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[摘 要] “上有政策 ，下有对策”是当前我国社会农村政策执行过程中普遍存在的弊端，贯穿于行政执行、行政决策、行政监督的每个环节。在弱化行政执行、行政决策、行政监督三者协调性的条件下，分析三者的实质，对其改进农村政策 实施过程，提高农村政策运用能力将会起到积极的促进作用。
[关键词] 农村政策 行政决策 对策
[中图分类号] D26 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）10-0001-02
一、在落实农村政策中存在“上有政策、下有对策”现象的状况
一是表面一致、阳奉阴违、“替换性”执行上级农村政策。一些地方表面上出台了贯彻上级农村政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使上级农村政策落空，表面一致、阳奉阴违的执行。二是改其实质、曲解其意、“选择性”执行上级农村政策。三是“象征性”走过场的执行上级农村政策。四是搞土农村政策、添工加料、“附加性”执行上级农村政策。五是“欺骗性”执行上級农村政策。六是“对抗性”执行上级农村政策。七是“相互争权”矛盾性执行。
二、“上有政策，下有对策”现象的危害
一是削弱中央农村政策的权威性和严肃性。“变通”农村政策，肢解、曲解、抵制中央农村政策，制定“土农村政策”，实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定农村政策相悖的情况。这样的“对策”是不合理的，更是不合法的，其危害极大。
二是助长地方主义、本位主义抬头。对中央和上级的农村政策按需取舍，符合本地区、本单位利益的坚决执行，不符合就消极执行，甚至阳奉阴违，使中央和上级农村政策成为一纸空文。
三是“上有政策，下有对策”的分散主义危害巨大，造成“有令不行、有禁不止”的严重后果。更严重的后果是中央农村政策权威性、严肃性正在受到来自国家机器内部的更具自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，长此下去，就有可能形成“诸候割据”的局面，危及国家和民族的稳定和统一。
三、“上有政策，下有对策”产生的原因
1.干部特别是基层干部党性和宗旨意识缺失
在宗旨观念方面，一些领导干部宗旨意识淡薄，不能坚持立党为公、执政为民，不能坚持以人为本，严重脱离群众、脱离实际，个人主义突出，形式主义、官僚主义严重。在组织纪律方面，他们贯彻民主集中制不力，纪律观念淡薄，对中央的决策部署合意的就执行、不合意的就不执行，搞“上有政策、下有对策”。
2.干部特别是基层干部执政理念缺失
一些农村政策执行者“官本位”思想严重，或“地方主义大于天”，或经不起发展中的各种诱惑，世界观、人生观发生变形，逐渐淡化了“执政为民”的理念，将党和国家的农村政策歪曲执行，把人民赋予的权利作为谋取个人利益、中饱私囊的工具，作为大搞政绩工程、实现平步青云的台阶，搞“上有政策、下有对策”。
3.根本原因是利益驱动，追求利益最大化
农村政策执行活动就是对利益的重新配置。利益是政治经济生活的主旋律，这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。“上有政策，下有对策”就是执行主体或者农村政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原农村政策的支解曲解。
4.造成“上有政策、下有对策”的关键原因是权力寻租
执行人员按要求代表人民利益不折不扣的贯彻执行农村政策，由于“经济人”理性的存在，农村政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。
权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租”腐蚀的就是农村政策执行主体，通过农村政策执行主体角色异化改变公共农村政策的本意，使农村政策执行走样，甚至落空。这种由于农村政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原农村政策的执行，甚至使原农村政策成为一纸空文。
5.农村政策本身的缺陷和漏洞是造成“上有政策、下有对策”的制度原因
