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[摘要]按照我国当前的司法实践,人身权益之行政侵害一概适用行政法律规范。事实上,根据我国目前法律规定,行政法律规范和民事法律规范结合适用于人身权益之行政侵害的救济对公民权益保护会更为有利。
[关键词]人身权益;行政侵害;民法救济
人格身份利益得到尊重和保障是公民人格独立参与社会活动的前提,然而社会生活中不仅存在行政主体以外的其他社会主体对公民人身利益的侵犯,而且也存在大量的行政主体对公民人身利益的侵犯。按照我国目前实务中的通行做法,前者的侵权法律关系由民法规范加以调整,后者由行政法规范加以解决。从实际运作情况来看,与其他社会主体的侵权救济相比,人身利益的行政侵权救济程序复杂、救济赔偿范围较小、赔偿数额偏低,救济难度明显较大。事实上,借鉴国外做法并根据我国已有的法律规范,人身权益的行政侵权从民法角度也可予以救济,而且对公民利益保护会更为到位。
—、人身权益之行政救济的缺陷分析
关于行政主体对公民人身权益侵犯的救济保障, 1986年《民法通则》第121条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”可以说,这对行政主体侵犯公民权益的救济渠道开了个好头,对保护公民权益非常有利,将行政主体与行政相对人在侵权中置于平等的法律地位。但是,随着《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的颁布实施,“在认识上,理论界和实务界都把国家机关侵权责任完全看作是公法性质的国家赔偿责任,而对以民事责任形式而存在的赔偿责任制度框架就‘视而不见’了。如此一来,导致的结果就是:凡是追究‘执行职务中’的侵权赔偿责任的,一概以《国家赔偿法》为准”。这样,法律的重新定位就为公民权益的救济保障设置了较多的障碍。
(一)公民提起行政侵权之诉的人身权利范围较少。根据《国家赔偿法》第3条、第15条、第30条的规定,公民提起行政侵权之诉的权利范围总体上限于人身自由权、生命健康权、名誉权、荣誉权受损,且法律列举的权利受损适用情形也极为有限,对其他大量的行政行为和行政事实行为侵权未作出规定。另外,根据《行政复议法》第29条的规定,申请人在申请行政复议时提出行政赔偿请求的也要以国家赔偿法的相关规定处理,这样《行政复议法》对公民权利保护范围也未有大的突破。据此,对公民其他权益受到行政侵害时寻求在行政法上的救济保障无异于水中捞月。
相比之下,民法上的权益保护范围是较宽的,且有较强包容性和弹性。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第1条和《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第1条的规定,民法上的公民权益保护范围包括生命健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、人格尊严权、人身自由权以及隐私利益、其他人格利益和监护关系受损。可见,民法规范对公民人身利益的保护更为全面。现阶段,公民如以民法规范拥有而行政法规范上没有的权益范围提起行政诉讼,估计人民法院也会以没有法律根据为由而不予受理。
(二)民法和行政法所遵循的侵权责任归责原则不同,行政法所遵循的“违法性”原则对受害人保护较为苛刻。根据《民法通则》第121条的规定,行政侵权责任归责原则是无过错责任。法律这样规定对公民利益保护极为有利,因与行政主体相比,公民在举证能力、法律知识的熟悉程度和承担损害能力等方面都处于劣势。这样规定也有利于促使行政主体强化责任意识,注重行政行为的合法性和合理性,同时它也符合侵权法的救济功能。但是,根据《国家赔偿法》第2条的规定,行政侵权责任归责原则是违法性原则,也即过错原则。在行政领域,行政主体和公民本身就地位不对等,实力悬殊,再强调过错责任原则就会使大量貌似合法但实质违法又不合情理的行政侵权得不到救济,造成实质上的不公平。如深圳福田警方对卖淫女的公开处理案中,警方打击卖淫嫖娼活动的行政行为本身是合法的,但根据《宪法》第38条和《治安管理处罚法》第5条、第113条的规定,卖淫女也有人格尊严,公安机关执法活动中也要保护她们的人格尊严不受侵犯。这个案件中,卖淫女倘若请求国家赔偿,人民法院一定会以公安机关所做的具体行政行为合法有效或《国家赔偿法》没有关于保护人格尊严的相关规定为由而不予受理,也即说明警方的行为是合法的,无过错。
