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2007年5月9日，国务院办公厅转发《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）。我们既为国家实施师范生免费教育重大决策欢欣鼓舞，同时又发现在转轨经济条件下和高等教育大众化阶段，要保证政策目标得以实现，需要从招生、培养、就业、保障措施等方面进行科学设计。
一、师范生免费教育现实约束条件的变化
与计划经济体制时期和精英教育阶段相比，当前我国实施师范生免费教育的现实约束条件已截然不同。这些变化和现实约束条件主要体现在以下几个方面：
第一，当前我国正处于一个典型的转轨经济时期，既在经历体制转轨，又在继续向工业化和城市化国家转轨，收入分配中的城乡差异、地区差异、行业差异和职业差异是十分明显的，而且将在社会主义初级阶段内长期存在。从事教师工作，尤其是在农村和中西部地区中小学从事教师工作，收入水平低和职业发展机会相对有限。政府相关部门在制定政策时，必须针对任教于上述地区的师范毕业生建立补偿机制。
第二，我国整体上正处于高等教育大众化阶段。在精英教育阶段，接受高等教育的机会是极为有限的，师范专业对考生具有较大的吸引力，不仅因为师范教育免费且具有较高的助学金，更在于师范专业是提前批次录取，考生可以优先获取稀缺的教育资源和入学机会。但在高等教育大众化阶段，考生入学机会相对充裕。全国高校1982年招生31.5万人，1990年招生60.89万人，2007年招生560多万人。高考录取率明显提高，考生可以进行更为充分的选择，高校之间的竞争也日趋激烈，师范大学与综合大学相比，优质生源的吸引力较弱。
第三，中央政府与地方政府关系的变化。在计划经济体制下，中央政府可以通过指令性计划要求地方政府接收和安置师范毕业生，而在当前分税制和“分灶吃饭”的财政体制下，地方政府具有相对独立的利益取向，中央政府需要根据各地办学实际，与地方政府共同协调解决师范毕业生的岗位和编制问题，调动地方的积极性，尤其是对西部地区要加大财政转移支付的力度。
第四，在社会主义市场经济条件下，个人选择的自由应当得到相应保障。从教育经济学的视角来看，报考师范专业的生源数量和质量主要决定于个人进行师范教育投资的成本——收益比较。这种比较基于三方面进行：一是享受免费教育的师范生的就业和未来的职业发展状况；二是师范生享受的权利与义务的权衡；三是放弃报考非师范专业的机会成本。随着我国居民收入水平的提高，免费师范教育对一部分家庭已经失去了吸引力。
二、招生环节的制度设计
对于正处在战略转型期的6所部属师范大学来说，全面贯彻落实师范生免费教育的相关政策是其义不容辞的责任和义务，但必须明确的是，培养免费师范生只是师范大学多元化人才培养任务的一部分，不能替代师范大学的整体工作和发展任务。师范生也不能再按照传统师范大学的学科专业教育和教师养成混合培养的体制和模式进行培养。同时，由于这6所部属师范大学在区域分布、招生来源、师资状况、学科优势、毕业生就业地区分布等诸多方面都存在明显差异，因此，各师范大学的师范生招生方案也应当按照实事求是的原则来设计。北京师范大学2007年的师范生招生主要采取了两种方式：
第一，按师范专业直接招生。学校将450名师范生招生计划直接分配到部分省份，学生入学后即享受免费政策。2007年，学校在内蒙古、广西、云南、贵州、陕西、山西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏等11个中西部省份及上海市、广东省、海南省招收师范生，同时将内地西藏班、新疆班和内蒙古“三语生”纳入免费师范生计划。招生专业涉及与基础教育对口的汉语言文学、历史学、思想政治教育、英语、数学与应用数学、物理学、化学、生物科学、地理科学、体育、教育技术学、学前教育和特殊教育13个专业。在招生录取批次上均采取提前批次录取。
第二，从非师范专业选拔部分优秀学生转为免费教育师范生。新生入学两年内，学校根据学生自愿的原则，从非师范专业学生中择优选拔优秀学生进入师范专业，成为免费教育师范生，并由学校按标准返还学费、住宿费，补发生活费。