农村政策得到很好执行，前提是农村政策本身具有合理性，而农村政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。农村政策缺陷体现为农村政策的多变、政出多门、农村政策缺乏科学性，不完整，不配套。今天这个部门在自己管辖范围制定一个农村政策，时过不久，情况发生了变化，又由另外部门匆忙出台一个农村政策，这些农村政策之间缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起农村政策的权威性和可信性，造成农村政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为，对新农村政策搞“上有政策、下有对策”也就不奇怪了，这种农村政策之间的“撞车”为农村政策执行者各行其是，各取所需提供了条件，造成对农村政策的选择性执行，避重就轻，无法威慑违法生产行为。
6.农村政策执行的监控不力是“上有政策、下有对策”的执行管理原因
农村政策执行的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题。这就造成实际工作的几个工作人员监督严重不足，信息缺乏、设备落后，监控农村政策执行起来流于形式。甚至在处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业在农村政策的执行中大搞“对策”行为。
四、治理“上有政策、下有对策”的对策
1.加强党性和宗旨教育。一是以科学的理论武装人用马克思主义理论装头脑是避免党性缺失的基础和前提；二是改造世界观的实践是避免党性缺失的有效途径。三是接受党内生活的锻炼是防止党性缺失的基本保证。四是注重自我修养是克服党性缺失的内在动力。五是建立健全内民主制度、干部选拔制度、党内监督制度、廉洁从政制度、执行的保证机制、长效机制机制是克服党性缺失的关键环节。 2.以十八大、群众路线理论为指导，树立适应科学发展观要求的正确政绩观是遏制“上有政策、下有对策”现象的基本前提。贯彻落实科学发展观，必须牢固树立正确政绩观。树立正确政绩观，首先要解决好“政绩为谁创”的问题，始终把群众的情绪作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，切实解决农民增收、企业改制、劳动就业、征地拆迁以及教育、医疗等群众关注的热点问题，用解决关系群众切身利益问题的实际成效创政绩。
3.以十八大、群众路线理论为指导，加强农村政策执行中的思想文化教育。加强农村政策执行主体和目标群体的思想意识教育具体来说就要二者分别树立正确的利益观，政绩观。各级官员要树立正确的政绩观，要把“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”贯彻到农村政策执行过程的始终，自觉抵制农村政策执行中的干扰因素
4.群众路线理论为指导完善权力制约体系。權力寻租而导致腐败是产生“上有政策、下有对策”现象，影响农村政策执行效果的关键因素。惩治权力腐败行为是遏制地方“对策”行为最核心的措施。权力制约是关键，要建立健全一整套的官员任免考核管理、官员政绩考核体系和权力监督等制度，对权力寻租行为加大处罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”；规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行。从根本上保证农村政策的实施。
5.群众路线理论为指导健全科学民主的决策制度。农村政策本身存在问题也是导致这一现象的诱发因素。“好制度可以让坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向方面”合理完备的农村政策，本身就减少农村政策执行主体投机行为的可能性，减少违反农村政策所带来的违规收益，同时，加大了农村政策违规的心理成本和被发现的几率，使上有政策、下有对策所获得的净收益趋向为零，甚至为负，消除“对策行为”产生的收益动机。
6.群众路线理论为指导善农村政策执行的监控系统。完善的农村政策执行监控能够减少农村政策执行中的上有政策、下有对策现象。首先，完善监控主体地位，权力来源与配置。农村政策执行者之所以挑战中央农村政策的权威性，搞上“有农村政策下有对策”，一个重要的原因就是我国农村政策执行监控机构法律地位低，权威性不够；隶属于一级政府，受权力干扰大，独立性不强。造成下级监控上级、部门监控政府。这种由于机构设计的先天缺陷导致监控效率递减，监控行为流于形式。改变这一现象就通过立法，以法律保障监控部门独立的地位，赋予更大的监控权力，增强权威性，使监控做到“有法可依”“有权可依”。
