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摘 要：扎紧制度笼子有三个工作环节：发掘时代价值、优选原材料、改进编扎技术。它们分别回答了“为何”“用何”以及“如何”扎紧制度笼子的问题。相应的，扎紧制度笼子有五个工作指标：认同度、精准度、震慑度、灵敏度、覆盖度，用它们分别对时代价值的发掘程度、原材料的优选水准、编扎技术的改进状况进行评估。为了实现指标优化，需要在上述三个环节同时发力：进一步发掘时代价值，提升认同度;进一步优选原材料，提升精准度、震慑度、灵敏度;进一步改进编扎技术，提升覆盖度。
关键词：扎紧制度笼子;工作环节;工作指标
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2021）05-0075-06
在习近平总书记治国理政思想中，扎紧制度笼子的相关论述一直处于突出地位。只有扎紧“不能腐”的制度笼子，才能在根本上构建起具有中国特色的监督体系。
从逻辑顺序来讲，扎紧制度笼子具有发掘时代价值、优选原材料、改进编扎技术三个工作环节。它们分别回答了“为何”“用何”以及“如何”扎紧制度笼子的问题。相应的，认同度、精准度、震慑度、灵敏度、覆盖度是对上述三个环节予以评估的五大指标。在扎紧制度笼子方面，当代中国遇到如下问题：一是对扎紧制度笼子的时代价值发掘不充分，导致少数干部对扎紧制度笼子有抵触心理，缺乏认同度;二是对扎紧制度笼子的原材料优选不到位，导致原材料缺乏精准度、震慑度、灵敏度;三是对扎紧制度笼子的编扎技术改进不到位，导致编扎出来的笼子有漏洞，缺乏覆盖度。
有鉴于此，本文拟从习近平总书记重要论述出发，在厘清相关问题及其成因基础上，给出对策建议。
一、进一步发掘扎紧制度笼子的时代价值，提升认同度
当代中国在扎紧制度笼子方面，遇到的第一个问题是：少数干部对扎紧制度笼子认同度不高，甚至存在抵触心理。
抵触心理表现有二：一方面，扎紧制度笼子让一些干部“心里不舒服”，总觉得扎紧制度笼子是组织不信任自己，他们认为单凭人格力量完全可以管控权力，扎紧制度笼子是“多此一举”。另一方面，扎紧制度笼子让少数干部“身体不舒服”，觉得把公权力关进笼子里，行为受到方方面面的束缚，没有以前那样天马行空、自由自在了。
各级干部既是扎紧制度笼子的重要主体，又是制度笼子努力管控的对象客体。他们如果对扎紧制度笼子缺乏认同度，不能做到内化于心、外化于行，必然会因工作动力机制匮乏以及遵纪意识薄弱等因素影响工作推进。因此，有必要进一步发掘扎紧制度笼子的时代价值，疏导他们的抵触情绪。
第一，对一些干部的“心里不舒服”，要把“信任不能代替监督”以及扎紧制度笼子的必要性说清楚。
首先，组织上选用一位干部，是建立在充分信任的基础上。从程序上讲，任用一位干部，需要通过各种严肃的考察环节包括广泛听取群众意见。在考察过程中，如果发现一位干部在人格力量方面存在问题，根据“疑人不用”以及不能“带病上岗”“带病提拔”原则，自然不会继续任用。因此，每一位干部都不能怀疑组织以及人民群众对自己的信任，同时要珍惜这种信任。
其次，组织对干部的信任不是无条件的信任，而是建立在监督基础上的有条件信任。质言之，信任不能代替监督、更不能排斥监督，各級干部不能把信任和监督对立起来。相反，若因对干部信任而拆毁监督体系包括制度笼子，那么，这种信任就不能持久，信任就会变成放任、甚至造成权力滥用。其中原理如下：一是各级干部为了履行公职，手中往往有一定的权力。权力既能为老百姓服务，也能违规为不法分子“办事”。二是为了拉拢干部及其手中权力，不法分子会拿出各种诱惑对干部展开围猎。人们常说的“权力是最大的腐蚀剂”就是这个意思。三是随着围猎和诱惑不断升级，在“五色令人目盲，五音令人耳聋”的头晕目眩中，一些干部的人格力量难以支撑、最终败下阵来。正是在这个意义上，习近平总书记指出：“没有监督的权力导致腐败，这是一条铁律。”[1]25