在师范生招生方案的设计中，还有一个应当引起高度重视的问题是：除了免费的师范生以外，有没有必要继续在部属师范大学按照成本分担原则培养师范生？我们认为，这是十分必要的。
原因一，继续在师范大学设立缴费入学的师范生，是我国教育可持续发展的需要。2007年，试点师范大学招生主要面向中西部地区，毕业生一般要回生源所在省份中小学任教。这一制度设计的初衷当然是好的，但是，如果部属师范大学只能设立免费教育的师范专业，而且毕业生被优先安排在中西部地区工作，那么，东部地区中小学的优质师资供给势必会在一段时间内出现缺口，这会对国家整体的教育可持续发展造成不利影响。
原因二，继续在师范大学设立缴费入学的师范生，可以满足部分学生报考师范专业，投身教育事业的需要。随着经济发展和居民收入水平的提高，一部分家庭经济状况较好的高中毕业生有志从事教师职业，希望报考师范大学的师范专业，但又不希望受制于免费教育的服务期限等限制性条件。如果师范大学只设立免费的师范专业，这一群体的正当教育需求势必无法满足，不利于吸引优质生源。
原因三，继续在师范大学设立缴费入学的师范生，是师范大学保持竞争优势的需要。目前，不仅是各级师范院校，而且还有众多综合性大学也在为中小学教育培养师资，这形成了师资培养市场中的师范院校与综合性大学之间的激烈竞争。培养高素质教师，是师范大学的特色和比较优势所在。在落实师范生免费教育政策的过程中，如果师范大学只设立免费的师范专业，受服务期制度、个人发展等因素的影响，与综合性大学相比，师范大学对考生的吸引力无疑会减弱，不利于其竞争优势的保持。
基于上述考虑，我们认为，在落实师范生免费教育政策时，仍然应当在试点师范大学继续设立缴费入学的师范生。对这一部分师范生，我校采取了如下措施：一是与免费教育师范专业一样采用提前批次录取方式；二是在师范生与非师范生并轨招生的基础上，由学生自主选择收费攻读师范专业，或选修教师教育类课程。在生源地区选择方面，免费师范教育可以面向特定地区（如西部地区），但收费师范生应当面向全国；入学后，对免费师范生和收费师范生混班管理，以保证他们能享受同样数量和质量的教育服务，在教育实习等方面可以有所区别。
三、就业环节的制度设计
对于师范院校，就业环节的制度设计是重点，也是难点。在教师教育体系已走向开放和师范大学人才培养模式多样化的情况下，非师范专业的毕业生如果修习了教师教育类课程，并通过教育教学能力测试，获得教师资格证书，也可以选择到中小学就业。对于收费师范生，仍可以自主择业。对于免费师范生，如果就业环节的制度设计相对合理，能实现师范生权利与义务的均衡，会吸引更多优秀学子报考师范专业。就业环节的制度设计需要重点解决几个方面的问题：
第一，要充分关注师范毕业生的工作转接问题。《实施办法》规定，到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务两年。试点师范大学的毕业生在申请教师资格证书时，一般会选择高中教师资格证书。高中教师与初中、小学教师的培养目标和方式是不同的。高中教师的培养侧重学科知识的教育；初中、小学教师的培养侧重教育教学能力和技能的培养。在《教师资格证书》的取得上，试点师范大学的毕业生只能在“资格种类”中选择高中、初中和小学的一类，任教学科也只能选择一门课程。按照《实施办法》，免费师范生既要从事高中教育，又能够到初中或小学任教，两者有可能难以兼顾，同时，这也不符合现行《中华人民共和国教师法》和教师入职条件的有关规定。关于免费师范毕业生的未来发展问题，西南大学的一项调查显示，51.5％的学生最大的顾虑是服务期结束后的就业再分配问题；27.9％的学生担心农村信息相对闭塞，对今后的发展不利；还有一些师范生担忧婚嫁、语言、风俗等问题。这都表明了师范生十分重视就业和工作环境问题。