7.完善科学的政绩考核和干部应用机制是遏制“上有政策、下有对策”的核心内容。对干部考核评价不仅要关注经济增长的速度，财政收入的多寡，还要注重党的路线、方针、农村政策的执行力度以及国家有关法律法规的遵守程度。要在政绩考核中增加群众评价的比重，改变自上而下的单一政绩评价体系，用十八大、群众路线理论为指导，融入企业、社会团体特别是人民群众的评价意见，使政绩评价主体多元化，彰显企业、社会团体和群众意见在官员政绩评价当中的重要作用，使地方官员在注重政绩和升迁的同时，更加注重可持续发展，更多考虑公众需要和公众利益。
8.提高执行人员素质。农村政策执行是由执行机关来具体行使的，执行机关的特性直接决定着农村政策执行的成效问题。很难想象一个无战斗力、无效率的官僚主义的机关组织能够获取农村政策执行的成功。执行机关必须做到首先职责分明，即明确规定每一个执行机关的权力大小和职权范围，其次，领导集中，指挥统一，目标、行动和指令要一致；第三，制度健全，运行机制要有序。一方面，要不断提高执行人员素质。由于执行机构的核心要素是执行人员对农村政策理解的程度的意向、态度和行为与执行效果有直接的关系。因此，要重视执行人员的选择和配备。执行人员不仅要具有良好的政治素质，还应具备一定的文化和专业知识，合理配置不同专业的执行人员，最大限度地发挥其长。
9.强化督导制度。强化督导，严查实督，积极作为，大胆工作，敢于“唱黑脸”；要深入基层，接近群众，做到巡得勤、督得严、抓得实。只有这样才能杜绝“上有政策、下有对策”。
综上所述“上有政策、下有对策”危害极大，诱发原因复杂，必须从源头防治，就必须以十八大、群众路线理论为指导，切实把以人为本的核心贯穿到确保政令畅通的工作中，不断创新农村政策执行监管机制，提高执行人员思想道德和党性修养、宗旨意识及业务能力素质，加强纪律作风建设，完善公众监督体制，增加农村政策、制度透明度、完善科学的政绩考核和干部应用机制、增强惩治权力腐败力度，完善惩治权力腐败的措施。才能有效的遏制“上有政策、下有对策”的现象。保证政令畅通。
参考文献
[1]十八大报告
[2]李亚荣，我国公共农村政策执行偏差及治理研究，西北大学，2007年
[3]刘千歌，我国关闭整顿小企业农村政策执行研究，西北大学，2008年
作者简介：陈文（1967年6月），男，云南陆良人，2004年6月毕业于云南师大行政管理专业，本科，中共河口县委党校常务副校长，讲师，研究方向行政管理。
[关键词] 农村政策 行政决策 对策
[中图分类号] D26 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）10-0001-02
一、在落实农村政策中存在“上有政策、下有对策”现象的状况
一是表面一致、阳奉阴违、“替换性”执行上级农村政策。一些地方表面上出台了贯彻上级农村政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使上级农村政策落空，表面一致、阳奉阴违的执行。二是改其实质、曲解其意、“选择性”执行上级农村政策。三是“象征性”走过场的执行上级农村政策。四是搞土农村政策、添工加料、“附加性”执行上级农村政策。五是“欺骗性”执行上級农村政策。六是“对抗性”执行上级农村政策。七是“相互争权”矛盾性执行。
二、“上有政策，下有对策”现象的危害
一是削弱中央农村政策的权威性和严肃性。“变通”农村政策，肢解、曲解、抵制中央农村政策，制定“土农村政策”，实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定农村政策相悖的情况。这样的“对策”是不合理的，更是不合法的，其危害极大。
二是助长地方主义、本位主义抬头。对中央和上级的农村政策按需取舍，符合本地区、本单位利益的坚决执行，不符合就消极执行，甚至阳奉阴违，使中央和上级农村政策成为一纸空文。
三是“上有政策，下有对策”的分散主义危害巨大，造成“有令不行、有禁不止”的严重后果。更严重的后果是中央农村政策权威性、严肃性正在受到来自国家机器内部的更具自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，长此下去，就有可能形成“诸候割据”的局面，危及国家和民族的稳定和统一。
三、“上有政策，下有对策”产生的原因
1.干部特别是基层干部党性和宗旨意识缺失