最后，只有让干部的人格力量和制度笼子兵合一处，打“组合拳”，才能抵抗外在诱惑的多轮侵袭。制度笼子作为人格力量的“同盟军”，在两个方面发挥关键作用：一是扎紧制度笼子让干部行使权力更加规范，有权不能任性。由于干部权力的“办事能力”缩水，围猎分子提供的诱惑也会相应缩水。这让干部的人格力量较少遇到致命诱惑。二是扎紧制度笼子让干部感到头上有一把达摩克里斯之剑。当诱惑来袭，因为担心众目睽睽的监督、规章制度的严格控制以及惧怕头顶利剑，干部就会对诱惑产生拒斥心理，就会增强“拒腐蚀，永不沾”的人格力量。打个比方，在没有制度笼子的情况下，干部人格力量的指数是100，致命诱惑的指数是200，100<200，干部容易被诱惑拖下水。一旦有了制度笼子，干部人格力量的指数由于外在监督提升到200，而外在诱惑指数由于权力“办事能力”缩水，不法分子围猎兴趣降低，相应降低至100，200>100，干部就容易抵御诱惑、坚守底线。可见，干部的人格力量之所以高洁、坚定，恰是与制度笼子这个“同盟军”共同奋战的结果。
总之，组织对干部的人格力量是充分信任的，但是单纯依靠干部人格力量很难抵御权力腐蚀，扎紧制度笼子不是“多此一举”，而是“关键之举”。如果干部自毁长城，把制度笼子这个“同盟军”赶走，面对权力带来的各种致命诱惑，腐败就不可避免。
第二，对一些干部的“身体不舒服”，要把扎紧制度笼子的各种收益说清楚。 首先，把权力关进制度笼子里，的确让干部行为受到很多束缚，但这种束缚能让干部“心安”。因为干部行为受到制度笼子束缚，权力就不能乱作为、不作为，就会给老百姓带来数量更多、品质更高的公共服务。就此，习近平总书记指出：“我们不舒服一点、不自在一点，老百姓的舒适度就好一点、满意度就高一点，对我们的感觉就好一点。”[1]67各级干部都怀有“以百姓心为心”的人民情怀，通过自己的“身体不舒服”，给老百姓带来舒心，能让他们“心安”。
其次，制度笼子带来的“身体不舒服”，能让干部得到长远意义上的“平安”。如上所述，一旦有干部因为“身体不舒服”，不愿意把权力关进制度笼子里，就会因为权力滥用而腐败。等到腐败日益严重而东窗事发，干部就会锒铛入狱。质言之，要么把权力关进笼子，要么把人关进笼子，这是非此即彼的选择，也是两害相权取其轻的选择。就此，习近平总书记多次强调“严管就是厚爱”。他说：“发现问题该提醒的提醒、该教育的教育、该处理的处理，让干部感到身边有一把戒尺，这是对干部的爱护。”[1]76
最后，制度笼子让干部“身体不舒服”，能够给社会带来长治久安。历史反复说明：一旦制度笼子松松垮垮，大量官员不受制度约束，就会让腐败成为常态。而腐败发展到民不聊生之际，“水能载舟，亦能覆舟”的历史周期律就会启动。就此，习近平总书记说：“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。”[2]79又说：“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！”[1]3因此，从确保社会长治久安考虑，哪怕制度笼子的确带来诸多“身体不舒服”，也决不能怕“得罪人”把笼子撤掉，而是要当黑脸包公，把笼子越扎越紧。
总之，尽管扎紧制度笼子会带来“身体不舒服”以及“束缚干部手脚”等制度成本，但和制度笼子会带来“心安”“平安”以及“长治久安”相比，这些制度成本完全可以接受，甚至可以忽略不计。
二、进一步优选扎紧制度笼子的原材料，提升精准度、震慑度、灵敏度
在这部分，先来解释扎紧制度笼子的原材料和编扎技术分别指什么。事实上，世界上并不存在一个巨大的笼子，继而把所有公权力都熙熙攘攘地关在里面。扎紧制度笼子、把公权力关进笼子，是一个形象的说法。这里的笼子，更多指管控公权力滥用的制度措施，以让公权力“法无授权不可为”以及“法有授权必须为”。
由于公权力在逻辑上分为“点”上的特定公权力，以及“面”上的整体性公权力，那么，扎紧制度笼子就有两个逻辑步骤。第一步，运用一套规范性、可复制的制度措施把某个特定公权力管控起来，确保它没有滥用可能，以解决“点”上问题。第二步，运用制度扩展方法，把上述规范性措施，不断复制到所有公权力身上，以解决“面”上问题。打个比方，第一步好比唐僧给孙悟空头上戴上金箍圈，并在实践中检验该金箍圈能否管住孙悟空。第二步就是把孙悟空头上的金箍圈进行复制，然后推广到猪八戒、沙和尚等徒弟身上，实现无差别对待。从上述两个逻辑步骤出发，可把管控“点”上特定公权力的规范性措施，称之为原材料;把以“点”带“面”的制度扩展方法，称之为编扎技术。
