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“大城市优先”还是“小城镇优先”的争论可以休矣，城市群理论完美地调和了两者的利弊，形成了中国未来十年的城镇化发展思路。
少有人知道，城市化不等于城镇化。
也少有人知道，上世纪80年代至今，对于中国城市化发展模式的争论，一直存在“大城市优先”还是“小城镇优先”的分歧。
小城镇思想
上世纪80年代初期，著名社会学家费孝通先生首先提出“发展小城镇”，他的一篇《小城镇，大问题》影响了政策方向，拉开了中国城镇化的序幕。
按城市规模划分，市区常住人口50万以下的为小城市，50万～100万的为中等城市，100万～300万的为大城市，300万～1000万的为特大城市。
当时，中国还没有多少大城市和特大城市，因此也很难想象将几亿农村人口全都迁徙到大城市里。对此，费孝通认定应当优先发展小城镇。
“中国是一个农业国家，目前已有12亿人口，大部分居住在农村。这十几亿人吃、住工作的确是个大问题。这十来亿人如果都住进大中城市，需要花多少钱建设多少个大城市？这根本没有现实可能性。我主张解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中城市为辅。小城镇小则三五万人，大者也不超过十万余人。”费孝通于2005年接受采访时重申了自己的观点。
在上世纪80年代，费孝通的这一观点被理论界和政策层普遍接受。接下来十年，中国的小城镇遍地开花，在八、九十年代完成了一轮大规模的数量扩张。
从数据上看。1982年，全国只有建制镇2664个，到了1990年增加到了9332个，至2000年变成19692个，增长了7倍，中国城镇化呈现出“大面积铺点”的特征。
可是，随着时间推移，小城镇的弊端也开始显现。由于小城镇规模小，分散，难以形成集聚效应，“不经济”的一面凸显出来。同时，乱占耕地、污染环境、重复建设等问题被学者称为“小城镇病”。对此，上世纪九十年代，不少人开始提出应该发展大城市和中等城市，小城镇战略应当摒弃。
八十年代造镇，九十年代造城
随着小城镇的弊端暴露，大城市的好处被更多地提及。
主张“大城市化”战略的学者指出：只有大城市产生的聚集效应，才有可能减少耕地的占用。因地制宜、规划得当的都市化方案，至少比中小城镇方案节约一半左右的耕地。
“小城镇化的理论主张和政策取向持续地演进下去，则势必导致要么中国人口分布和就业的城市化、乡镇化、农村化的欠发达三元结构状态，要么导致中国人口分布和就业的城市化、乡镇化新的欠发达二元结构状态。”济南大学经济学教授俞宪忠说。
“举个简单例子，在发展学校的时候，要是班级的规模有20个人，需要一个老师，而一个班级40个学生，也是需要一个老师。”复旦大学经济学教授陆铭认为，大城市的基础设施和公共服务具有规模经济，人均的提供成本更低。
理论界转向，城市化实践也在转。80年代中国造镇，90年代中国造城。从90年代开始，小城镇建设降温，北京、上海、广州、深圳四大城市吸金能力爆发，各省的中心城市也显现出强大的人口与资源集聚能力，中国城市化的天平完全向大城市倾斜。
与小城镇相比，大城市具有规模效应。工厂、劳动力和居民在大城市集聚，所带来的高生产效率和高生活便种陛，带来了GDP的高速增长和居民生活的繁华丰富。农村人口更愿意在大城市落户，一直到现在，大部分年轻的农民工宁愿到大城市来“蜗居”，也不肯留在家附近的城镇。
规模越大的城市，产业承载能力就越强，就业机会越多，创造的收入也越高。当城市财政收入增多，就能够以更低的价格和更高的质量提供各种公共服务，进一步吸纳资本、人才、技术。
同时“中国的城市行政级别决定了资源分配权力的大小。北京作为首都云集了大量的中央部委，中央部委掌握了资源分配的巨大权力，最终让北京人口收入、产业级别、基础设施以及教育医疗等的公共服务水平都明显高过其他城市。”国家发改委中国城市和小城镇中心研究员易鹏撰文指出。
小城回归
好景不长。大城市与特大城市的快速扩张，渐渐开始带来新的问题，引发新的争论。
根据城市经济学，每一个城市的容纳力都是有限的，假如人口规模超过城市限度，“集聚经济”就会演变成“集聚不经济”。所谓“集聚不经济”，是指大城市的企业和居民要付出各种各样的额外成本，而这些额外成本是小城市的企业和居民不需要支付的。
