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【摘要】从委托代理理论的视角看,政府和公立高校之间是典型的委托代理关系,因为两者之间存在目标不一致和信息不对称,从而出现委托代理问题。公立高校章程可以被视为政府为高校设定的一种特殊契约,旨在规制代理人的行为符合自己的利益,从而实现效用的最大化。
【关键词】委托代理理论 公立高校章程 契约
委托代理理论概述
委托代理理论是新制度经济学中一个重要的理论模型。它主要用于描述“在所有权、控制权两权分离和利益分割的状况下,委托人和代理人之间的关系模式以及行为动机和规则等问题”。①此理论认为,企业所有权和控制权的分离,产生了委托代理关系,即委托人和代理人之间的一种特殊关系模式。委托代理关系具有如下特点:第一,委托代理关系本质上是一种契约关系,契约双方的当事人分别是委托人和代理人。第二,就契约设定权和制定权而言,双方当事人的地位是不对等的。委托人是企业资产的所有者和契约的主动设计者,享有契约的制定权。代理人受委托人的委托,是企业的实际控制者、经营者和契约的被动选择者,享有契约的接受权或拒绝权。第三,契约具有规制功能,即规范代理人的行为,使之符合委托人的利益。委托人设计契约的目的在于,一方面,授予代理人一定的决策权,使代理人享有一定范围内的自主权,以保证他们正常的活动行为;另一方面,也是最主要的目的,将自己的意志和利益表达于契约之中,以期代理人在依据契约从事活动时,其行为符合自己的意志和利益,从而最终实现其效用的最大化。委托人用契约规制代理人行为的依据是由于双方目标不一致和信息不对称而导致双方之间存在的委托代理问题,比如逆向选择和道德风险。
在委托人和代理人之间,存在着一系列的契约,它们共同组成了企业的治理结构。这些契约可以分为两类,一类是非正式契约,一类是正式契约。根据契约的适用范围,正式契约又可以分为两类。“一类是适用所有企业的‘通用契约’,另一类是只适用于单个企业的‘特殊契约’,前者包括由政府颁布的一整套法律、条例,如公司法、破产法、劳动法等,后者包括公司章程、条例,以及一系列具体的合同。”②
公立高校章程:委托人(政府)设定的契约
委托代理关系存在于一切组织、一切合作性活动中。在高等教育领域中,存在着一个公民—国家—政府—公立高校的委托代理链。在这个委托代理链中,公民是公立高校的初始委托人,国家和政府,扮演双重的角色,他们既是上一级的代理人,又是下一级的委托人。公立高校是最终的代理人。政府和公立高校之间就是典型的委托代理关系。“公立”意味着学校的办学资金来自于政府财政,政府是学校财产的所有者(本质上,公立高校财产的所有者是公民,政府只是学校财产代表)。但是,为了保证高校的自治性,加之政府承担众多的社会管理职能,而实际能力又有限,政府不得不将高校的经营权委托给公立高校自己,由公立高校在一定范围内进行自我经营、自我管理,政府仅履行一定的监督职能。于是,政府和公立高校之间就产生了委托代理关系。同时,在政府和公立高校之间也存在目标不一致和信息不对称,从而出现委托代理问题。鉴于此,通过契约规制公立高校的行为,规避委托代理问题,成为政府理性的选择。单就正式契约来看,政府和公立高校之间的正式契约主要表现为《教育法》、《高等教育法》等法律法规以及公立高校章程。从这些契约的适用对象来看,《教育法》等法律法规的本质是国家意志的体现,其显著特点是强制性和普适性,适用的对象是所有的学校或高校,属于“通用契约”;而公立高校章程则是举办者(政府)意志的体现,是举办者关于某所高校内部的重大问题做出规定的纲领性文件,特殊性是其主要特点,其适用对象仅限于某一所高校,属于“特殊契约”。
从委托代理理论的视角看,公立高校章程的契约性质可以从以下两个方面考察:
一方面,它从法律上明确了政府委托人和公立高校代理人的身份以及双方的委托代理关系性质。首先,高校章程是国家教育法律体系在高校领域中的延伸,是国家整个法律体系的一部分,具有法律的性质。这一点在学术界已经达成共识。其次,“高校章程的功能主要在于确认高校举办者在设立高校中的权力义务关系以及高校机构设置和运行机制等内部关系”③,因此,高校举办者和高校的权利义务成为高校章程内容的绝对必要记载事项。一般而言,此事项主要规定,举办者是学校资产的所有者,办学经费的提供者,高校是学校资产的经营者、实际控制者;举办者享有对学校资产经营使用的监督权,高校则具有接受举办者监督的义务。如此,高校章程明确了高校资产的所有者和实际控制者,严格规定了双方的权利和义务,确认了学校资产所有者和实际控制者分离的状况,从而实现并确认了高校举办者和高校之间委托代理关系。在某种程度上可以说,公立高校章程是政府和公立高校之间委托代理关系形成和存续的法律依据。
