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摘 要：财政转移支付制度是现国家财政体制的重要组成部分，必须保证其健康、顺利运行，合理发挥作用，达到预期效果。许多省市财政转移支付绩效评估进展缓慢或不尽如人意，本文试图在分析财政转移支付制度建设的基础，提出财政转移支付绩效评估制度的主要内容和构架，以期为完善转移支付绩效评估工作有所裨益。
关键词：财政转移支付；绩效评估；制度建设
财政转移支付实质上是一种以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨的财政平衡制度。我国现行中央对地方的财政转移支付由一般性转移支付、专项转移支付、返还性转移支付三部分组成。财政转移支付制度逐步完善对缩小地区差距、促进地区协调发展、提高资金使用效率十分重要。
一、财政转移支付绩效评估存在的问题
财政转移支付绩效评估工作不仅涉及项目过程审核和投资与回报的评价， 而且包括各种宏观因素的评价，如社会环境对资金使用的影响，以及资金使用者的行为对行业、社会及整个经济运行的影响等。
（一）缺乏对财政转移支付绩效的监管共识
目前在财政转移支付绩效监管中缺乏共识，有“财政转移支付效益监督”、“财政转移支付绩效监督”等不同说法。特别是财政转移支付绩效监督与绩效评估、绩效管理、绩效审计之间的关系非常模糊。
（二）缺乏财政转移支付绩效预算和绩效标准
绩效预算是绩效监督的基础，绩效标准是绩效监督的衡量尺度。美国政府绩效管理最初就是通过提出绩效预算和标准、来促进政府提高工作效率、效益和实现公共服务目标的。财政转移支付绩效标准是管理部门或检查人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，绩效监督评价指标体系是衡量被监督单位或项目绩效高低的尺度。现阶段我国的财政转移支付绩效监督工作，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，对不同层面、不同性质的支出评价，其量化公式、测算模型难以确定。
（三）财政转移支付绩效评估指标体系不完善
财政转移支付绩效评估指标体系是财政转移支付绩效目标的数值表现，是进行准确评估的核心内容。然而我国在财政转移支付绩效监督指标体系的建立方面，相关部门无论在理论还是实践上都尝试性地建立并运用了一些绩效指标，但都不够系统和规范，也不十分成熟。
（四）缺乏财政转移支付绩效评估的法律保障
财政转移支付绩效评估结果只是各有关部门建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任， 对项目执行过程中的各个环节责任人并没有任何直接约束，使财政支出绩效评估工作流于形式，而且影响了财政转移支付绩效评估工作的权威性，制约了绩效评估工作的深入开展。从国外财政支出绩效评估工作的发展实际看，财政支出绩效评估工作要取得实效，必须得到必要的立法支持，而且要制度化。财政转移支付资金运行现状导致财政支出效率低下，使得原本有限的财政资源更加紧缺，这就决定了当前财政管理的工作重点应实现从收入管理向支出管理转移，在实现支出范围与支出方式规范化的条件下，建立财政转移支付绩效评估制度。
二、构建财政转移支付绩效评估制度的原则
（一）明确强制性支出和随意性支出
强制性支出是最低收入保障、社会保障等有关法律明文规定的支出、国债还本付息及对下一级政府的补助等。随意性支出是可控制性的，法律无明确规定，政府根据施政目标自行决定的支出。在收入有限时，为保证强制性支出的及时有效，在评价财政转移支付绩效时必须明确强制性支出和随意性支出。
（二）厘清静态投资支出和动态投资支出
强化预算管理，严格依照《预算法》规定批复和下达预算，严格控制预算调整事项和调整时限，规范不同科目和支出项目预算资金的调剂使用，及早将预算安排的财政资金落实到具体项目和单位，提高预算执行的及时、有效和安全性。许多项目论证时的预算资金是根据静态投资计算而忽略了动态投资所含的建设期贷款利息、投资方向调节税、涨价预备费等支出，结果导致了转移支付专项资金的后续缺口，使得本来不合理的项目匆匆上马，造成了财政转移支付资金使用效率低下。
