论文部分内容阅读
摘 要 绩效预算是一个复杂的系统,主要包括政府绩效评价体系、财政支出评价体系和组织管理体系三部分内容,绩效预算与政府绩效考评是包含预备包含的关系。本论文简要阐释了绩效预算的特点,分析了西方绩效预算在改革中的历程和侧重点,为我国实行绩效预算打下良好的理论基础。
关键词:绩效预算 公共选择理论 预算体制改革
中图分类号: F812文献标识码:A
在预算改革的大潮流中,各国绩效预算改革的成效非常之大,但改革的过程却并非一帆风顺,而是在不断的失败中总结经验和教训,从而使改革不断向前推进。由于在政治、经济、文化等方面存在着差异,国外在绩效预算改革中的历程和侧重点各有特点。但是,我们也看到,国外绩效预算改革也有不少共通之处,主要表现在:
一、健全的法律制度体系
绩效预算涉及到职权在不同部门之间的重新分配。为了减少改革的阻力,西方国家普遍以法律的形式,将各方的权力和义务固定下来。以新西兰为例,为推进绩效预算改革,新西兰相继制订了企业法、国有部门法:公共财政法、储备银行法、财政责任法以及一些关于公共服务权力下放的法案。其中,国有部门法明确了部长和CEO(行政总裁)的职责,要求部长与CEO(行政总裁)之间签订绩效协议 。公共财政法确立了绩效预算作为公共领域改革的重要组成部分,并要求CEO(行政总裁)对自己部门的财务管理负责。财政责任法确定建立财政目标和进行定期的财政报告,要求实现中长期的财政框架,要求政府部门实行国际会计准则,在政府会计和预算中引入权责发生制,提出财政政策制定原则等。
二、赋予管理者充分的自主权
绩效预算本质上是更加注重产出而非投入,为了确保产出目标的实现,有必要让最熟悉情况的管理者自己决定资源的配置。因此,赋予管理者灵活性也就成了实行绩效预算的通行做法。比如,新西兰部门管理者有人事支配权,可以自行雇佣或者解聘员工,而且管理者可以选择从政府部门或者私人部门购买产品。澳大利亚改变支出项目拨款的方式,实行结果拨款制度,即管理者在这个数额范围内,可以自主决定如何分配。瑞典政府部门的灵活性包括:获得整体拨款的权利,结转的权利,信贷的权利,人事方面的权利等。
三、部门负责人问责制
那些赋予部门负责人较大灵活性的国家,往往也制定了更多的问责机制。新西兰通过签订个人绩效合同直接影响到部门管理者,管理者在合同到期时能否续签合同,能否得到分红,都受绩效结果的直接影响。瑞典的问责机制包括:发布拨款证明文本,向公众说明机构要实现的目标、绩效指标以及机构因此而得到的拨款数额;进行独立审计并进行评分和评级;实行议会巡查官制度倾听公众对于公共服务的投诉;编制财务报告和年度报告,接受议会的审查等,加拿大也引入了诚实支出法案,使项目负责人可以得到更好的问责。
四、以权责发生制计量政府成本
收付实现制对政府资源投入的控制功能较强,而对政府产出的管理功能较弱。首先,收付实现制可以通过提前或推迟支付现金来操控各年度的开支,直接影响到费用核算的准确性;其次,收付实现制忽视对固定资产的管理,没有对固定资产计提折旧,直接影响到费用核算的完整性。由于无法准确、完整计算费用,收付实现制不能适应以产出为导向的绩效预算改革的需要。相对于收付实现制而言,权责发生制通过计提固定资产折旧和反映一些长期项目和或有债务的信息,能够更准确、更全面地反映政府在一个时期内提供产品和服务所耗费资源的成本,并更好地将预算确认的成本与预期的绩效成果进行配比,从而支持管理者的有效决策,有利于加强管理者对产出和结果的责任,有利于促进全面的绩效管理改革。
五、充分的机构和人员保障
要提高公共支出的效率和有效性,就要使决策科学化和合理化,杜绝决策过程中的腐败行为。为此,要在组织结构上形成权力的相互制衡机制。例如,澳大利亚实行两级审议,为此专门成立了支出审议委员会,所有支出提案都由支出审议委员会审议,而财政部不再控制支出,只是负责向支出审议委员会提供部门支出提案,协助支出审议委员会审议支出提案。之后,预算提案再提交国会授权的参院委员会审议。支出审议委员会和参院委员会都由最高级别的政府官员组成,这从组织上保证了公共支出得到控制。
绩效预算是一项复杂的技术工作。不管是绩效考评的操作和管理,还是权责发生制预算的实施,都要求机构管理者具有很高的专业素质。为此,新西兰和澳大利亚等国一方面大量引入高素质的专业人才,另一方面对现有机构管理者定期进行系统的培训。
(作者:中南财经政法大学财政税务学院财政学专业硕士研究生,研究方向:税收方向(研究型))
注释:
王德祥,黄萍.美国新绩效预算改革及其对我国公共财政建设的启示.科技进步与对2004-12,84-86.
参考文献:
[1]王德祥,黄萍.美国新绩效预算改革及其对我国公共财政建设的启示.科技进步与对2004-12.
[2]姚凤民:财政支出绩效评价:国际比较与借鉴.财政研究.2006年第8期.
[3]白景明:推行绩效预算必须解决的四个重要问题.财政与发展.2006年第1期.
[4]罗伊.D.梅耶斯等:公共预算经典<第一卷>一面向绩效的新发展(中译本),上海财经大学出版社,2005年版.