大城市房价连年攀升，外来人口落户的成本提高，本地居民购房成本也增大；交通堵塞，人们的出行成本增高，企业的物流成本攀升；城市环境恶劣，空气污染，居民要付出健康保养成本；外来人口聚居形成城中村和贫民区，使治安恶化，治理成本升高——这些都是大城市居民需要支出的额外成本。不久前的一项调查发现，在中国最富裕的人群中，大多数并不居住在大城市，而是住在中等城市。
“10年前我就开始反思城市化。”中国人民大学专家温铁军对“贫民窟”问题忧心忡忡，他的“城镇化优先”观点，虽然与二十年前的费孝通不谋而合，但是放到今日却已经不再主流。
“发展中国家的城市化根本就没有成功的先例，发展中国家城市化的历程大多是‘空间平移贫困’，将国家分散的贫困农民集中到城市贫民窟。比如巴西、印度等国家，电影《贫民窟的百万富翁》就是讲的这里面的故事。贫民窟导致的一系列社会冲突，就是将分散的农民的现代化代价集中起来。”他认为优先发展大城市、放弃小城镇，带来了“贫民窟”的恶果。
温铁军反对“城市化”，主张“城镇化”。他说，城市化和城镇化是完全不同的概念，城镇化是将县级以下的城镇集中，在最短半径中让最多的农民获得非农就业机会，而不是让他们千里迢迢迁徙到大城市。
温铁军的观点并非目前理论界的主流观点。目前理论界的主流观点倾向于大城市和小城镇的折中——中小型城市，其中包括县级城市和有潜力发展为小城市的“重点镇”。 “有人主张重点发展县城，因为县城是农村地区最具有辐射能力的中心，是县域范围内的政治经济文化中心，对周围广大农村地区有比较好的辐射带动作用。他们建议在2000多个县城实施千座小城市工程，使其发展成为平均20万人口规模的小城市，鼓励和引导小城镇集中发展。也有人建议在全国选择3000个镇予以重点支持，选择其中人口在5万人以上的镇，到2010年发展成为10万人以上的小城市。”北京大学中国城市发展研究院院长彭真怀支持后者。
俞宪忠则认为，应当“把县级层面的城市化作为中国城市化发展的根本发展战略，也就是把现有的绝大多数农村人口向现有的县级城市集中。”
无论是县一级城市还是重点镇，都可视为是对“大城市优先”与“小城镇优先”的折中选择。
至此，关于中国城市化的理论观点已经出现了三家争鸣——小城镇优先论、大城市优先论、中小城市优先论。三家各执一词，但主流观点倾向于第三种。
新一轮城镇化：一锤定音道路明朗
十八大后，形势发生新变化，中国城镇化发展思路开始明朗。对于大城市优先还是小城镇优先的争论，国务院总理李克强在主导新一轮城镇化的过程中，一锤定音。
早在2010年，时任国务院副总理的李克强在《求是》杂志发表了一篇文章，题为《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》，文中明确提出：“在城镇化进程中，要把加强中小城市和小城镇建设作为重点。在中西部地区，以县城为基础积极发展中小城市；在东部沿海地区，把有条件的中心镇发展成中小城市。”
今年3月，李克强总理将首个考察点选在了江苏无锡新桥镇，他对镇上的居民说：“你们有双重身份，是新农民，也是新市民，都是‘双新’。小城镇建设好了，甚至比大城市生活得舒适方便。”他还指出，小城镇成本低、生活更加便利，但也存在留不住人等问题，未来要加大对小城镇的建设力度，增强它的吸引力。言谈之间，此轮城镇化的重点再次指向了小城镇。
但是，不同于20年前费孝通所提出的“小城镇”战略，此轮城镇化，既要重点发展小城市和小城镇，又要结合一种新的城市形态——城市群来进行，这就涉及到“城市群理论”。
李克强总理在文章中指出：“从国际经验看，城市群是城市化发展的一条重要途径。城市群可以通过现代交通网络，把大中小城市和小城镇联结起来，促进不同规模的城市和小城镇共同发展。”
未来，城市的竞争将不是单个城市的竞争，而是城市群之间的竞争。如今，在美、欧、日等发达国家，城市形态早已发展到“组团式城市群”、“大都市圈”的高级阶段。这种高级阶段的城市形态，恰恰可为我国城市化和城镇化的二元困惑提供破解方法。
“城市群”理论