从逻辑回到现实，当代中国在扎紧制度笼子方面，遇到的第二个问题是：由于管控“点”上特定公权力的规范性措施存在缺陷，导致原材料在精准度、震慑度、灵敏度等指标体系上都有待优化。
第一，在精准度方面，由于相关规范性措施存在“刻度模糊”“原则性规定太多”等缺陷，致使公权力的自由解释空间和自由裁量空间过大，甚至可使它们在监督体系中随意穿行。就此，习近平总书记指出：“党的纪律规定要不断完善，确保系统配套、务实管用，防止脱离实际、内容模糊不清、滞后于实践。”[2]55这里的“内容模糊不清”，就是指规范性措施在精准度方面设计不科学，只有一些大而化之的輪廓性要求，结果公权力成为武侠小说中的“任我行”。此外，因为规范性措施缺乏精准度，导致相关执行标准像“橡皮筋”一样伸缩自如、可大可小。对此，习近平总书记批评道：“坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是‘橡皮筋’。”[1]131
第二，在震慑度方面，相关规范性措施需要进一步提升惩戒威力，不能“到处都是高压线，就是一根不带电”，更不能鱼目混珠，拿植物纤维如“麻杆”来编扎制度笼子。就此，习近平总书记指出：“我们的制度有些还不够健全，……制度栅栏是用麻秆做的。”[2]52显然，这里的“麻杆栅栏”，意指相关规范性措施缺乏震慑度，打在身上不疼，甚至一碰就断。
第三，在灵敏度方面，相关规范性措施有成为“稻草人”的可能。就此，习近平总书记指出：“我们的制度不少，可以说基本形成，但不要让它们形同虚设，成为‘稻草人’。”[2]81所谓“稻草人”，就是说相关措施缺乏“牵一发而动全身”的灵敏度，看见公权力违法乱纪也只是无动于衷、睁一只眼闭一只眼。
要优化管控“点”上特定公权力的规范性措施，需要引入建立在“双重枷锁”基础上的公权力运行闭环体系。闭环体系示意图如下：
在上图中：（1）特定公权力要根据责任清单和权力清单向老百姓提供公共服务，履行自己的“分内之事”。“分内之事”构成管控特定公权力的“第一重枷锁”，实现了“公权力运行的可查询”。（2）如果特定公权力不能切实履行自己的“分内之事”，老百姓作为公权力滥用的受害人，能第一时间反馈不满和诉求，实现了“权力越界的可反馈”。（3）收到反馈后，监督者会根据问责清单去追究特定公权力的“不利后果”。“不利后果”构成管控特定公权力的“第二重枷锁”，实现了“权力责任的可追溯”。（4）老百姓、特定公权力、反馈者、监督者构成一个循环运行、首尾相连的闭环体系。在这个闭环体系中，特定公权力被牢牢套上“分内之事”和“不利后果”的双重枷锁，不敢越雷池半步。
一旦把建立在“双重枷锁”基础上的公权力运行管控闭环体系优选为原材料，即可在精准度、震慑度、灵敏度三个方面优化原材料的指标体系。 第一，对精准度的提升，是指在闭环体系中，通过第一重枷锁（即责任清单和权力清单）的明确化与可查询，能为特定公权力划定“白纸黑字”的行为边界，让特定公权力行之有矩、动之有规。习近平总书记十分重视通过建设责任清单和权力清单来提升精准度。关于责任清单，习近平总书记说：“主要负责同志要种好自己的‘责任田’。”[2]116这里的“责任田”，就是“责任清单”的形象说法。关于权力清单，习近平总书记说：“反腐倡廉法规制度建设要围绕授权、用权、制权等环节，合理确定权力归属，划清权力边界，厘清权力清单，明确什么权能用、什么权不能用。”[3]189
第二，对震慑度的提升，是指在闭环体系中，通过第二重枷锁（即问责清单）的严厉化，能让制度笼子“长牙齿”，强化威慑力。习近平总书记十分重视提升问责清单的震慑力，他说：“使制度真正成为……硬约束。”[4]379又说：“让制度、纪律成为带电的‘高压线’。”[2]84
第三，对灵敏度的提升，是指双重枷锁构成的闭环体系，在公权力“运行可查询、越界可反馈、责任可追溯”的基础上，实现了“手莫伸，伸手必被抓”的惩戒必然性。也就是说，在闭环体系中，只要老百姓对公权力打出差评，监督者就会发起问责。习近平总书记极为重视提升闭环体系的灵敏度。他说，“要健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必究，有责必问”[2]116，“要理清责任链条，拧紧责任螺丝，提高履责效能，打通关节、疏通堵点、激活全盘”[5]。这里的“健全……完整链条”以及“打通”“疏通”和“激活”，都是为了确保闭环体系真正具有灵敏度。