第二，要强化地方政府的责任。调动地方政府的积极性是顺利安置师范毕业生的关键。在当前实施师范生服务期制度，各级政府的教育行政部门、人事、编制、财政等有关部门要做好毕业师范生的接收和调配、管理、监督等工作。《实施办法》规定，省级教育行政部门负责履约管理，并建立免费师范生的诚信档案；确有特殊原因不能履行协议的，需报经省级教育行政部门批准。其可能导致的问题是：由于培养费用由国家出资，导致生源所在地省级教育行政部门监管的积极性不高，且易产生权力寻租行为；免费师范生履约需要的配套措施、工作环节较多，任何一方面的工作不到位，都可能导致免费师范生违约，责任追究会变得复杂，履约管理的成本会变得很高。免费师范生从签约到履约是一个长期的过程，在这个过程中，师范生的成长面临很多的变数，甚至个人及家庭也难以预知，因此，改变择业意向不能简单归结为诚信问题。师范生违约要缴纳高于助学贷款利息甚至商业贷款利息的违约金额，不利于增强师范生的责任感和荣誉感。
第三，要对免费教育师范生产生长期激励效应。作为一种专用于教育领域的人力资本，师范毕业生投身于本职工作的时间、精力和努力程度，也主要取决于自身。在师范生就业过程中，应当充分保证用人单位和师范毕业生的双向选择权。建立师范毕业生的考核和评价机制。考核结果应具有实质意义，可以考虑建立师范教育基金，对考核成绩突出的师范毕业生，由师范教育基金给予奖励，同时在读研、进修、培训等方面给予优惠的政策。根据《实施办法》，免费师范生毕业前及在协议规定服务期内，一般不得报考脱产研究生。如果要提高学历层次，可在职攻读教育硕士，考核合格并通过论文答辩的，颁发硕士研究生毕业证书和教育硕士专业学位证书。按照现行的专业硕士招生、培养和学位授予制度，非脱产在职攻读硕士学位一般并不颁发毕业证书，且需在一线工作3年以上。
第四，服务期的设定要实事求是。《实施办法》规定毕业生从事中小学教育10年以上。许多专家认为，从国内外经验、权利与义务的平衡、优秀教师的养成、师范生的自身发展等方面考虑，师范生的服务期以5年左右较宜。目前，各省、自治区、直辖市的《实施〈中华人民共和国教师法〉办法》规定的服务期不尽相同，如北京市实行5年服务期制度，内蒙古自治区则实行6年服务期制度。《实施办法》作为政府部门规章，而各省、自治区、直辖市人大常委会通过的《实施〈中华人民共和国教师法〉办法》属于地方性法规。关于服务期的规定存在不一致，需要根据《中华人民共和国立法法》第86条规定予以协调解决。服务期制度应有助于调动师范生的积极性，有助于形成开放竞争的人事制度。
（作者单位：北京师范大学政策研究室）
[责任编辑：蔡桂兰]
一、师范生免费教育现实约束条件的变化
与计划经济体制时期和精英教育阶段相比，当前我国实施师范生免费教育的现实约束条件已截然不同。这些变化和现实约束条件主要体现在以下几个方面：
第一，当前我国正处于一个典型的转轨经济时期，既在经历体制转轨，又在继续向工业化和城市化国家转轨，收入分配中的城乡差异、地区差异、行业差异和职业差异是十分明显的，而且将在社会主义初级阶段内长期存在。从事教师工作，尤其是在农村和中西部地区中小学从事教师工作，收入水平低和职业发展机会相对有限。政府相关部门在制定政策时，必须针对任教于上述地区的师范毕业生建立补偿机制。
第二，我国整体上正处于高等教育大众化阶段。在精英教育阶段，接受高等教育的机会是极为有限的，师范专业对考生具有较大的吸引力，不仅因为师范教育免费且具有较高的助学金，更在于师范专业是提前批次录取，考生可以优先获取稀缺的教育资源和入学机会。但在高等教育大众化阶段，考生入学机会相对充裕。全国高校1982年招生31.5万人，1990年招生60.89万人，2007年招生560多万人。高考录取率明显提高，考生可以进行更为充分的选择，高校之间的竞争也日趋激烈，师范大学与综合大学相比，优质生源的吸引力较弱。
第三，中央政府与地方政府关系的变化。在计划经济体制下，中央政府可以通过指令性计划要求地方政府接收和安置师范毕业生，而在当前分税制和“分灶吃饭”的财政体制下，地方政府具有相对独立的利益取向，中央政府需要根据各地办学实际，与地方政府共同协调解决师范毕业生的岗位和编制问题，调动地方的积极性，尤其是对西部地区要加大财政转移支付的力度。