另一方面,公立高校章程中对高校权利义务的设定,其本质是形成了激励约束机制,从而实现了对代理人学校的规制功能。在契约中设计适当的激励约束机制,诱使代理人追求委托人的目标,使其行为符合委托人的利益,实现激励约束兼容,这是委托代理问题的关键。公立高校章程中也包含了政府设计的激励和约束机制,主要体现在对高校权利义务的规定。权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为,可以诱使利己动机转化为合法行为并产生有利于社会的后果。义务以其特有的利益约束机制和强制机制作用于人的行为,使人们从有利于自身利益的角度出发来选择行为。政府正是利用权利义务的这种功能,通过在公立高校章程中对高校权利义务的规定去激励和约束代理人,使其行为符合自己的利益,最终达到规范代理人的目的。
公立高校章程制定:委托人(政府)设定契约的行为
政府作为委托人,理当拥有公立高校章程制定主体资格和制定权。但是,在实施制定权时,政府遇到两难的问题。一方面,政府欲依靠章程制定权,趁制定章程之际,将自己的意志体现于章程之中,借此规制公立高校的行为,以实现自己的利益。另一方面,信息不对称的存在又使得政府不得不将实际制定权授予占有信息优势的高校。因为,公立高校章程不仅是体现政府意志的契约,而且还是高校管理的基本依据,这就决定了章程的内容必须符合高校客观发展、运行的规律。章程制定者必须十分熟悉高校的情况,懂得高校的发展规律,占有高校大量的信息。因此,公立高校章程的制定应当由政府和公立高校共同来完成。普遍的作法是:公立高校具体负责章程的制定工作,而政府则对章程制定予以监督和宏观调控。具体地说,政府制定章程的行为表现为以下几种方式:
首先,从章程制定主体来看,政府通过“控制权行政配置”的方式,保证“章程的内部人制定”。“章程内部人制定”是指,章程制定工作由政府通过任命方式而确定的自己人来负责完成。政府通过“控制权行政配置”的方式,将所拥有的高校控制权转让给高校的权力机构。具体地说,“政府行使对大学第一层级代理人的任免权,而大学不能通过内部自主选举产生。”“任免权的排他性,保证了执行党和政府能够把控制权转移给信的过的人”④,从而实现了对大学的“内部人控制”,同时也实现了对“章程的内部人制定”。
其次,从章程制定依据来看,政府借助“通用契约”,规范章程的内容,从而使自己的利益和意志体现于章程中。从一个国家整个法律的纵向体系看,“通用契约”和“特殊契约”处于不同的法律位阶上,前者是高位阶法,后者是低位阶法。低位阶法的制定必须以高位阶法为依据,低位阶法的内容不能与高位阶法的内容相抵触,以及必须记载高位阶法规定其必须记载的相关内容,否则,将被视为无效。正因为如此,政府借助“通用契约”,限定高校章程的内容,从而达到体现自己意志于章程中和规制高校行为的目的。
最后,从章程的制定程序来看,政府通过核准程序,检查自己的意志是否体现于章程之中。通过章程的公布程序,使自己的意志最终合法化。政府核准章程,目的之一是赋予公立高效章程的法律效力。章程一旦被核准并公布于众,就具有了和其他法律同样的效力,任何人都必须遵守章程中规定的内容。目的之二是检查公立高校章程是否体现了自己的意志,符合自己的利益。高校在制定章程时,是否利用自己占有信息的优势,做出一些与政府意志相违背的规定。通过核准章程,政府规范学校的办学宗旨、主要任务、内部管理体制、财务管理体制等重大问题,将其意志体现在学校运转的各个环节,使学校发展、运行符合自己的要求,实现政府举办公立高校的目的。不能体现政府意志或违背政府意志的公立高校章程,是不能被核准,是无效的。(作者单位:安顺学院)
注释
①李鹏:《新公共管理及应用》,北京:社会科学文献出版社,2004年,第87页。
②张维迎:“所有制、治理结构及委托代理关系”,《经济研究》,1996年第9期,第3页。