(三)《国家赔偿法》所规定的侵权责任赔偿方式和赔偿数额明显偏少,严重落后于社会生活实际。根据《国家赔偿法》第25条和第30条的规定,行政侵权国家赔偿方式包括支付赔偿金、返还财产、恢复原状、消除影响、恢复名誉和赔礼道歉。根据《民法通则》第124条的规定,民事责任承担方式有停止侵害、排障妨碍、赔偿损失、赔礼道歉等十项,其内容较《国家赔偿法》所规定的方式明显饱满丰富。实务中,《民法通则》所规定的民事责任方式完全可以运用到行政主体侵权之债中。如行政主体违法实施土地征收或征用行为,这种违法行为如果得到法院确认,那么同时法院也可判决行政主体承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失的民事责任,这种责任承担方式估计比单纯的赔偿损失在行政成本上要少。根据《国家赔偿法》第27条的规定,造成公民身体伤害的,应当赔偿医疗费和误工损失,但误工损失的总额为国家上年度职工年平均工资的五倍,造成部分或者全部丧失劳动能力的,还应当再赔付残疾赔偿金,部分丧失劳动能力的残疾赔偿金最高额为国家上年度职工年平均工资的十倍,全部丧失劳动能力的为二十倍。对造成公民死亡的行政侵权,应当支付的死亡赔偿金和丧葬费总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。由此可以发现,对于交通费、护理费、必要的营养费、残疾辅助器具费、后续治疗费等赔偿项目根本不在《国家赔偿法》所涉的范围之内,而这些项目在《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中均有明确规定。同时,按照上述司法解释第20条的规定,误工费是按照受害人误工时间和收入状况确定,不限定上线,这比《国家赔偿法》中一刀切的做法更符合实际状况。另外按照这个司法解释,残废赔偿金根据受害人丧失劳动能力程度或者伤残等级,按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准,自定残之日起按二十年计算。而丧葬费和死亡赔偿金是分别计算的,丧葬费按照受诉法院所在地上一年度职工月平均工资标准,以六个月总额计算,死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收标准,按二十年计算。
通过以上分析可以得出,国家赔偿较民事赔偿不仅赔偿项目偏少,对一些人性化合理的项目未予规定,而且所规定的赔偿数额也偏少,对受害人权益保护明显不到位。如陕西“麻旦旦案”中受害人得到的误工损失仅是74.66元,而要求精神损害国家赔偿的诉讼请求就未得到人民法院支持,八年之后本案留给当事人及其亲属的不仅有由此带来的生活困境,而且有巨大的精神压力。
二、民法规范应用于行政侵仅救济的分析
如前所述,目前我国《民法通则》及其相关司法解释和《行政诉讼法》、《国家赔偿法》及相应的司法解释中都有行政主体致公民、法人权益受损的救济规定。只是“《民法通则》的……私法归责体系,不同于《行政诉讼法》和《国家赔偿法》……的公法归责体系。建立这两套规则的法律之间不是一般法与特别法之关系,而是并列的一般法,都作用于‘执行职务中’发生的侵权赔偿这样一个共同的领域。正是由于这样一种双轨制的国家赔偿责任的体制,它使得立法机关、私法机关和学术研究可以根据实际的政治经济生活的需要,通过公法和私法两套法律责任模式来扩展公民的权利保护”。但是,“现行国家赔偿法中有关国家赔偿的范围过于狭窄、国家赔偿的程序过于复杂和不公正,导致受到国家侵权的公民和法人在实践中往往无法得到及时的、公正的补偿,国家赔偿制度未能发挥其应有的功能”。事实上,考虑到我国的司法传统和当前实践需要,对行政侵权救济最现实的方法是以行政法规范为主,以民法规范为辅。
(一)实体法结合分析
正如前文分析,在权益保护范围、赔偿方式和赔偿数额等各方面民法规范均比行政法规范具有更强的包容性和涵盖性,因此在法律适用方面,总的原则是先应用《国家赔偿法》及司法解释的相关规定,剩余的“救济漏洞”则由民法规范来填补。以赔偿项目为例,人民法院先以《国家赔偿法》计算医疗费、误工损失、残废赔偿金等数额,之后若受害人对赔偿结果不满意,可再以《民法通则》第121条和相关司法解释的规定另行提起民事诉讼,以民法规范计算交通费、必要的赡养费和精神损害赔偿等其他费用,这样做的好处一方面在于人民法院的裁判有据,另一方面对受害人也做到了充分救济。
(二)程序法结合分析