（三）实施预算支出主体问责制
为了财政转移支付资金节约高效使用， 提高财政决策的科学性、合理性、合法性，进一步强化部门、单位的预算支出主体责任，督促部门采取因素分配法和“下评一年法”，引入预拨清算制度，完善支出进度定期通报制度，实施预算支出主体问责制，加大对部门预算执行奖惩考核力度。
（四）事前事中事后监管
在“对上负责”的体制下，鉴于政府间的信息不对称，为提高财政转移支付效率，必须强化预算执行。对政府公共项目从投资决策、对投资建设资金的使用和管理中的真实合法性进行审核和评价、项目管理及投资效益四个环节进行监管。强化对预算执行的动态分析与监控，对项目实施全过程进行全面、完整、系统跟踪管理，提高预算执行均衡性和有效性。
三、建设财政转移支付绩效评估制度的构想
（一）成立专门的转移支付管理机构
财政绩效监督工作是一项集财政预算管理、会计管理和相关专业管理于一体的专业技术工作，是任何一个业务部门都不能完全独自承担的，要成立专门的机构，开展财政转移支付绩效监督工作，制定财政转移支付绩效监督的管理办法和工作规范，组织设计监督指标标准体系，综合运用绩效监督成果，提出加强公共财政支出管理的建议。专门机构可以对财政转移支付规模的确定、拨款及各级政府之间的进行协调，可以独立于政府机关直接向国家最高权力机构负责。由法律规定专门机构的设立、权限、职责等内容，可以在《财政转移支付法》中单列一章规定以上内容。
可以考虑在财政部下设转移支付管理机构，包括专家委员会，主要承担研究性工作，负责转移支付方案的总体设计，将重点放在制定客观的测算方法、研究转移支付的最优规模，监督制约转移支付资金使用等方面。同时设立专职执行机构，负责转移支付的日常管理，包括转移支付的分配和资金划拨，转移支付执行的最终效果。 （二）建立转移支付管理系统和转移支付报告制度
根据财政转移支付资金使用的实情况建立转移支付管理系统，追踪每一笔转移支付资金的来龙去脉和使用效益，在手段上采用“即时监控”的方式，将原有的事后监督模式，转变为事中、事前监督模式。同时，政府每年都应向社会报告政府间转移支付执行情况，评估过去一年或一段时期转移支付效果，对下一时期的转移支付作出预算和规划，转移支付报告随同预算报告一并公开。
（三）建立完善的财政转移支付法律制度
财政转移支付制度是现代市场经济国家财政体制的重要组成部分，必须保证其健康、顺利运行，合理发挥作用，达到预期效果。财政转移支付关系到各级政府的切身利益，应体现公平、公开及合理性，须通过民主的立法过程得以实现。对于各级政府间的自利博弈，财政转移支付有法可依能避免权力寻租、节省行政成本。在法制保障的基础上，必须严格执行并建立公共责任机制，通过激励和约束，从根本上保证财政转移支付绩效评估有实质意义。
（四）建立有效的监督制约体系
在财政转移支付绩效评估中，最难的是科学计量被查单位的业绩。对业绩进行计量时，要设计一套能反映所查项目工作特点和成果、科学合理的效益评价与考核指标，依据评价的标准进行对比分析。评价标准可以从不同的渠道获取，如使用其他类似单位的指标、政府规定的标准、专家提供标准等，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核。一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，对加强财政资金的管理、提高财政资金的效益发挥日益重要的作用。
参考文献：
[1]宋小宁，佟健.财政转移支付资金被滥用的原因分析.经济经纬，2013（3）.
[2]俞光远.新形势下深化收入分配改革的基本思路———基于财税法治的视角.地方财政研究，2013（7）.
[3]王蓓.基于立法角度完善中国财政转移支付制度若干问题研究.石家庄经济学院学，2013（8）.
[4]李小萍，时喆.我国财政转移支付制度存在的问题与完善对策.经济问题，2013（8）.