③米俊魁:“大学章程与高等教育法等概念辨析”,《教育与现代化》,2007年第3期,第25页。
④孙天华:“大学治理结构中的委托—代理问题”,《北京大学教育评论》,2004年第4期,第29页。
【关键词】委托代理理论 公立高校章程 契约
委托代理理论概述
委托代理理论是新制度经济学中一个重要的理论模型。它主要用于描述“在所有权、控制权两权分离和利益分割的状况下,委托人和代理人之间的关系模式以及行为动机和规则等问题”。①此理论认为,企业所有权和控制权的分离,产生了委托代理关系,即委托人和代理人之间的一种特殊关系模式。委托代理关系具有如下特点:第一,委托代理关系本质上是一种契约关系,契约双方的当事人分别是委托人和代理人。第二,就契约设定权和制定权而言,双方当事人的地位是不对等的。委托人是企业资产的所有者和契约的主动设计者,享有契约的制定权。代理人受委托人的委托,是企业的实际控制者、经营者和契约的被动选择者,享有契约的接受权或拒绝权。第三,契约具有规制功能,即规范代理人的行为,使之符合委托人的利益。委托人设计契约的目的在于,一方面,授予代理人一定的决策权,使代理人享有一定范围内的自主权,以保证他们正常的活动行为;另一方面,也是最主要的目的,将自己的意志和利益表达于契约之中,以期代理人在依据契约从事活动时,其行为符合自己的意志和利益,从而最终实现其效用的最大化。委托人用契约规制代理人行为的依据是由于双方目标不一致和信息不对称而导致双方之间存在的委托代理问题,比如逆向选择和道德风险。
在委托人和代理人之间,存在着一系列的契约,它们共同组成了企业的治理结构。这些契约可以分为两类,一类是非正式契约,一类是正式契约。根据契约的适用范围,正式契约又可以分为两类。“一类是适用所有企业的‘通用契约’,另一类是只适用于单个企业的‘特殊契约’,前者包括由政府颁布的一整套法律、条例,如公司法、破产法、劳动法等,后者包括公司章程、条例,以及一系列具体的合同。”②
公立高校章程:委托人(政府)设定的契约
委托代理关系存在于一切组织、一切合作性活动中。在高等教育领域中,存在着一个公民—国家—政府—公立高校的委托代理链。在这个委托代理链中,公民是公立高校的初始委托人,国家和政府,扮演双重的角色,他们既是上一级的代理人,又是下一级的委托人。公立高校是最终的代理人。政府和公立高校之间就是典型的委托代理关系。“公立”意味着学校的办学资金来自于政府财政,政府是学校财产的所有者(本质上,公立高校财产的所有者是公民,政府只是学校财产代表)。但是,为了保证高校的自治性,加之政府承担众多的社会管理职能,而实际能力又有限,政府不得不将高校的经营权委托给公立高校自己,由公立高校在一定范围内进行自我经营、自我管理,政府仅履行一定的监督职能。于是,政府和公立高校之间就产生了委托代理关系。同时,在政府和公立高校之间也存在目标不一致和信息不对称,从而出现委托代理问题。鉴于此,通过契约规制公立高校的行为,规避委托代理问题,成为政府理性的选择。单就正式契约来看,政府和公立高校之间的正式契约主要表现为《教育法》、《高等教育法》等法律法规以及公立高校章程。从这些契约的适用对象来看,《教育法》等法律法规的本质是国家意志的体现,其显著特点是强制性和普适性,适用的对象是所有的学校或高校,属于“通用契约”;而公立高校章程则是举办者(政府)意志的体现,是举办者关于某所高校内部的重大问题做出规定的纲领性文件,特殊性是其主要特点,其适用对象仅限于某一所高校,属于“特殊契约”。
从委托代理理论的视角看,公立高校章程的契约性质可以从以下两个方面考察:
一方面,它从法律上明确了政府委托人和公立高校代理人的身份以及双方的委托代理关系性质。首先,高校章程是国家教育法律体系在高校领域中的延伸,是国家整个法律体系的一部分,具有法律的性质。这一点在学术界已经达成共识。其次,“高校章程的功能主要在于确认高校举办者在设立高校中的权力义务关系以及高校机构设置和运行机制等内部关系”③,因此,高校举办者和高校的权利义务成为高校章程内容的绝对必要记载事项。一般而言,此事项主要规定,举办者是学校资产的所有者,办学经费的提供者,高校是学校资产的经营者、实际控制者;举办者享有对学校资产经营使用的监督权,高校则具有接受举办者监督的义务。如此,高校章程明确了高校资产的所有者和实际控制者,严格规定了双方的权利和义务,确认了学校资产所有者和实际控制者分离的状况,从而实现并确认了高校举办者和高校之间委托代理关系。在某种程度上可以说,公立高校章程是政府和公立高校之间委托代理关系形成和存续的法律依据。