在行政侵权赔偿程序方面总体上也应适用《行政诉讼法》的相关规定,个别情况下可适用《民事诉讼法》及其司法解释。只是行政法规范和民法规范的衔接在程序方面的突出问题就是《国家赔偿法》所规定的单独提起行政赔偿诉讼前赔偿义务机关如拖延处理或故意造成原告证据灭失后,在诉讼程序中再如何加以补救,以尽可能维护原告利益,求得实质公正。对此,可将二个部门法规范结合起来处理。根据《行政诉讼法》第32条的规定,被告在诉讼中应提供做出具体行政行为所依据的证据和规范性文件;《行诉解释》第27条规定,原告应提供受行政侵权而遭受的损害;《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第7条规定,“在法律没有具体规定,依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时,人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则,综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担”。据此,赔偿义务机关如先行处理过有关的赔偿事宜,法院可要求行政主体在诉讼程序中不仅要提供做出具体行政行为依据的证据和规范性文件,而且要对原告提出的赔偿请求用明确合法有力的证据加以反驳,使其负担较重的举证责任,这样一方面因为赔偿义务机关处于优势地位,举证能力强于原告;另一方面因在行政程序中其已二次参与案件的调查处理,应该已经全面掌握了案件有关情况,让其负担较重举证责任也合乎情理。当赔偿义务机关对原告的诉论请求无法强有力地反驳时,人民法院可依据《证据规定》第73条规定判决原告胜诉。
[参考文献]
1.孙健.员工忠诚度的培养[M].北京:企业管理出版社,2003.
2.高健.员工忠诚度的全程管理[J].中国人力资源开发,2002(2).
3.刘巍.德国行政赔偿制度的特色与成因[J].常德师范学院学报,1999,(5).
4.张凤久,戴俊,刘进良.浅谈我国行政赔偿具体制度的完善[J].商业文化,2008-2.
5.王伟奇.国家侵权赔偿制度的“公法化”模式质疑[J].中南民族大学学报,2007,(6).
6.林鸿潮.论民事责任在国家赔偿中的适用——扩大国家赔偿范围的一种可能途径[J].南都学坛,2006,(1).
7.李秀玲,肖继新.浅谈《国家赔偿法》中关于人身权利保护的缺憾[J].河北职业技术师范学院学报,2002,(4).
[作者简介]赵刚(1981—),男,内蒙古达拉特旗人,青海民族大学法学院2007级民商法硕士研究生,研究方向:中日比较民商法。
[关键词]人身权益;行政侵害;民法救济
人格身份利益得到尊重和保障是公民人格独立参与社会活动的前提,然而社会生活中不仅存在行政主体以外的其他社会主体对公民人身利益的侵犯,而且也存在大量的行政主体对公民人身利益的侵犯。按照我国目前实务中的通行做法,前者的侵权法律关系由民法规范加以调整,后者由行政法规范加以解决。从实际运作情况来看,与其他社会主体的侵权救济相比,人身利益的行政侵权救济程序复杂、救济赔偿范围较小、赔偿数额偏低,救济难度明显较大。事实上,借鉴国外做法并根据我国已有的法律规范,人身权益的行政侵权从民法角度也可予以救济,而且对公民利益保护会更为到位。
—、人身权益之行政救济的缺陷分析
关于行政主体对公民人身权益侵犯的救济保障, 1986年《民法通则》第121条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”可以说,这对行政主体侵犯公民权益的救济渠道开了个好头,对保护公民权益非常有利,将行政主体与行政相对人在侵权中置于平等的法律地位。但是,随着《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的颁布实施,“在认识上,理论界和实务界都把国家机关侵权责任完全看作是公法性质的国家赔偿责任,而对以民事责任形式而存在的赔偿责任制度框架就‘视而不见’了。如此一来,导致的结果就是:凡是追究‘执行职务中’的侵权赔偿责任的,一概以《国家赔偿法》为准”。这样,法律的重新定位就为公民权益的救济保障设置了较多的障碍。
(一)公民提起行政侵权之诉的人身权利范围较少。根据《国家赔偿法》第3条、第15条、第30条的规定,公民提起行政侵权之诉的权利范围总体上限于人身自由权、生命健康权、名誉权、荣誉权受损,且法律列举的权利受损适用情形也极为有限,对其他大量的行政行为和行政事实行为侵权未作出规定。另外,根据《行政复议法》第29条的规定,申请人在申请行政复议时提出行政赔偿请求的也要以国家赔偿法的相关规定处理,这样《行政复议法》对公民权利保护范围也未有大的突破。据此,对公民其他权益受到行政侵害时寻求在行政法上的救济保障无异于水中捞月。