[5]Andrew Lawson and David Booth, "Evaluation Framework Report to Management Group for the Joint Evaluation of General Budget Support", 2004.
关键词:绩效预算 公共选择理论 预算体制改革
中图分类号: F812文献标识码:A
在预算改革的大潮流中,各国绩效预算改革的成效非常之大,但改革的过程却并非一帆风顺,而是在不断的失败中总结经验和教训,从而使改革不断向前推进。由于在政治、经济、文化等方面存在着差异,国外在绩效预算改革中的历程和侧重点各有特点。但是,我们也看到,国外绩效预算改革也有不少共通之处,主要表现在:
一、健全的法律制度体系
绩效预算涉及到职权在不同部门之间的重新分配。为了减少改革的阻力,西方国家普遍以法律的形式,将各方的权力和义务固定下来。以新西兰为例,为推进绩效预算改革,新西兰相继制订了企业法、国有部门法:公共财政法、储备银行法、财政责任法以及一些关于公共服务权力下放的法案。其中,国有部门法明确了部长和CEO(行政总裁)的职责,要求部长与CEO(行政总裁)之间签订绩效协议 。公共财政法确立了绩效预算作为公共领域改革的重要组成部分,并要求CEO(行政总裁)对自己部门的财务管理负责。财政责任法确定建立财政目标和进行定期的财政报告,要求实现中长期的财政框架,要求政府部门实行国际会计准则,在政府会计和预算中引入权责发生制,提出财政政策制定原则等。
二、赋予管理者充分的自主权
绩效预算本质上是更加注重产出而非投入,为了确保产出目标的实现,有必要让最熟悉情况的管理者自己决定资源的配置。因此,赋予管理者灵活性也就成了实行绩效预算的通行做法。比如,新西兰部门管理者有人事支配权,可以自行雇佣或者解聘员工,而且管理者可以选择从政府部门或者私人部门购买产品。澳大利亚改变支出项目拨款的方式,实行结果拨款制度,即管理者在这个数额范围内,可以自主决定如何分配。瑞典政府部门的灵活性包括:获得整体拨款的权利,结转的权利,信贷的权利,人事方面的权利等。
三、部门负责人问责制
那些赋予部门负责人较大灵活性的国家,往往也制定了更多的问责机制。新西兰通过签订个人绩效合同直接影响到部门管理者,管理者在合同到期时能否续签合同,能否得到分红,都受绩效结果的直接影响。瑞典的问责机制包括:发布拨款证明文本,向公众说明机构要实现的目标、绩效指标以及机构因此而得到的拨款数额;进行独立审计并进行评分和评级;实行议会巡查官制度倾听公众对于公共服务的投诉;编制财务报告和年度报告,接受议会的审查等,加拿大也引入了诚实支出法案,使项目负责人可以得到更好的问责。
四、以权责发生制计量政府成本
收付实现制对政府资源投入的控制功能较强,而对政府产出的管理功能较弱。首先,收付实现制可以通过提前或推迟支付现金来操控各年度的开支,直接影响到费用核算的准确性;其次,收付实现制忽视对固定资产的管理,没有对固定资产计提折旧,直接影响到费用核算的完整性。由于无法准确、完整计算费用,收付实现制不能适应以产出为导向的绩效预算改革的需要。相对于收付实现制而言,权责发生制通过计提固定资产折旧和反映一些长期项目和或有债务的信息,能够更准确、更全面地反映政府在一个时期内提供产品和服务所耗费资源的成本,并更好地将预算确认的成本与预期的绩效成果进行配比,从而支持管理者的有效决策,有利于加强管理者对产出和结果的责任,有利于促进全面的绩效管理改革。
五、充分的机构和人员保障
要提高公共支出的效率和有效性,就要使决策科学化和合理化,杜绝决策过程中的腐败行为。为此,要在组织结构上形成权力的相互制衡机制。例如,澳大利亚实行两级审议,为此专门成立了支出审议委员会,所有支出提案都由支出审议委员会审议,而财政部不再控制支出,只是负责向支出审议委员会提供部门支出提案,协助支出审议委员会审议支出提案。之后,预算提案再提交国会授权的参院委员会审议。支出审议委员会和参院委员会都由最高级别的政府官员组成,这从组织上保证了公共支出得到控制。
绩效预算是一项复杂的技术工作。不管是绩效考评的操作和管理,还是权责发生制预算的实施,都要求机构管理者具有很高的专业素质。为此,新西兰和澳大利亚等国一方面大量引入高素质的专业人才,另一方面对现有机构管理者定期进行系统的培训。
(作者:中南财经政法大学财政税务学院财政学专业硕士研究生,研究方向:税收方向(研究型))
注释:
王德祥,黄萍.美国新绩效预算改革及其对我国公共财政建设的启示.科技进步与对2004-12,84-86.
参考文献:
[1]王德祥,黄萍.美国新绩效预算改革及其对我国公共财政建设的启示.科技进步与对2004-12.
[2]姚凤民:财政支出绩效评价:国际比较与借鉴.财政研究.2006年第8期.
[3]白景明:推行绩效预算必须解决的四个重要问题.财政与发展.2006年第1期.
[4]罗伊.D.梅耶斯等:公共预算经典<第一卷>一面向绩效的新发展(中译本),上海财经大学出版社,2005年版.
[5]Andrew Lawson and David Booth, "Evaluation Framework Report to Management Group for the Joint Evaluation of General Budget Support", 2004.