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[摘要]“十三五”时期我国发展环境的基本特征，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。伴随着民主政治的发展，NGO在社会治理中发挥的重要作用日益显现。但是，由于受到多方面因素的制约，影响了其作用的有效发挥。本文从NGO在社会治理中的作用入手，分析了NGO在参与社会治理中危机事件处理面临的困境，提出了NGO参与社会治理的出路，为NGO的发展提供了参考。
[关键词]NGO；社会治理；作用；问题；出路
一、NGO在社会治理中的作用
NGO，英文“non-governmentorganization”一词的缩写，是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。NGO具有自治性、志愿性、公益性或互益性特点，现代社会中，不管是发展中国家还是发达国家，NGO扮演着重要的角色，它们致力于各种社会问题的解决，并在参与社会治理中发挥了积极的作用。
（一）沟通政府与公众，缓解社会压力。NGO是一种公益性和社会性组织，它多由来自社会基层的人员组成，最能代表民众的利益和呼声，因而获得了社会公众的信任。危机发生后，NGO不但可以及时将民意反馈给政府，还可以把政府的政策、应对措施等信息传递给公众，实现双向沟通。这样既可减少公众不必要的恐慌，同时有利于政府科学决策，有效应对公共危机。
（二）加强宣传教育，强化社会公众的危机意识。社会公众具有的危机意识和应对灾害的常识成为应对社会治理中公共危机事件的重点，因而，必须开展对社会大众的危机教育。NGO与社会公众之间应搭建了一座沟通的桥梁，通过它们传递的信息和专业知识，增强公众的危机意识，提高自身应对危机的能力。
（三）整合社会资源，弥补政府应急资源的不足。危机事件常常带来较大的财产损失和人员伤亡，这就需要大量的物资等资源即使输送给灾区，而单凭政府的资源往往是不够的。而NGO属性使得它能够组织各种募捐活动，通过动员社会资源有效弥补政府资源的不足。另外，非政府组织通常具有专业性的能力优势，许多专家学者在某一专业领域具有业务专长，他们的参与能够为社会治理提供辅助的人力资源上支持。
（四）参与危机后的重建，维护社会公平。削弱危机的冲击，维护弱势群体和受灾人群的基本权利是NGO参与危机处理的重要目标。因而，危机后的重建阶段成为NGO参与最广泛、最深入的阶段。一方面，NGO关注弱势群体并给予其必要的物质和精神支持，切实保障每位公众的利益，维护社会公平。另一方面，NGO还在心理干预、学校重建、孤儿抚养、社区建设、文化恢复等专业领域发挥重要作用，推动了危机后的重建工作。
二、NGO参与社会治理面临的问题
（一）NGO的负面效应。NGO的负面效应集中体现为内部管理不善与滥用社会资源两个层次上。而在现有的制度和管理体制下，由NGO所带来的负面效应在国际国内也呈现出扩大化的趋势。1.自治缺陷导致外部不经济。NGO对其工作人员职务活动的规范管理职能同其工作人员职务行为的廉洁性重视不足，也是存在法律漏洞的空白领域，自身免疫力与抵抗力较低。NGO自治薄弱直接滋生了NGO的内部腐败问题。2.监管不力导致滥用社会资源。NGO滥用社会资源体现为滥用社会物资与滥用民众信任资源两方面。一是滥用社会物资。由于缺乏有效的监控，有可能出现滥用社会资源的现象，偏离原有的“专款专用”的目标。同时，在NGO对募捐物资的利用上，也出现了浪费、使用效率低的情况。二是滥用民众信任。长期之来，人们对NGO组织给予了极大的信任，人们对NGO组织的社会期待是，以公平、正义的方式维护广大民众的利益、保护弱势群体、发展公益事业。也正是出于对NGO的普遍信任，地方政府放松了对个别NGO组织的监管，引发了滥用NGO名义的犯罪行为。
（二）缺乏相应的社会环境保障。NGO参与社会治理也受到制度环境、公众等因素的影响。NGO依附于政府，在一定程度上丧失了自主性。而近年来公信力的下降直接降低了公众对NGO的认可。再次，NGO目前开展的关乎民生的活动还比较少，而志愿者以及专业人才的缺乏又使得NGO欠缺民众基础，社会认同度不高。
（三）政府扶持力度较弱。NGO的发展在一定程度上依赖于政府的扶持，一方面，政府吸纳对NGO参与危机处理的认识不足。政府在危机处理中处于核心地位，发挥着统一指挥的作用，他们没有认识到NGO在整合资源等方面的积极作用，不是吸纳他们参与，而是各自为政。另一方面，政府与NGO之间缺乏信任，没有必要的信息沟通，在一定程度上造成资源的浪费。
三、NGO参与社会治理的路径