三、进一步改进扎紧制度笼子的编扎技术，提升覆盖度
仅有一流原材料，而无过硬编扎技术，也无法把制度笼子织密织牢。
当代中国在扎紧制度笼子方面，遇到的第三个问题是：由于编扎技术（即以“点”带“面”的制度扩展方法）存在缺陷，导致编扎出来的制度笼子覆盖度不高、有漏洞。就此，习近平总书记指出，“我们的制度有些还不够健全，已经有的铁笼子门没关上，没上锁”[2]81，“要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是管不住的，空隙太大，猫可以来去自如”[1]125。
关于覆盖度不高，有两个方面的表现。第一，制度笼子横向层面的覆盖度不高，即制度笼子在横向上没有做到“一碗水端平”。特别是，相比对普通干部的监督，对“一把手”的监督很多时候流于形式，存在漏监与虚监。就此，习近平总书记说：“领导干部特别是一把手的权力受不到有效制约。不能‘你有你的关门计，我有我的跳墙法’。”[3]207第二，制度笼子纵向层面的覆盖度不高，即制度笼子在纵向上要强化“监督者也要受监督”。在公权力的纵向体系中，监督执纪部门的监督权，主要任务是监督其他公权力。然而，监督执纪部门的监督权并非天然免于腐败，它也需要刀口向内的监督。就此，习近平总书记说：“各级纪委要解决好‘灯下黑’的问题，自觉遵守党纪国法，你们是查人家的，谁查你们呢？这个问题也要探索解决。”[6]
要进一步改进扎紧制度笼子的编扎技术，需要从横向覆盖和纵向覆盖两个方面出发：
所谓横向覆盖，指在编扎制度笼子时，要确保所有横向上的公权力都被套上前述“双重枷锁”构成的权力运行闭环体系，做到“主体上全覆盖、时间上全覆盖、空间上全覆盖、级别上全覆盖以及数额上全覆盖”。习近平总书记十分重视制度建设中的横向覆盖。他说：“法治之下，任何人都不能心存侥幸，都不能指望法外施恩，没有免罪的‘丹书铁券’，也没有‘铁帽子王’。”[2]87又说：“我们党反腐败不是看人下菜的‘势利店’，不是争权夺利的‘纸牌屋’，也不是有头无尾的‘烂尾楼’。”[2]195
所谓纵向覆盖，指在编扎制度笼子时，要确保所有纵向上的公权力也要被套上“双重枷锁”构成的权力运行闭环体系，从而解决监督者更要接受监督的问题。习近平总书记非常重视纵向覆盖。他说，“执纪者必先守纪，律人者必先律己”，要让“惩恶扬善的利剑永不蒙尘”。[2]72上述论断说明，扎紧制度笼子在纵向覆盖方面没有禁区，也没有特区。
要说明的是，为了彻底做到纵向覆盖，必须建设公权力监督的循环体系[7]。所谓公权力监督的循环体系，指公权力监督要形成一个首尾衔接、无缝对接的环状监督链条。非如此，要么某一层级的监督权处于不受监督的“裸奔”状态;要么陷入无休止的追问中，公权力A后面要设置公权力B监督，公权力B后面要设置公权力C监督，公权力C后面要设置公权力D监督……。
要成功构建公权力监督的循环体系，关键在于发挥人民群众的力量。人民群众有双重身份：一方面，单个的老百姓“处江湖之远”，作为行政相对人，自然要受到公权力的管理;另一方面，聚合的老百姓“居庙堂之高”，作为整体性的人民，能够通过各级人民代表大会管控各类公权力。
显然，正是人民群众的双重身份，才让权力监督的循环体系得以建成，并最终打通纵向覆盖的“最后一公里”。其基本逻辑如下：（1）公权力A1、A2、A3作为行政权，管理“处江湖之远”的老百姓;（2）公权力B作为监督权，对所有的公权力A1、A2、A3实施监督，以做到横向覆盖;（3）公权力C作为更高层级的监督权，对作为监督权的公权力B实施监督，以做到初步的纵向覆盖;（4）整体性的人民群众“居庙堂之高”，运用手中的“人民问责权”，对更高层级的监督权即公权力C实施监督，以做到更进一步的纵向覆盖。关于在监督体系中引入“人民问责权”的重要性，习近平总书记说：“只有让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能更好地把政府职能转变过来。”[4]391又说：“老百姓是天，老百姓是地。……我们要始终接受人民群众批评和监督。”