[5]马海涛，姜爱华等著.政府间财政转移支付制度.经济科学出版社，2010，12：（第1版）.
[6]王蓓.我国财政转移支付立法问题研究.辽宁经济，2013（4）.
关键词：财政转移支付；绩效评估；制度建设
财政转移支付实质上是一种以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨的财政平衡制度。我国现行中央对地方的财政转移支付由一般性转移支付、专项转移支付、返还性转移支付三部分组成。财政转移支付制度逐步完善对缩小地区差距、促进地区协调发展、提高资金使用效率十分重要。
一、财政转移支付绩效评估存在的问题
财政转移支付绩效评估工作不仅涉及项目过程审核和投资与回报的评价， 而且包括各种宏观因素的评价，如社会环境对资金使用的影响，以及资金使用者的行为对行业、社会及整个经济运行的影响等。
（一）缺乏对财政转移支付绩效的监管共识
目前在财政转移支付绩效监管中缺乏共识，有“财政转移支付效益监督”、“财政转移支付绩效监督”等不同说法。特别是财政转移支付绩效监督与绩效评估、绩效管理、绩效审计之间的关系非常模糊。
（二）缺乏财政转移支付绩效预算和绩效标准
绩效预算是绩效监督的基础，绩效标准是绩效监督的衡量尺度。美国政府绩效管理最初就是通过提出绩效预算和标准、来促进政府提高工作效率、效益和实现公共服务目标的。财政转移支付绩效标准是管理部门或检查人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，绩效监督评价指标体系是衡量被监督单位或项目绩效高低的尺度。现阶段我国的财政转移支付绩效监督工作，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，对不同层面、不同性质的支出评价，其量化公式、测算模型难以确定。
（三）财政转移支付绩效评估指标体系不完善
财政转移支付绩效评估指标体系是财政转移支付绩效目标的数值表现，是进行准确评估的核心内容。然而我国在财政转移支付绩效监督指标体系的建立方面，相关部门无论在理论还是实践上都尝试性地建立并运用了一些绩效指标，但都不够系统和规范，也不十分成熟。
（四）缺乏财政转移支付绩效评估的法律保障
财政转移支付绩效评估结果只是各有关部门建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任， 对项目执行过程中的各个环节责任人并没有任何直接约束，使财政支出绩效评估工作流于形式，而且影响了财政转移支付绩效评估工作的权威性，制约了绩效评估工作的深入开展。从国外财政支出绩效评估工作的发展实际看，财政支出绩效评估工作要取得实效，必须得到必要的立法支持，而且要制度化。财政转移支付资金运行现状导致财政支出效率低下，使得原本有限的财政资源更加紧缺，这就决定了当前财政管理的工作重点应实现从收入管理向支出管理转移，在实现支出范围与支出方式规范化的条件下，建立财政转移支付绩效评估制度。
二、构建财政转移支付绩效评估制度的原则
（一）明确强制性支出和随意性支出
强制性支出是最低收入保障、社会保障等有关法律明文规定的支出、国债还本付息及对下一级政府的补助等。随意性支出是可控制性的，法律无明确规定，政府根据施政目标自行决定的支出。在收入有限时，为保证强制性支出的及时有效，在评价财政转移支付绩效时必须明确强制性支出和随意性支出。
（二）厘清静态投资支出和动态投资支出
强化预算管理，严格依照《预算法》规定批复和下达预算，严格控制预算调整事项和调整时限，规范不同科目和支出项目预算资金的调剂使用，及早将预算安排的财政资金落实到具体项目和单位，提高预算执行的及时、有效和安全性。许多项目论证时的预算资金是根据静态投资计算而忽略了动态投资所含的建设期贷款利息、投资方向调节税、涨价预备费等支出，结果导致了转移支付专项资金的后续缺口，使得本来不合理的项目匆匆上马，造成了财政转移支付资金使用效率低下。
（三）实施预算支出主体问责制