（一）增强NGO参与社会治理的能力。NGO组织的资金、环境、制度的支持都需要政府来提供，政府提供积极的公共服务是保障NGO生存最基本条件之一。首先，挖掘NGO的资金来源。一方面，发挥政府的作用，除相应的财政拨款以外，可以以税收优惠的方式鼓励NGO投身公益事业。另外，政府还可以通过购买服务的方式来支持NGO的发展。另一方面，NGO要努力从社会获取资金支持，增加其自主性。其次，广泛吸纳专业性人才以及高素质的志愿者。一方面，利用各种媒介向社会宣传，吸引一批专业性强、素质高的志愿者。另一方面，可以由政府为NGO的工作人员提供良好的社会保障，以此吸纳优秀的专业性人才。同时，还要定期对组织内部的工作人员进行专业培训，提高内部员工应对危机的能力。再次，健全NGO自我管理体系，确立应对危机的程序、方法和原则，明确危机处理人员的责权范围，构建一套评估体系等，实现NGO内部的科学管理。
（二）营造良好的社会环境。政府对NGO的积极认可。NGO取得政府的认可，是必不可少的前提条件。NGO通过积极有效的活动来获取政府的认可。正是这种长时间的积极效应的基础上，政府与NGO开展合作。政府对NGO的积极作用也就越来越认可，也就会自觉地为NGO的发展和发挥积极作用努力创造条件。公众对NGO的普遍信任。公众对NGO的信任来自NGO对于社会的贡献在公众中引起的积极反馈，也只有这样，才能在公民社会中形成支持NGO发展的民意。首先，健全NGO参与社会治理的法律体系。尽快制定一部NGO参与社会治理的基本法，对于NGO的参与力度、领导体系、权责情况、监督等做出明确的规定，以法律的高度规范NGO参与社会治理的行为。其次，增强公众对NGO的社会认同感。要加大宣传力度，充分利用电视、报纸、广播、互联网等媒介宣传NGO以及公共危机方面的相关知识，提高NGO的社会公信力，增强公众的危机意识。同时，鼓励NGO参与关系民生的活动，扩大民众的参与程度。再次，要完善对NGO的监管。NGO在参与社会治理中表现出了极大的资源整合优势，其募集资金的能力极为强大，而这些资金能否有效用于社会治理中就需要加大监管力度，防止出现偏差。
（三）开发NGO和政府之间的良性互动机制。首先，提高政府对NGO的重视程度。要在危机事件应急预案中明确NGO的责任，发挥NGO的积极作用。其次，借助计算机网络，建立NGO与政府部门之间的应急联动机制，确保信息的畅通。一旦危机出现，及时沟通与反馈，提高应对危机的效率。一方面，将危机事件的基本情况、政府的应对措施和公众的防范措施等主动展现给公众，让公众及时、准确地掌握有关危机方面的信息，防止谣言的传播。另一方面，可以在政府危机管理机构中专门设置与NGO进行联系沟通的部门，同时吸纳NGO参与政府危机管理，发挥NGO的“参政议政”作用。这样不但可以监督政府行为，而且有助于政府与NGO在社会治理中的协调统一。
[关键词]NGO；社会治理；作用；问题；出路
一、NGO在社会治理中的作用
NGO，英文“non-governmentorganization”一词的缩写，是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。NGO具有自治性、志愿性、公益性或互益性特点，现代社会中，不管是发展中国家还是发达国家，NGO扮演着重要的角色，它们致力于各种社会问题的解决，并在参与社会治理中发挥了积极的作用。
（一）沟通政府与公众，缓解社会压力。NGO是一种公益性和社会性组织，它多由来自社会基层的人员组成，最能代表民众的利益和呼声，因而获得了社会公众的信任。危机发生后，NGO不但可以及时将民意反馈给政府，还可以把政府的政策、应对措施等信息传递给公众，实现双向沟通。这样既可减少公众不必要的恐慌，同时有利于政府科学决策，有效应对公共危机。
（二）加强宣传教育，强化社会公众的危机意识。社会公众具有的危机意识和应对灾害的常识成为应对社会治理中公共危机事件的重点，因而，必须开展对社会大众的危机教育。NGO与社会公众之间应搭建了一座沟通的桥梁，通过它们传递的信息和专业知识，增强公众的危机意识，提高自身应对危机的能力。
（三）整合社会资源，弥补政府应急资源的不足。危机事件常常带来较大的财产损失和人员伤亡，这就需要大量的物资等资源即使输送给灾区，而单凭政府的资源往往是不够的。而NGO属性使得它能够组织各种募捐活动，通过动员社会资源有效弥补政府资源的不足。另外，非政府组织通常具有专业性的能力优势，许多专家学者在某一专业领域具有业务专长，他们的参与能够为社会治理提供辅助的人力资源上支持。
（四）参与危机后的重建，维护社会公平。削弱危机的冲击，维护弱势群体和受灾人群的基本权利是NGO参与危机处理的重要目标。因而，危机后的重建阶段成为NGO参与最广泛、最深入的阶段。一方面，NGO关注弱势群体并给予其必要的物质和精神支持，切实保障每位公众的利益，维护社会公平。另一方面，NGO还在心理干预、学校重建、孤儿抚养、社区建设、文化恢复等专业领域发挥重要作用，推动了危机后的重建工作。