第四，在社会主义市场经济条件下，个人选择的自由应当得到相应保障。从教育经济学的视角来看，报考师范专业的生源数量和质量主要决定于个人进行师范教育投资的成本——收益比较。这种比较基于三方面进行：一是享受免费教育的师范生的就业和未来的职业发展状况；二是师范生享受的权利与义务的权衡；三是放弃报考非师范专业的机会成本。随着我国居民收入水平的提高，免费师范教育对一部分家庭已经失去了吸引力。
二、招生环节的制度设计
对于正处在战略转型期的6所部属师范大学来说，全面贯彻落实师范生免费教育的相关政策是其义不容辞的责任和义务，但必须明确的是，培养免费师范生只是师范大学多元化人才培养任务的一部分，不能替代师范大学的整体工作和发展任务。师范生也不能再按照传统师范大学的学科专业教育和教师养成混合培养的体制和模式进行培养。同时，由于这6所部属师范大学在区域分布、招生来源、师资状况、学科优势、毕业生就业地区分布等诸多方面都存在明显差异，因此，各师范大学的师范生招生方案也应当按照实事求是的原则来设计。北京师范大学2007年的师范生招生主要采取了两种方式：
第一，按师范专业直接招生。学校将450名师范生招生计划直接分配到部分省份，学生入学后即享受免费政策。2007年，学校在内蒙古、广西、云南、贵州、陕西、山西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏等11个中西部省份及上海市、广东省、海南省招收师范生，同时将内地西藏班、新疆班和内蒙古“三语生”纳入免费师范生计划。招生专业涉及与基础教育对口的汉语言文学、历史学、思想政治教育、英语、数学与应用数学、物理学、化学、生物科学、地理科学、体育、教育技术学、学前教育和特殊教育13个专业。在招生录取批次上均采取提前批次录取。
第二，从非师范专业选拔部分优秀学生转为免费教育师范生。新生入学两年内，学校根据学生自愿的原则，从非师范专业学生中择优选拔优秀学生进入师范专业，成为免费教育师范生，并由学校按标准返还学费、住宿费，补发生活费。
在师范生招生方案的设计中，还有一个应当引起高度重视的问题是：除了免费的师范生以外，有没有必要继续在部属师范大学按照成本分担原则培养师范生？我们认为，这是十分必要的。
原因一，继续在师范大学设立缴费入学的师范生，是我国教育可持续发展的需要。2007年，试点师范大学招生主要面向中西部地区，毕业生一般要回生源所在省份中小学任教。这一制度设计的初衷当然是好的，但是，如果部属师范大学只能设立免费教育的师范专业，而且毕业生被优先安排在中西部地区工作，那么，东部地区中小学的优质师资供给势必会在一段时间内出现缺口，这会对国家整体的教育可持续发展造成不利影响。
原因二，继续在师范大学设立缴费入学的师范生，可以满足部分学生报考师范专业，投身教育事业的需要。随着经济发展和居民收入水平的提高，一部分家庭经济状况较好的高中毕业生有志从事教师职业，希望报考师范大学的师范专业，但又不希望受制于免费教育的服务期限等限制性条件。如果师范大学只设立免费的师范专业，这一群体的正当教育需求势必无法满足，不利于吸引优质生源。
原因三，继续在师范大学设立缴费入学的师范生，是师范大学保持竞争优势的需要。目前，不仅是各级师范院校，而且还有众多综合性大学也在为中小学教育培养师资，这形成了师资培养市场中的师范院校与综合性大学之间的激烈竞争。培养高素质教师，是师范大学的特色和比较优势所在。在落实师范生免费教育政策的过程中，如果师范大学只设立免费的师范专业，受服务期制度、个人发展等因素的影响，与综合性大学相比，师范大学对考生的吸引力无疑会减弱，不利于其竞争优势的保持。
基于上述考虑，我们认为，在落实师范生免费教育政策时，仍然应当在试点师范大学继续设立缴费入学的师范生。对这一部分师范生，我校采取了如下措施：一是与免费教育师范专业一样采用提前批次录取方式；二是在师范生与非师范生并轨招生的基础上，由学生自主选择收费攻读师范专业，或选修教师教育类课程。在生源地区选择方面，免费师范教育可以面向特定地区（如西部地区），但收费师范生应当面向全国；入学后，对免费师范生和收费师范生混班管理，以保证他们能享受同样数量和质量的教育服务，在教育实习等方面可以有所区别。
三、就业环节的制度设计