[2]58（5）非常关键的一步，“人民问责权”如果滥用（特别是不作为），会受到公权力A1、A2、A3的监督。质言之，公权力A1、A2、A3作为行政权，会运用提供劣质公共服务的方法，对“人民问责权”实施另类意义上的监督。进一步说，慑于公权力A1、A2、A3有可能提供劣质公共服务，“人民问责权”不敢不作为，从而获得监督公权力C的持续动力，并由此实现彻底的纵向覆盖。循環体系示意图如下： 總之，从“为何”层面进一步发掘扎紧制度笼子的时代价值，以提升认同度;从“用何”层面进一步优选扎紧制度笼子的原材料，以提升精准度、震慑度、灵敏度;从“如何”层面进一步改进扎紧制度笼子的编扎技术，以提升覆盖度。五“度”齐抓，制度笼子自然越扎越紧，进而发挥其“法网恢恢，疏而不漏”的功效。
参考文献：
[1] 中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015.
[2] 中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016.
[3] 中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.
[4] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.
[5] 习近平.落实主体责任，拧紧责任螺丝[N].人民日报，2016-01-12.
[6] 王雅婧.谁来监督纪委？用制度盯人管权防止“灯下黑”[N].中国纪检监察报，2017-10-09.
[7] 王平，张玲赟.制度问责化与问责制度化[J].廉政文化研究，2019（2）：23-28.
Working Links and Index Optimization for Tightening the Cage of Institutions
WANG Ping， CAO Juan （School of Marxism， Anhui University， Hefei 230039， Anhui， China）
Abstract： There are three working links in tightening the system cage： exploring the value of the times， optimizing raw materials， and improving the weaving technology. These correspond to the issues of “why”， “how to use” and “how to tighten the cage” respectively. Correspondingly， there are five working indicators for tightening the system cage： recognition， accuracy， deterrence， sensitivity and coverage， respectively evaluating the degree of the value of the times， the optimization level of raw materials， and the improvement of weaving technology. In order to achieve the indicator optimization， we need to work at simultaneously in the above three aspects： further exploring the value of the times， enhancing the degree of recognition， further optimizing raw materials to improve accuracy， deterrence power and sensitivity; further improving binding technology to improve coverage.
