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随着当前城市化、工业化的快速发展,城乡建设用地供需矛盾愈发严重,并严重威胁粮食安全。人们探索出的城乡建设用地增减挂钩制度为如何在快速城镇化进程中实现集约节约用地、切实保护耕地的目标提供了新的思路,成为破解用地矛盾的有效路径。本文基于增减挂钩政策文件及相关文献,对增减挂钩政策的演变历程、增减挂钩的运作模式以及增减挂钩实践中的创新进行了系统分析。研究表明:增减挂钩政策五阶段演变历程是国家为适应耕地后备资源越来越紧张的形势,实现新时期耕地占补平衡所作出的一系列宏观调控;增减挂钩制度来自于实践,并根据实践不断完善、健全,其核心创新既增强了项目的可行性,又有利于保障安置和提高挂钩指标使用效益、规范项目区整体考核;增减挂钩制度的发展是人们不断摸索、不断打破固有思维,寻求突破与创新的过程;宅基地复垦券是增减挂钩的一种制度创新,它畅通了资源资本转化渠道,并为建立城乡统一土地交易市场做出了有益探索。