“城市群”理论认为，城市发展到一定阶段，即会出现“城市群”（又称城市圈、都市圈、城市集团），以1到2个特大城市为核心，周边环绕大量中小城市和小城镇，当这些大中小城市、城镇之间同时具备了交通网络的发达、产业结构的分工以及城市定位的互补，就有可能成为一个大范围的内循环系统，城市与城市组团发展，更具效率。
“城市群”理论之所以能够解决“城市化优先”还是“城镇化优先”的矛盾，是因为在城市群内，大城市和小城镇不是非此即彼的关系，而是互为补充、相辅相成、连成一片。
如果按照“城市圈”来布局我国的城镇化，那么。未来将不会再出现小城镇遍地开花的局面，国家将重点发展那些位于城市圈内的小城市和小城镇，而逐步放弃城市圈外的孤立的小城镇。
众所周知，目前中国已经拥有三个比较成熟的城市群——长三角、珠三角和环渤海。例如珠三角城市群，以广州、深圳两个特大城市作为核心（广义上还包括香港地区），周边分布东莞、佛山、珠海、惠州、中山、江门等中小城市，并以数以百计的小城镇形成网络覆盖，形成一个大型城市圈。
中国要实现城市化，仅仅在东部沿海打造三个城市群，是远远不够的。在中部地区、西北地区和西南地区，也必须有足够数量的城市群作为城市化支撑。因此，“十二五规划”总共布局了二十一个城市群，其中最有发展潜力的是山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝、关中七大城市群。
根据发达国家经验，“目前美国三大城市群——大纽约区、五大湖区、大洛杉矶区的GDP占全美国的份额为67%，日本三大城市群——大东京区、阪神区、名古屋区的GDP占全日本的份额则达到70%，其人口也相应大部分聚集在这个区域。”
“用快速交通线将大、中、小城市连接起来，形成联系紧密、分工明确的产业链和城市带。要防止西方历史上出现的大城市病，根本出路是在城市带的规划中，明确城市间的分工，同时对大城市实行功能分区。如果能在珠三角、长三角、成渝等地区形成若干个城市带或城市圈，聚集全国1/3左右的人口，中国的现代化问题就好办了。”这是国务院发展研究中心丁宁宁的观点。
至此，“大城市优先”还是“小城镇优先”的争论可以休矣，城市群理论完美地调和了两者的利弊，形成了中国未来十年的城镇化发展思路。
少有人知道，城市化不等于城镇化。
也少有人知道，上世纪80年代至今，对于中国城市化发展模式的争论，一直存在“大城市优先”还是“小城镇优先”的分歧。
小城镇思想
上世纪80年代初期，著名社会学家费孝通先生首先提出“发展小城镇”，他的一篇《小城镇，大问题》影响了政策方向，拉开了中国城镇化的序幕。
按城市规模划分，市区常住人口50万以下的为小城市，50万～100万的为中等城市，100万～300万的为大城市，300万～1000万的为特大城市。
当时，中国还没有多少大城市和特大城市，因此也很难想象将几亿农村人口全都迁徙到大城市里。对此，费孝通认定应当优先发展小城镇。
“中国是一个农业国家，目前已有12亿人口，大部分居住在农村。这十几亿人吃、住工作的确是个大问题。这十来亿人如果都住进大中城市，需要花多少钱建设多少个大城市？这根本没有现实可能性。我主张解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中城市为辅。小城镇小则三五万人，大者也不超过十万余人。”费孝通于2005年接受采访时重申了自己的观点。
在上世纪80年代，费孝通的这一观点被理论界和政策层普遍接受。接下来十年，中国的小城镇遍地开花，在八、九十年代完成了一轮大规模的数量扩张。
从数据上看。1982年，全国只有建制镇2664个，到了1990年增加到了9332个，至2000年变成19692个，增长了7倍，中国城镇化呈现出“大面积铺点”的特征。
可是，随着时间推移，小城镇的弊端也开始显现。由于小城镇规模小，分散，难以形成集聚效应，“不经济”的一面凸显出来。同时，乱占耕地、污染环境、重复建设等问题被学者称为“小城镇病”。对此，上世纪九十年代，不少人开始提出应该发展大城市和中等城市，小城镇战略应当摒弃。
八十年代造镇，九十年代造城
随着小城镇的弊端暴露，大城市的好处被更多地提及。