在宗旨观念方面，一些领导干部宗旨意识淡薄，不能坚持立党为公、执政为民，不能坚持以人为本，严重脱离群众、脱离实际，个人主义突出，形式主义、官僚主义严重。在组织纪律方面，他们贯彻民主集中制不力，纪律观念淡薄，对中央的决策部署合意的就执行、不合意的就不执行，搞“上有政策、下有对策”。
2.干部特别是基层干部执政理念缺失
一些农村政策执行者“官本位”思想严重，或“地方主义大于天”，或经不起发展中的各种诱惑，世界观、人生观发生变形，逐渐淡化了“执政为民”的理念，将党和国家的农村政策歪曲执行，把人民赋予的权利作为谋取个人利益、中饱私囊的工具，作为大搞政绩工程、实现平步青云的台阶，搞“上有政策、下有对策”。
3.根本原因是利益驱动，追求利益最大化
农村政策执行活动就是对利益的重新配置。利益是政治经济生活的主旋律，这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。“上有政策，下有对策”就是执行主体或者农村政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原农村政策的支解曲解。
4.造成“上有政策、下有对策”的关键原因是权力寻租
执行人员按要求代表人民利益不折不扣的贯彻执行农村政策，由于“经济人”理性的存在，农村政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。
权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租”腐蚀的就是农村政策执行主体，通过农村政策执行主体角色异化改变公共农村政策的本意，使农村政策执行走样，甚至落空。这种由于农村政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原农村政策的执行，甚至使原农村政策成为一纸空文。
5.农村政策本身的缺陷和漏洞是造成“上有政策、下有对策”的制度原因
农村政策得到很好执行，前提是农村政策本身具有合理性，而农村政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。农村政策缺陷体现为农村政策的多变、政出多门、农村政策缺乏科学性，不完整，不配套。今天这个部门在自己管辖范围制定一个农村政策，时过不久，情况发生了变化，又由另外部门匆忙出台一个农村政策，这些农村政策之间缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起农村政策的权威性和可信性，造成农村政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为，对新农村政策搞“上有政策、下有对策”也就不奇怪了，这种农村政策之间的“撞车”为农村政策执行者各行其是，各取所需提供了条件，造成对农村政策的选择性执行，避重就轻，无法威慑违法生产行为。
6.农村政策执行的监控不力是“上有政策、下有对策”的执行管理原因
农村政策执行的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题。这就造成实际工作的几个工作人员监督严重不足，信息缺乏、设备落后，监控农村政策执行起来流于形式。甚至在处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业在农村政策的执行中大搞“对策”行为。
四、治理“上有政策、下有对策”的对策
1.加强党性和宗旨教育。一是以科学的理论武装人用马克思主义理论装头脑是避免党性缺失的基础和前提；二是改造世界观的实践是避免党性缺失的有效途径。三是接受党内生活的锻炼是防止党性缺失的基本保证。四是注重自我修养是克服党性缺失的内在动力。五是建立健全内民主制度、干部选拔制度、党内监督制度、廉洁从政制度、执行的保证机制、长效机制机制是克服党性缺失的关键环节。 2.以十八大、群众路线理论为指导，树立适应科学发展观要求的正确政绩观是遏制“上有政策、下有对策”现象的基本前提。贯彻落实科学发展观，必须牢固树立正确政绩观。树立正确政绩观，首先要解决好“政绩为谁创”的问题，始终把群众的情绪作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，切实解决农民增收、企业改制、劳动就业、征地拆迁以及教育、医疗等群众关注的热点问题，用解决关系群众切身利益问题的实际成效创政绩。