Key words： tightening the system cage; working links; working indexes
关键词：扎紧制度笼子;工作环节;工作指标
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2021）05-0075-06
在习近平总书记治国理政思想中，扎紧制度笼子的相关论述一直处于突出地位。只有扎紧“不能腐”的制度笼子，才能在根本上构建起具有中国特色的监督体系。
从逻辑顺序来讲，扎紧制度笼子具有发掘时代价值、优选原材料、改进编扎技术三个工作环节。它们分别回答了“为何”“用何”以及“如何”扎紧制度笼子的问题。相应的，认同度、精准度、震慑度、灵敏度、覆盖度是对上述三个环节予以评估的五大指标。在扎紧制度笼子方面，当代中国遇到如下问题：一是对扎紧制度笼子的时代价值发掘不充分，导致少数干部对扎紧制度笼子有抵触心理，缺乏认同度;二是对扎紧制度笼子的原材料优选不到位，导致原材料缺乏精准度、震慑度、灵敏度;三是对扎紧制度笼子的编扎技术改进不到位，导致编扎出来的笼子有漏洞，缺乏覆盖度。
有鉴于此，本文拟从习近平总书记重要论述出发，在厘清相关问题及其成因基础上，给出对策建议。
一、进一步发掘扎紧制度笼子的时代价值，提升认同度
当代中国在扎紧制度笼子方面，遇到的第一个问题是：少数干部对扎紧制度笼子认同度不高，甚至存在抵触心理。
抵触心理表现有二：一方面，扎紧制度笼子让一些干部“心里不舒服”，总觉得扎紧制度笼子是组织不信任自己，他们认为单凭人格力量完全可以管控权力，扎紧制度笼子是“多此一举”。另一方面，扎紧制度笼子让少数干部“身体不舒服”，觉得把公权力关进笼子里，行为受到方方面面的束缚，没有以前那样天马行空、自由自在了。
各级干部既是扎紧制度笼子的重要主体，又是制度笼子努力管控的对象客体。他们如果对扎紧制度笼子缺乏认同度，不能做到内化于心、外化于行，必然会因工作动力机制匮乏以及遵纪意识薄弱等因素影响工作推进。因此，有必要进一步发掘扎紧制度笼子的时代价值，疏导他们的抵触情绪。
第一，对一些干部的“心里不舒服”，要把“信任不能代替监督”以及扎紧制度笼子的必要性说清楚。
首先，组织上选用一位干部，是建立在充分信任的基础上。从程序上讲，任用一位干部，需要通过各种严肃的考察环节包括广泛听取群众意见。在考察过程中，如果发现一位干部在人格力量方面存在问题，根据“疑人不用”以及不能“带病上岗”“带病提拔”原则，自然不会继续任用。因此，每一位干部都不能怀疑组织以及人民群众对自己的信任，同时要珍惜这种信任。
其次，组织对干部的信任不是无条件的信任，而是建立在监督基础上的有条件信任。质言之，信任不能代替监督、更不能排斥监督，各級干部不能把信任和监督对立起来。相反，若因对干部信任而拆毁监督体系包括制度笼子，那么，这种信任就不能持久，信任就会变成放任、甚至造成权力滥用。其中原理如下：一是各级干部为了履行公职，手中往往有一定的权力。权力既能为老百姓服务，也能违规为不法分子“办事”。二是为了拉拢干部及其手中权力，不法分子会拿出各种诱惑对干部展开围猎。人们常说的“权力是最大的腐蚀剂”就是这个意思。三是随着围猎和诱惑不断升级，在“五色令人目盲，五音令人耳聋”的头晕目眩中，一些干部的人格力量难以支撑、最终败下阵来。正是在这个意义上，习近平总书记指出：“没有监督的权力导致腐败，这是一条铁律。”[1]25