相比之下,民法上的权益保护范围是较宽的,且有较强包容性和弹性。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第1条和《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第1条的规定,民法上的公民权益保护范围包括生命健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、人格尊严权、人身自由权以及隐私利益、其他人格利益和监护关系受损。可见,民法规范对公民人身利益的保护更为全面。现阶段,公民如以民法规范拥有而行政法规范上没有的权益范围提起行政诉讼,估计人民法院也会以没有法律根据为由而不予受理。
(二)民法和行政法所遵循的侵权责任归责原则不同,行政法所遵循的“违法性”原则对受害人保护较为苛刻。根据《民法通则》第121条的规定,行政侵权责任归责原则是无过错责任。法律这样规定对公民利益保护极为有利,因与行政主体相比,公民在举证能力、法律知识的熟悉程度和承担损害能力等方面都处于劣势。这样规定也有利于促使行政主体强化责任意识,注重行政行为的合法性和合理性,同时它也符合侵权法的救济功能。但是,根据《国家赔偿法》第2条的规定,行政侵权责任归责原则是违法性原则,也即过错原则。在行政领域,行政主体和公民本身就地位不对等,实力悬殊,再强调过错责任原则就会使大量貌似合法但实质违法又不合情理的行政侵权得不到救济,造成实质上的不公平。如深圳福田警方对卖淫女的公开处理案中,警方打击卖淫嫖娼活动的行政行为本身是合法的,但根据《宪法》第38条和《治安管理处罚法》第5条、第113条的规定,卖淫女也有人格尊严,公安机关执法活动中也要保护她们的人格尊严不受侵犯。这个案件中,卖淫女倘若请求国家赔偿,人民法院一定会以公安机关所做的具体行政行为合法有效或《国家赔偿法》没有关于保护人格尊严的相关规定为由而不予受理,也即说明警方的行为是合法的,无过错。
(三)《国家赔偿法》所规定的侵权责任赔偿方式和赔偿数额明显偏少,严重落后于社会生活实际。根据《国家赔偿法》第25条和第30条的规定,行政侵权国家赔偿方式包括支付赔偿金、返还财产、恢复原状、消除影响、恢复名誉和赔礼道歉。根据《民法通则》第124条的规定,民事责任承担方式有停止侵害、排障妨碍、赔偿损失、赔礼道歉等十项,其内容较《国家赔偿法》所规定的方式明显饱满丰富。实务中,《民法通则》所规定的民事责任方式完全可以运用到行政主体侵权之债中。如行政主体违法实施土地征收或征用行为,这种违法行为如果得到法院确认,那么同时法院也可判决行政主体承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失的民事责任,这种责任承担方式估计比单纯的赔偿损失在行政成本上要少。根据《国家赔偿法》第27条的规定,造成公民身体伤害的,应当赔偿医疗费和误工损失,但误工损失的总额为国家上年度职工年平均工资的五倍,造成部分或者全部丧失劳动能力的,还应当再赔付残疾赔偿金,部分丧失劳动能力的残疾赔偿金最高额为国家上年度职工年平均工资的十倍,全部丧失劳动能力的为二十倍。对造成公民死亡的行政侵权,应当支付的死亡赔偿金和丧葬费总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。由此可以发现,对于交通费、护理费、必要的营养费、残疾辅助器具费、后续治疗费等赔偿项目根本不在《国家赔偿法》所涉的范围之内,而这些项目在《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中均有明确规定。同时,按照上述司法解释第20条的规定,误工费是按照受害人误工时间和收入状况确定,不限定上线,这比《国家赔偿法》中一刀切的做法更符合实际状况。另外按照这个司法解释,残废赔偿金根据受害人丧失劳动能力程度或者伤残等级,按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准,自定残之日起按二十年计算。而丧葬费和死亡赔偿金是分别计算的,丧葬费按照受诉法院所在地上一年度职工月平均工资标准,以六个月总额计算,死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收标准,按二十年计算。
