸区未来的管理机构之间建立良好的沟通协同机制。
（三）河南省人民政府应当着力提升郑州航空港区的法治发展水平
郑州航空港区与传统行政区划之间的冲突在相当程度上具有跨区域性质：首先，郑州航空港区下辖地区包括郑州市新郑市、开封市尉氏县，现有的行政区划体制不足以满足并解决航空港区经济社会急速发展所带来的各种问题，反而，多个同一行政级别的主体之间会因为行政管理权限的划分和公共资源的分配产生各种摩擦。其次，郑州航空港区被明确赋予推动地方政府行政管理体制改革、建立以市场为导向的经济发展模式、带动整个中原地区经济社会发展重任，这已经很大程度上决定了郑州航空港区相较于与传统行政区划的冲突，应当接受河南省人民政府从本地发展的全局所做的制度安排。最后，河南省人民政府的一些职能部门也会越过行政区划的边界，对郑州航空港区其他规范性文件的制定以及体制机制创新活动依法进行监督，相应的也会产生法律冲突。
总的来说，河南省人民政府应当站在整个地区发展的高度，以实现中原经济区的改革与发展为目标，以有限政府原则和权责统一原则为指引，建立起郑州航空港区与传统行政区域体制之间法律冲突的解决机制，对郑州航空港區的管理和建设活动进行有效的监督。
参考文献：
[1]颜晓闽.自贸区与行政区划法律冲突的协调机制研究.东方法学.2014（2）.
[2]叶必丰.区域经济一体化的法律治理.中国社会科学.2012（8）.
[3]薛尚香.基于演化博弈的航空经济区政府合作行为研究.区域经济评论.2015（2）.