最后，只有让干部的人格力量和制度笼子兵合一处，打“组合拳”，才能抵抗外在诱惑的多轮侵袭。制度笼子作为人格力量的“同盟军”，在两个方面发挥关键作用：一是扎紧制度笼子让干部行使权力更加规范，有权不能任性。由于干部权力的“办事能力”缩水，围猎分子提供的诱惑也会相应缩水。这让干部的人格力量较少遇到致命诱惑。二是扎紧制度笼子让干部感到头上有一把达摩克里斯之剑。当诱惑来袭，因为担心众目睽睽的监督、规章制度的严格控制以及惧怕头顶利剑，干部就会对诱惑产生拒斥心理，就会增强“拒腐蚀，永不沾”的人格力量。打个比方，在没有制度笼子的情况下，干部人格力量的指数是100，致命诱惑的指数是200，100<200，干部容易被诱惑拖下水。一旦有了制度笼子，干部人格力量的指数由于外在监督提升到200，而外在诱惑指数由于权力“办事能力”缩水，不法分子围猎兴趣降低，相应降低至100，200>100，干部就容易抵御诱惑、坚守底线。可见，干部的人格力量之所以高洁、坚定，恰是与制度笼子这个“同盟军”共同奋战的结果。
总之，组织对干部的人格力量是充分信任的，但是单纯依靠干部人格力量很难抵御权力腐蚀，扎紧制度笼子不是“多此一举”，而是“关键之举”。如果干部自毁长城，把制度笼子这个“同盟军”赶走，面对权力带来的各种致命诱惑，腐败就不可避免。
第二，对一些干部的“身体不舒服”，要把扎紧制度笼子的各种收益说清楚。 首先，把权力关进制度笼子里，的确让干部行为受到很多束缚，但这种束缚能让干部“心安”。因为干部行为受到制度笼子束缚，权力就不能乱作为、不作为，就会给老百姓带来数量更多、品质更高的公共服务。就此，习近平总书记指出：“我们不舒服一点、不自在一点，老百姓的舒适度就好一点、满意度就高一点，对我们的感觉就好一点。”[1]67各级干部都怀有“以百姓心为心”的人民情怀，通过自己的“身体不舒服”，给老百姓带来舒心，能让他们“心安”。
其次，制度笼子带来的“身体不舒服”，能让干部得到长远意义上的“平安”。如上所述，一旦有干部因为“身体不舒服”，不愿意把权力关进制度笼子里，就会因为权力滥用而腐败。等到腐败日益严重而东窗事发，干部就会锒铛入狱。质言之，要么把权力关进笼子，要么把人关进笼子，这是非此即彼的选择，也是两害相权取其轻的选择。就此，习近平总书记多次强调“严管就是厚爱”。他说：“发现问题该提醒的提醒、该教育的教育、该处理的处理，让干部感到身边有一把戒尺，这是对干部的爱护。”[1]76
最后，制度笼子让干部“身体不舒服”，能够给社会带来长治久安。历史反复说明：一旦制度笼子松松垮垮，大量官员不受制度约束，就会让腐败成为常态。而腐败发展到民不聊生之际，“水能载舟，亦能覆舟”的历史周期律就会启动。就此，习近平总书记说：“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。”[2]79又说：“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！”[1]3因此，从确保社会长治久安考虑，哪怕制度笼子的确带来诸多“身体不舒服”，也决不能怕“得罪人”把笼子撤掉，而是要当黑脸包公，把笼子越扎越紧。
总之，尽管扎紧制度笼子会带来“身体不舒服”以及“束缚干部手脚”等制度成本，但和制度笼子会带来“心安”“平安”以及“长治久安”相比，这些制度成本完全可以接受，甚至可以忽略不计。
二、进一步优选扎紧制度笼子的原材料，提升精准度、震慑度、灵敏度
在这部分，先来解释扎紧制度笼子的原材料和编扎技术分别指什么。事实上，世界上并不存在一个巨大的笼子，继而把所有公权力都熙熙攘攘地关在里面。扎紧制度笼子、把公权力关进笼子，是一个形象的说法。这里的笼子，更多指管控公权力滥用的制度措施，以让公权力“法无授权不可为”以及“法有授权必须为”。