主张“大城市化”战略的学者指出：只有大城市产生的聚集效应，才有可能减少耕地的占用。因地制宜、规划得当的都市化方案，至少比中小城镇方案节约一半左右的耕地。
“小城镇化的理论主张和政策取向持续地演进下去，则势必导致要么中国人口分布和就业的城市化、乡镇化、农村化的欠发达三元结构状态，要么导致中国人口分布和就业的城市化、乡镇化新的欠发达二元结构状态。”济南大学经济学教授俞宪忠说。
“举个简单例子，在发展学校的时候，要是班级的规模有20个人，需要一个老师，而一个班级40个学生，也是需要一个老师。”复旦大学经济学教授陆铭认为，大城市的基础设施和公共服务具有规模经济，人均的提供成本更低。
理论界转向，城市化实践也在转。80年代中国造镇，90年代中国造城。从90年代开始，小城镇建设降温，北京、上海、广州、深圳四大城市吸金能力爆发，各省的中心城市也显现出强大的人口与资源集聚能力，中国城市化的天平完全向大城市倾斜。
与小城镇相比，大城市具有规模效应。工厂、劳动力和居民在大城市集聚，所带来的高生产效率和高生活便种陛，带来了GDP的高速增长和居民生活的繁华丰富。农村人口更愿意在大城市落户，一直到现在，大部分年轻的农民工宁愿到大城市来“蜗居”，也不肯留在家附近的城镇。
规模越大的城市，产业承载能力就越强，就业机会越多，创造的收入也越高。当城市财政收入增多，就能够以更低的价格和更高的质量提供各种公共服务，进一步吸纳资本、人才、技术。
同时“中国的城市行政级别决定了资源分配权力的大小。北京作为首都云集了大量的中央部委，中央部委掌握了资源分配的巨大权力，最终让北京人口收入、产业级别、基础设施以及教育医疗等的公共服务水平都明显高过其他城市。”国家发改委中国城市和小城镇中心研究员易鹏撰文指出。
小城回归
好景不长。大城市与特大城市的快速扩张，渐渐开始带来新的问题，引发新的争论。
根据城市经济学，每一个城市的容纳力都是有限的，假如人口规模超过城市限度，“集聚经济”就会演变成“集聚不经济”。所谓“集聚不经济”，是指大城市的企业和居民要付出各种各样的额外成本，而这些额外成本是小城市的企业和居民不需要支付的。
大城市房价连年攀升，外来人口落户的成本提高，本地居民购房成本也增大；交通堵塞，人们的出行成本增高，企业的物流成本攀升；城市环境恶劣，空气污染，居民要付出健康保养成本；外来人口聚居形成城中村和贫民区，使治安恶化，治理成本升高——这些都是大城市居民需要支出的额外成本。不久前的一项调查发现，在中国最富裕的人群中，大多数并不居住在大城市，而是住在中等城市。
“10年前我就开始反思城市化。”中国人民大学专家温铁军对“贫民窟”问题忧心忡忡，他的“城镇化优先”观点，虽然与二十年前的费孝通不谋而合，但是放到今日却已经不再主流。
“发展中国家的城市化根本就没有成功的先例，发展中国家城市化的历程大多是‘空间平移贫困’，将国家分散的贫困农民集中到城市贫民窟。比如巴西、印度等国家，电影《贫民窟的百万富翁》就是讲的这里面的故事。贫民窟导致的一系列社会冲突，就是将分散的农民的现代化代价集中起来。”他认为优先发展大城市、放弃小城镇，带来了“贫民窟”的恶果。
温铁军反对“城市化”，主张“城镇化”。他说，城市化和城镇化是完全不同的概念，城镇化是将县级以下的城镇集中，在最短半径中让最多的农民获得非农就业机会，而不是让他们千里迢迢迁徙到大城市。
温铁军的观点并非目前理论界的主流观点。目前理论界的主流观点倾向于大城市和小城镇的折中——中小型城市，其中包括县级城市和有潜力发展为小城市的“重点镇”。 “有人主张重点发展县城，因为县城是农村地区最具有辐射能力的中心，是县域范围内的政治经济文化中心，对周围广大农村地区有比较好的辐射带动作用。他们建议在2000多个县城实施千座小城市工程，使其发展成为平均20万人口规模的小城市，鼓励和引导小城镇集中发展。也有人建议在全国选择3000个镇予以重点支持，选择其中人口在5万人以上的镇，到2010年发展成为10万人以上的小城市。”北京大学中国城市发展研究院院长彭真怀支持后者。
俞宪忠则认为，应当“把县级层面的城市化作为中国城市化发展的根本发展战略，也就是把现有的绝大多数农村人口向现有的县级城市集中。”