为了财政转移支付资金节约高效使用， 提高财政决策的科学性、合理性、合法性，进一步强化部门、单位的预算支出主体责任，督促部门采取因素分配法和“下评一年法”，引入预拨清算制度，完善支出进度定期通报制度，实施预算支出主体问责制，加大对部门预算执行奖惩考核力度。
（四）事前事中事后监管
在“对上负责”的体制下，鉴于政府间的信息不对称，为提高财政转移支付效率，必须强化预算执行。对政府公共项目从投资决策、对投资建设资金的使用和管理中的真实合法性进行审核和评价、项目管理及投资效益四个环节进行监管。强化对预算执行的动态分析与监控，对项目实施全过程进行全面、完整、系统跟踪管理，提高预算执行均衡性和有效性。
三、建设财政转移支付绩效评估制度的构想
（一）成立专门的转移支付管理机构
财政绩效监督工作是一项集财政预算管理、会计管理和相关专业管理于一体的专业技术工作，是任何一个业务部门都不能完全独自承担的，要成立专门的机构，开展财政转移支付绩效监督工作，制定财政转移支付绩效监督的管理办法和工作规范，组织设计监督指标标准体系，综合运用绩效监督成果，提出加强公共财政支出管理的建议。专门机构可以对财政转移支付规模的确定、拨款及各级政府之间的进行协调，可以独立于政府机关直接向国家最高权力机构负责。由法律规定专门机构的设立、权限、职责等内容，可以在《财政转移支付法》中单列一章规定以上内容。
可以考虑在财政部下设转移支付管理机构，包括专家委员会，主要承担研究性工作，负责转移支付方案的总体设计，将重点放在制定客观的测算方法、研究转移支付的最优规模，监督制约转移支付资金使用等方面。同时设立专职执行机构，负责转移支付的日常管理，包括转移支付的分配和资金划拨，转移支付执行的最终效果。 （二）建立转移支付管理系统和转移支付报告制度
根据财政转移支付资金使用的实情况建立转移支付管理系统，追踪每一笔转移支付资金的来龙去脉和使用效益，在手段上采用“即时监控”的方式，将原有的事后监督模式，转变为事中、事前监督模式。同时，政府每年都应向社会报告政府间转移支付执行情况，评估过去一年或一段时期转移支付效果，对下一时期的转移支付作出预算和规划，转移支付报告随同预算报告一并公开。
（三）建立完善的财政转移支付法律制度
财政转移支付制度是现代市场经济国家财政体制的重要组成部分，必须保证其健康、顺利运行，合理发挥作用，达到预期效果。财政转移支付关系到各级政府的切身利益，应体现公平、公开及合理性，须通过民主的立法过程得以实现。对于各级政府间的自利博弈，财政转移支付有法可依能避免权力寻租、节省行政成本。在法制保障的基础上，必须严格执行并建立公共责任机制，通过激励和约束，从根本上保证财政转移支付绩效评估有实质意义。
（四）建立有效的监督制约体系
在财政转移支付绩效评估中，最难的是科学计量被查单位的业绩。对业绩进行计量时，要设计一套能反映所查项目工作特点和成果、科学合理的效益评价与考核指标，依据评价的标准进行对比分析。评价标准可以从不同的渠道获取，如使用其他类似单位的指标、政府规定的标准、专家提供标准等，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核。一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，对加强财政资金的管理、提高财政资金的效益发挥日益重要的作用。
参考文献：
[1]宋小宁，佟健.财政转移支付资金被滥用的原因分析.经济经纬，2013（3）.
[2]俞光远.新形势下深化收入分配改革的基本思路———基于财税法治的视角.地方财政研究，2013（7）.
[3]王蓓.基于立法角度完善中国财政转移支付制度若干问题研究.石家庄经济学院学，2013（8）.
[4]李小萍，时喆.我国财政转移支付制度存在的问题与完善对策.经济问题，2013（8）.
[5]马海涛，姜爱华等著.政府间财政转移支付制度.经济科学出版社，2010，12：（第1版）.
[6]王蓓.我国财政转移支付立法问题研究.辽宁经济，2013（4）.