通过以上分析可以得出,国家赔偿较民事赔偿不仅赔偿项目偏少,对一些人性化合理的项目未予规定,而且所规定的赔偿数额也偏少,对受害人权益保护明显不到位。如陕西“麻旦旦案”中受害人得到的误工损失仅是74.66元,而要求精神损害国家赔偿的诉讼请求就未得到人民法院支持,八年之后本案留给当事人及其亲属的不仅有由此带来的生活困境,而且有巨大的精神压力。
二、民法规范应用于行政侵仅救济的分析
如前所述,目前我国《民法通则》及其相关司法解释和《行政诉讼法》、《国家赔偿法》及相应的司法解释中都有行政主体致公民、法人权益受损的救济规定。只是“《民法通则》的……私法归责体系,不同于《行政诉讼法》和《国家赔偿法》……的公法归责体系。建立这两套规则的法律之间不是一般法与特别法之关系,而是并列的一般法,都作用于‘执行职务中’发生的侵权赔偿这样一个共同的领域。正是由于这样一种双轨制的国家赔偿责任的体制,它使得立法机关、私法机关和学术研究可以根据实际的政治经济生活的需要,通过公法和私法两套法律责任模式来扩展公民的权利保护”。但是,“现行国家赔偿法中有关国家赔偿的范围过于狭窄、国家赔偿的程序过于复杂和不公正,导致受到国家侵权的公民和法人在实践中往往无法得到及时的、公正的补偿,国家赔偿制度未能发挥其应有的功能”。事实上,考虑到我国的司法传统和当前实践需要,对行政侵权救济最现实的方法是以行政法规范为主,以民法规范为辅。
(一)实体法结合分析
正如前文分析,在权益保护范围、赔偿方式和赔偿数额等各方面民法规范均比行政法规范具有更强的包容性和涵盖性,因此在法律适用方面,总的原则是先应用《国家赔偿法》及司法解释的相关规定,剩余的“救济漏洞”则由民法规范来填补。以赔偿项目为例,人民法院先以《国家赔偿法》计算医疗费、误工损失、残废赔偿金等数额,之后若受害人对赔偿结果不满意,可再以《民法通则》第121条和相关司法解释的规定另行提起民事诉讼,以民法规范计算交通费、必要的赡养费和精神损害赔偿等其他费用,这样做的好处一方面在于人民法院的裁判有据,另一方面对受害人也做到了充分救济。
(二)程序法结合分析
在行政侵权赔偿程序方面总体上也应适用《行政诉讼法》的相关规定,个别情况下可适用《民事诉讼法》及其司法解释。只是行政法规范和民法规范的衔接在程序方面的突出问题就是《国家赔偿法》所规定的单独提起行政赔偿诉讼前赔偿义务机关如拖延处理或故意造成原告证据灭失后,在诉讼程序中再如何加以补救,以尽可能维护原告利益,求得实质公正。对此,可将二个部门法规范结合起来处理。根据《行政诉讼法》第32条的规定,被告在诉讼中应提供做出具体行政行为所依据的证据和规范性文件;《行诉解释》第27条规定,原告应提供受行政侵权而遭受的损害;《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第7条规定,“在法律没有具体规定,依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时,人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则,综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担”。据此,赔偿义务机关如先行处理过有关的赔偿事宜,法院可要求行政主体在诉讼程序中不仅要提供做出具体行政行为依据的证据和规范性文件,而且要对原告提出的赔偿请求用明确合法有力的证据加以反驳,使其负担较重的举证责任,这样一方面因为赔偿义务机关处于优势地位,举证能力强于原告;另一方面因在行政程序中其已二次参与案件的调查处理,应该已经全面掌握了案件有关情况,让其负担较重举证责任也合乎情理。当赔偿义务机关对原告的诉论请求无法强有力地反驳时,人民法院可依据《证据规定》第73条规定判决原告胜诉。
[参考文献]
1.孙健.员工忠诚度的培养[M].北京:企业管理出版社,2003.
2.高健.员工忠诚度的全程管理[J].中国人力资源开发,2002(2).
3.刘巍.德国行政赔偿制度的特色与成因[J].常德师范学院学报,1999,(5).
4.张凤久,戴俊,刘进良.浅谈我国行政赔偿具体制度的完善[J].商业文化,2008-2.
5.王伟奇.国家侵权赔偿制度的“公法化”模式质疑[J].中南民族大学学报,2007,(6).
6.林鸿潮.论民事责任在国家赔偿中的适用——扩大国家赔偿范围的一种可能途径[J].南都学坛,2006,(1).
7.李秀玲,肖继新.浅谈《国家赔偿法》中关于人身权利保护的缺憾[J].河北职业技术师范学院学报,2002,(4).
[作者简介]赵刚(1981—),男,内蒙古达拉特旗人,青海民族大学法学院2007级民商法硕士研究生,研究方向:中日比较民商法。