对于师范院校，就业环节的制度设计是重点，也是难点。在教师教育体系已走向开放和师范大学人才培养模式多样化的情况下，非师范专业的毕业生如果修习了教师教育类课程，并通过教育教学能力测试，获得教师资格证书，也可以选择到中小学就业。对于收费师范生，仍可以自主择业。对于免费师范生，如果就业环节的制度设计相对合理，能实现师范生权利与义务的均衡，会吸引更多优秀学子报考师范专业。就业环节的制度设计需要重点解决几个方面的问题：
第一，要充分关注师范毕业生的工作转接问题。《实施办法》规定，到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务两年。试点师范大学的毕业生在申请教师资格证书时，一般会选择高中教师资格证书。高中教师与初中、小学教师的培养目标和方式是不同的。高中教师的培养侧重学科知识的教育；初中、小学教师的培养侧重教育教学能力和技能的培养。在《教师资格证书》的取得上，试点师范大学的毕业生只能在“资格种类”中选择高中、初中和小学的一类，任教学科也只能选择一门课程。按照《实施办法》，免费师范生既要从事高中教育，又能够到初中或小学任教，两者有可能难以兼顾，同时，这也不符合现行《中华人民共和国教师法》和教师入职条件的有关规定。关于免费师范毕业生的未来发展问题，西南大学的一项调查显示，51.5％的学生最大的顾虑是服务期结束后的就业再分配问题；27.9％的学生担心农村信息相对闭塞，对今后的发展不利；还有一些师范生担忧婚嫁、语言、风俗等问题。这都表明了师范生十分重视就业和工作环境问题。
第二，要强化地方政府的责任。调动地方政府的积极性是顺利安置师范毕业生的关键。在当前实施师范生服务期制度，各级政府的教育行政部门、人事、编制、财政等有关部门要做好毕业师范生的接收和调配、管理、监督等工作。《实施办法》规定，省级教育行政部门负责履约管理，并建立免费师范生的诚信档案；确有特殊原因不能履行协议的，需报经省级教育行政部门批准。其可能导致的问题是：由于培养费用由国家出资，导致生源所在地省级教育行政部门监管的积极性不高，且易产生权力寻租行为；免费师范生履约需要的配套措施、工作环节较多，任何一方面的工作不到位，都可能导致免费师范生违约，责任追究会变得复杂，履约管理的成本会变得很高。免费师范生从签约到履约是一个长期的过程，在这个过程中，师范生的成长面临很多的变数，甚至个人及家庭也难以预知，因此，改变择业意向不能简单归结为诚信问题。师范生违约要缴纳高于助学贷款利息甚至商业贷款利息的违约金额，不利于增强师范生的责任感和荣誉感。
第三，要对免费教育师范生产生长期激励效应。作为一种专用于教育领域的人力资本，师范毕业生投身于本职工作的时间、精力和努力程度，也主要取决于自身。在师范生就业过程中，应当充分保证用人单位和师范毕业生的双向选择权。建立师范毕业生的考核和评价机制。考核结果应具有实质意义，可以考虑建立师范教育基金，对考核成绩突出的师范毕业生，由师范教育基金给予奖励，同时在读研、进修、培训等方面给予优惠的政策。根据《实施办法》，免费师范生毕业前及在协议规定服务期内，一般不得报考脱产研究生。如果要提高学历层次，可在职攻读教育硕士，考核合格并通过论文答辩的，颁发硕士研究生毕业证书和教育硕士专业学位证书。按照现行的专业硕士招生、培养和学位授予制度，非脱产在职攻读硕士学位一般并不颁发毕业证书，且需在一线工作3年以上。
第四，服务期的设定要实事求是。《实施办法》规定毕业生从事中小学教育10年以上。许多专家认为，从国内外经验、权利与义务的平衡、优秀教师的养成、师范生的自身发展等方面考虑，师范生的服务期以5年左右较宜。目前，各省、自治区、直辖市的《实施〈中华人民共和国教师法〉办法》规定的服务期不尽相同，如北京市实行5年服务期制度，内蒙古自治区则实行6年服务期制度。《实施办法》作为政府部门规章，而各省、自治区、直辖市人大常委会通过的《实施〈中华人民共和国教师法〉办法》属于地方性法规。关于服务期的规定存在不一致，需要根据《中华人民共和国立法法》第86条规定予以协调解决。服务期制度应有助于调动师范生的积极性，有助于形成开放竞争的人事制度。
（作者单位：北京师范大学政策研究室）
[责任编辑：蔡桂兰]