无论是县一级城市还是重点镇，都可视为是对“大城市优先”与“小城镇优先”的折中选择。
至此，关于中国城市化的理论观点已经出现了三家争鸣——小城镇优先论、大城市优先论、中小城市优先论。三家各执一词，但主流观点倾向于第三种。
新一轮城镇化：一锤定音道路明朗
十八大后，形势发生新变化，中国城镇化发展思路开始明朗。对于大城市优先还是小城镇优先的争论，国务院总理李克强在主导新一轮城镇化的过程中，一锤定音。
早在2010年，时任国务院副总理的李克强在《求是》杂志发表了一篇文章，题为《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》，文中明确提出：“在城镇化进程中，要把加强中小城市和小城镇建设作为重点。在中西部地区，以县城为基础积极发展中小城市；在东部沿海地区，把有条件的中心镇发展成中小城市。”
今年3月，李克强总理将首个考察点选在了江苏无锡新桥镇，他对镇上的居民说：“你们有双重身份，是新农民，也是新市民，都是‘双新’。小城镇建设好了，甚至比大城市生活得舒适方便。”他还指出，小城镇成本低、生活更加便利，但也存在留不住人等问题，未来要加大对小城镇的建设力度，增强它的吸引力。言谈之间，此轮城镇化的重点再次指向了小城镇。
但是，不同于20年前费孝通所提出的“小城镇”战略，此轮城镇化，既要重点发展小城市和小城镇，又要结合一种新的城市形态——城市群来进行，这就涉及到“城市群理论”。
李克强总理在文章中指出：“从国际经验看，城市群是城市化发展的一条重要途径。城市群可以通过现代交通网络，把大中小城市和小城镇联结起来，促进不同规模的城市和小城镇共同发展。”
未来，城市的竞争将不是单个城市的竞争，而是城市群之间的竞争。如今，在美、欧、日等发达国家，城市形态早已发展到“组团式城市群”、“大都市圈”的高级阶段。这种高级阶段的城市形态，恰恰可为我国城市化和城镇化的二元困惑提供破解方法。
“城市群”理论
“城市群”理论认为，城市发展到一定阶段，即会出现“城市群”（又称城市圈、都市圈、城市集团），以1到2个特大城市为核心，周边环绕大量中小城市和小城镇，当这些大中小城市、城镇之间同时具备了交通网络的发达、产业结构的分工以及城市定位的互补，就有可能成为一个大范围的内循环系统，城市与城市组团发展，更具效率。
“城市群”理论之所以能够解决“城市化优先”还是“城镇化优先”的矛盾，是因为在城市群内，大城市和小城镇不是非此即彼的关系，而是互为补充、相辅相成、连成一片。
如果按照“城市圈”来布局我国的城镇化，那么。未来将不会再出现小城镇遍地开花的局面，国家将重点发展那些位于城市圈内的小城市和小城镇，而逐步放弃城市圈外的孤立的小城镇。
众所周知，目前中国已经拥有三个比较成熟的城市群——长三角、珠三角和环渤海。例如珠三角城市群，以广州、深圳两个特大城市作为核心（广义上还包括香港地区），周边分布东莞、佛山、珠海、惠州、中山、江门等中小城市，并以数以百计的小城镇形成网络覆盖，形成一个大型城市圈。
中国要实现城市化，仅仅在东部沿海打造三个城市群，是远远不够的。在中部地区、西北地区和西南地区，也必须有足够数量的城市群作为城市化支撑。因此，“十二五规划”总共布局了二十一个城市群，其中最有发展潜力的是山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝、关中七大城市群。
根据发达国家经验，“目前美国三大城市群——大纽约区、五大湖区、大洛杉矶区的GDP占全美国的份额为67%，日本三大城市群——大东京区、阪神区、名古屋区的GDP占全日本的份额则达到70%，其人口也相应大部分聚集在这个区域。”
“用快速交通线将大、中、小城市连接起来，形成联系紧密、分工明确的产业链和城市带。要防止西方历史上出现的大城市病，根本出路是在城市带的规划中，明确城市间的分工，同时对大城市实行功能分区。如果能在珠三角、长三角、成渝等地区形成若干个城市带或城市圈，聚集全国1/3左右的人口，中国的现代化问题就好办了。”这是国务院发展研究中心丁宁宁的观点。
至此，“大城市优先”还是“小城镇优先”的争论可以休矣，城市群理论完美地调和了两者的利弊，形成了中国未来十年的城镇化发展思路。