3.以十八大、群众路线理论为指导，加强农村政策执行中的思想文化教育。加强农村政策执行主体和目标群体的思想意识教育具体来说就要二者分别树立正确的利益观，政绩观。各级官员要树立正确的政绩观，要把“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”贯彻到农村政策执行过程的始终，自觉抵制农村政策执行中的干扰因素
4.群众路线理论为指导完善权力制约体系。權力寻租而导致腐败是产生“上有政策、下有对策”现象，影响农村政策执行效果的关键因素。惩治权力腐败行为是遏制地方“对策”行为最核心的措施。权力制约是关键，要建立健全一整套的官员任免考核管理、官员政绩考核体系和权力监督等制度，对权力寻租行为加大处罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”；规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行。从根本上保证农村政策的实施。
5.群众路线理论为指导健全科学民主的决策制度。农村政策本身存在问题也是导致这一现象的诱发因素。“好制度可以让坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向方面”合理完备的农村政策，本身就减少农村政策执行主体投机行为的可能性，减少违反农村政策所带来的违规收益，同时，加大了农村政策违规的心理成本和被发现的几率，使上有政策、下有对策所获得的净收益趋向为零，甚至为负，消除“对策行为”产生的收益动机。
6.群众路线理论为指导善农村政策执行的监控系统。完善的农村政策执行监控能够减少农村政策执行中的上有政策、下有对策现象。首先，完善监控主体地位，权力来源与配置。农村政策执行者之所以挑战中央农村政策的权威性，搞上“有农村政策下有对策”，一个重要的原因就是我国农村政策执行监控机构法律地位低，权威性不够；隶属于一级政府，受权力干扰大，独立性不强。造成下级监控上级、部门监控政府。这种由于机构设计的先天缺陷导致监控效率递减，监控行为流于形式。改变这一现象就通过立法，以法律保障监控部门独立的地位，赋予更大的监控权力，增强权威性，使监控做到“有法可依”“有权可依”。
7.完善科学的政绩考核和干部应用机制是遏制“上有政策、下有对策”的核心内容。对干部考核评价不仅要关注经济增长的速度，财政收入的多寡，还要注重党的路线、方针、农村政策的执行力度以及国家有关法律法规的遵守程度。要在政绩考核中增加群众评价的比重，改变自上而下的单一政绩评价体系，用十八大、群众路线理论为指导，融入企业、社会团体特别是人民群众的评价意见，使政绩评价主体多元化，彰显企业、社会团体和群众意见在官员政绩评价当中的重要作用，使地方官员在注重政绩和升迁的同时，更加注重可持续发展，更多考虑公众需要和公众利益。
8.提高执行人员素质。农村政策执行是由执行机关来具体行使的，执行机关的特性直接决定着农村政策执行的成效问题。很难想象一个无战斗力、无效率的官僚主义的机关组织能够获取农村政策执行的成功。执行机关必须做到首先职责分明，即明确规定每一个执行机关的权力大小和职权范围，其次，领导集中，指挥统一，目标、行动和指令要一致；第三，制度健全，运行机制要有序。一方面，要不断提高执行人员素质。由于执行机构的核心要素是执行人员对农村政策理解的程度的意向、态度和行为与执行效果有直接的关系。因此，要重视执行人员的选择和配备。执行人员不仅要具有良好的政治素质，还应具备一定的文化和专业知识，合理配置不同专业的执行人员，最大限度地发挥其长。
9.强化督导制度。强化督导，严查实督，积极作为，大胆工作，敢于“唱黑脸”；要深入基层，接近群众，做到巡得勤、督得严、抓得实。只有这样才能杜绝“上有政策、下有对策”。
综上所述“上有政策、下有对策”危害极大，诱发原因复杂，必须从源头防治，就必须以十八大、群众路线理论为指导，切实把以人为本的核心贯穿到确保政令畅通的工作中，不断创新农村政策执行监管机制，提高执行人员思想道德和党性修养、宗旨意识及业务能力素质，加强纪律作风建设，完善公众监督体制，增加农村政策、制度透明度、完善科学的政绩考核和干部应用机制、增强惩治权力腐败力度，完善惩治权力腐败的措施。才能有效的遏制“上有政策、下有对策”的现象。保证政令畅通。
参考文献
[1]十八大报告
[2]李亚荣，我国公共农村政策执行偏差及治理研究，西北大学，2007年
[3]刘千歌，我国关闭整顿小企业农村政策执行研究，西北大学，2008年
作者简介：陈文（1967年6月），男，云南陆良人，2004年6月毕业于云南师大行政管理专业，本科，中共河口县委党校常务副校长，讲师，研究方向行政管理。