另一方面,公立高校章程中对高校权利义务的设定,其本质是形成了激励约束机制,从而实现了对代理人学校的规制功能。在契约中设计适当的激励约束机制,诱使代理人追求委托人的目标,使其行为符合委托人的利益,实现激励约束兼容,这是委托代理问题的关键。公立高校章程中也包含了政府设计的激励和约束机制,主要体现在对高校权利义务的规定。权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为,可以诱使利己动机转化为合法行为并产生有利于社会的后果。义务以其特有的利益约束机制和强制机制作用于人的行为,使人们从有利于自身利益的角度出发来选择行为。政府正是利用权利义务的这种功能,通过在公立高校章程中对高校权利义务的规定去激励和约束代理人,使其行为符合自己的利益,最终达到规范代理人的目的。
公立高校章程制定:委托人(政府)设定契约的行为
政府作为委托人,理当拥有公立高校章程制定主体资格和制定权。但是,在实施制定权时,政府遇到两难的问题。一方面,政府欲依靠章程制定权,趁制定章程之际,将自己的意志体现于章程之中,借此规制公立高校的行为,以实现自己的利益。另一方面,信息不对称的存在又使得政府不得不将实际制定权授予占有信息优势的高校。因为,公立高校章程不仅是体现政府意志的契约,而且还是高校管理的基本依据,这就决定了章程的内容必须符合高校客观发展、运行的规律。章程制定者必须十分熟悉高校的情况,懂得高校的发展规律,占有高校大量的信息。因此,公立高校章程的制定应当由政府和公立高校共同来完成。普遍的作法是:公立高校具体负责章程的制定工作,而政府则对章程制定予以监督和宏观调控。具体地说,政府制定章程的行为表现为以下几种方式:
首先,从章程制定主体来看,政府通过“控制权行政配置”的方式,保证“章程的内部人制定”。“章程内部人制定”是指,章程制定工作由政府通过任命方式而确定的自己人来负责完成。政府通过“控制权行政配置”的方式,将所拥有的高校控制权转让给高校的权力机构。具体地说,“政府行使对大学第一层级代理人的任免权,而大学不能通过内部自主选举产生。”“任免权的排他性,保证了执行党和政府能够把控制权转移给信的过的人”④,从而实现了对大学的“内部人控制”,同时也实现了对“章程的内部人制定”。
其次,从章程制定依据来看,政府借助“通用契约”,规范章程的内容,从而使自己的利益和意志体现于章程中。从一个国家整个法律的纵向体系看,“通用契约”和“特殊契约”处于不同的法律位阶上,前者是高位阶法,后者是低位阶法。低位阶法的制定必须以高位阶法为依据,低位阶法的内容不能与高位阶法的内容相抵触,以及必须记载高位阶法规定其必须记载的相关内容,否则,将被视为无效。正因为如此,政府借助“通用契约”,限定高校章程的内容,从而达到体现自己意志于章程中和规制高校行为的目的。
最后,从章程的制定程序来看,政府通过核准程序,检查自己的意志是否体现于章程之中。通过章程的公布程序,使自己的意志最终合法化。政府核准章程,目的之一是赋予公立高效章程的法律效力。章程一旦被核准并公布于众,就具有了和其他法律同样的效力,任何人都必须遵守章程中规定的内容。目的之二是检查公立高校章程是否体现了自己的意志,符合自己的利益。高校在制定章程时,是否利用自己占有信息的优势,做出一些与政府意志相违背的规定。通过核准章程,政府规范学校的办学宗旨、主要任务、内部管理体制、财务管理体制等重大问题,将其意志体现在学校运转的各个环节,使学校发展、运行符合自己的要求,实现政府举办公立高校的目的。不能体现政府意志或违背政府意志的公立高校章程,是不能被核准,是无效的。(作者单位:安顺学院)
注释
①李鹏:《新公共管理及应用》,北京:社会科学文献出版社,2004年,第87页。
②张维迎:“所有制、治理结构及委托代理关系”,《经济研究》,1996年第9期,第3页。
③米俊魁:“大学章程与高等教育法等概念辨析”,《教育与现代化》,2007年第3期,第25页。
④孙天华:“大学治理结构中的委托—代理问题”,《北京大学教育评论》,2004年第4期,第29页。