二、NGO参与社会治理面临的问题
（一）NGO的负面效应。NGO的负面效应集中体现为内部管理不善与滥用社会资源两个层次上。而在现有的制度和管理体制下，由NGO所带来的负面效应在国际国内也呈现出扩大化的趋势。1.自治缺陷导致外部不经济。NGO对其工作人员职务活动的规范管理职能同其工作人员职务行为的廉洁性重视不足，也是存在法律漏洞的空白领域，自身免疫力与抵抗力较低。NGO自治薄弱直接滋生了NGO的内部腐败问题。2.监管不力导致滥用社会资源。NGO滥用社会资源体现为滥用社会物资与滥用民众信任资源两方面。一是滥用社会物资。由于缺乏有效的监控，有可能出现滥用社会资源的现象，偏离原有的“专款专用”的目标。同时，在NGO对募捐物资的利用上，也出现了浪费、使用效率低的情况。二是滥用民众信任。长期之来，人们对NGO组织给予了极大的信任，人们对NGO组织的社会期待是，以公平、正义的方式维护广大民众的利益、保护弱势群体、发展公益事业。也正是出于对NGO的普遍信任，地方政府放松了对个别NGO组织的监管，引发了滥用NGO名义的犯罪行为。
（二）缺乏相应的社会环境保障。NGO参与社会治理也受到制度环境、公众等因素的影响。NGO依附于政府，在一定程度上丧失了自主性。而近年来公信力的下降直接降低了公众对NGO的认可。再次，NGO目前开展的关乎民生的活动还比较少，而志愿者以及专业人才的缺乏又使得NGO欠缺民众基础，社会认同度不高。
（三）政府扶持力度较弱。NGO的发展在一定程度上依赖于政府的扶持，一方面，政府吸纳对NGO参与危机处理的认识不足。政府在危机处理中处于核心地位，发挥着统一指挥的作用，他们没有认识到NGO在整合资源等方面的积极作用，不是吸纳他们参与，而是各自为政。另一方面，政府与NGO之间缺乏信任，没有必要的信息沟通，在一定程度上造成资源的浪费。
三、NGO参与社会治理的路径
（一）增强NGO参与社会治理的能力。NGO组织的资金、环境、制度的支持都需要政府来提供，政府提供积极的公共服务是保障NGO生存最基本条件之一。首先，挖掘NGO的资金来源。一方面，发挥政府的作用，除相应的财政拨款以外，可以以税收优惠的方式鼓励NGO投身公益事业。另外，政府还可以通过购买服务的方式来支持NGO的发展。另一方面，NGO要努力从社会获取资金支持，增加其自主性。其次，广泛吸纳专业性人才以及高素质的志愿者。一方面，利用各种媒介向社会宣传，吸引一批专业性强、素质高的志愿者。另一方面，可以由政府为NGO的工作人员提供良好的社会保障，以此吸纳优秀的专业性人才。同时，还要定期对组织内部的工作人员进行专业培训，提高内部员工应对危机的能力。再次，健全NGO自我管理体系，确立应对危机的程序、方法和原则，明确危机处理人员的责权范围，构建一套评估体系等，实现NGO内部的科学管理。
（二）营造良好的社会环境。政府对NGO的积极认可。NGO取得政府的认可，是必不可少的前提条件。NGO通过积极有效的活动来获取政府的认可。正是这种长时间的积极效应的基础上，政府与NGO开展合作。政府对NGO的积极作用也就越来越认可，也就会自觉地为NGO的发展和发挥积极作用努力创造条件。公众对NGO的普遍信任。公众对NGO的信任来自NGO对于社会的贡献在公众中引起的积极反馈，也只有这样，才能在公民社会中形成支持NGO发展的民意。首先，健全NGO参与社会治理的法律体系。尽快制定一部NGO参与社会治理的基本法，对于NGO的参与力度、领导体系、权责情况、监督等做出明确的规定，以法律的高度规范NGO参与社会治理的行为。其次，增强公众对NGO的社会认同感。要加大宣传力度，充分利用电视、报纸、广播、互联网等媒介宣传NGO以及公共危机方面的相关知识，提高NGO的社会公信力，增强公众的危机意识。同时，鼓励NGO参与关系民生的活动，扩大民众的参与程度。再次，要完善对NGO的监管。NGO在参与社会治理中表现出了极大的资源整合优势，其募集资金的能力极为强大，而这些资金能否有效用于社会治理中就需要加大监管力度，防止出现偏差。
（三）开发NGO和政府之间的良性互动机制。首先，提高政府对NGO的重视程度。要在危机事件应急预案中明确NGO的责任，发挥NGO的积极作用。其次，借助计算机网络，建立NGO与政府部门之间的应急联动机制，确保信息的畅通。一旦危机出现，及时沟通与反馈，提高应对危机的效率。一方面，将危机事件的基本情况、政府的应对措施和公众的防范措施等主动展现给公众，让公众及时、准确地掌握有关危机方面的信息，防止谣言的传播。另一方面，可以在政府危机管理机构中专门设置与NGO进行联系沟通的部门，同时吸纳NGO参与政府危机管理，发挥NGO的“参政议政”作用。这样不但可以监督政府行为，而且有助于政府与NGO在社会治理中的协调统一。