由于公权力在逻辑上分为“点”上的特定公权力，以及“面”上的整体性公权力，那么，扎紧制度笼子就有两个逻辑步骤。第一步，运用一套规范性、可复制的制度措施把某个特定公权力管控起来，确保它没有滥用可能，以解决“点”上问题。第二步，运用制度扩展方法，把上述规范性措施，不断复制到所有公权力身上，以解决“面”上问题。打个比方，第一步好比唐僧给孙悟空头上戴上金箍圈，并在实践中检验该金箍圈能否管住孙悟空。第二步就是把孙悟空头上的金箍圈进行复制，然后推广到猪八戒、沙和尚等徒弟身上，实现无差别对待。从上述两个逻辑步骤出发，可把管控“点”上特定公权力的规范性措施，称之为原材料;把以“点”带“面”的制度扩展方法，称之为编扎技术。
从逻辑回到现实，当代中国在扎紧制度笼子方面，遇到的第二个问题是：由于管控“点”上特定公权力的规范性措施存在缺陷，导致原材料在精准度、震慑度、灵敏度等指标体系上都有待优化。
第一，在精准度方面，由于相关规范性措施存在“刻度模糊”“原则性规定太多”等缺陷，致使公权力的自由解释空间和自由裁量空间过大，甚至可使它们在监督体系中随意穿行。就此，习近平总书记指出：“党的纪律规定要不断完善，确保系统配套、务实管用，防止脱离实际、内容模糊不清、滞后于实践。”[2]55这里的“内容模糊不清”，就是指规范性措施在精准度方面设计不科学，只有一些大而化之的輪廓性要求，结果公权力成为武侠小说中的“任我行”。此外，因为规范性措施缺乏精准度，导致相关执行标准像“橡皮筋”一样伸缩自如、可大可小。对此，习近平总书记批评道：“坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是‘橡皮筋’。”[1]131
第二，在震慑度方面，相关规范性措施需要进一步提升惩戒威力，不能“到处都是高压线，就是一根不带电”，更不能鱼目混珠，拿植物纤维如“麻杆”来编扎制度笼子。就此，习近平总书记指出：“我们的制度有些还不够健全，……制度栅栏是用麻秆做的。”[2]52显然，这里的“麻杆栅栏”，意指相关规范性措施缺乏震慑度，打在身上不疼，甚至一碰就断。
第三，在灵敏度方面，相关规范性措施有成为“稻草人”的可能。就此，习近平总书记指出：“我们的制度不少，可以说基本形成，但不要让它们形同虚设，成为‘稻草人’。”[2]81所谓“稻草人”，就是说相关措施缺乏“牵一发而动全身”的灵敏度，看见公权力违法乱纪也只是无动于衷、睁一只眼闭一只眼。
要优化管控“点”上特定公权力的规范性措施，需要引入建立在“双重枷锁”基础上的公权力运行闭环体系。闭环体系示意图如下：
在上图中：（1）特定公权力要根据责任清单和权力清单向老百姓提供公共服务，履行自己的“分内之事”。“分内之事”构成管控特定公权力的“第一重枷锁”，实现了“公权力运行的可查询”。（2）如果特定公权力不能切实履行自己的“分内之事”，老百姓作为公权力滥用的受害人，能第一时间反馈不满和诉求，实现了“权力越界的可反馈”。（3）收到反馈后，监督者会根据问责清单去追究特定公权力的“不利后果”。“不利后果”构成管控特定公权力的“第二重枷锁”，实现了“权力责任的可追溯”。（4）老百姓、特定公权力、反馈者、监督者构成一个循环运行、首尾相连的闭环体系。在这个闭环体系中，特定公权力被牢牢套上“分内之事”和“不利后果”的双重枷锁，不敢越雷池半步。
一旦把建立在“双重枷锁”基础上的公权力运行管控闭环体系优选为原材料，即可在精准度、震慑度、灵敏度三个方面优化原材料的指标体系。 第一，对精准度的提升，是指在闭环体系中，通过第一重枷锁（即责任清单和权力清单）的明确化与可查询，能为特定公权力划定“白纸黑字”的行为边界，让特定公权力行之有矩、动之有规。习近平总书记十分重视通过建设责任清单和权力清单来提升精准度。关于责任清单，习近平总书记说：“主要负责同志要种好自己的‘责任田’。”[2]116这里的“责任田”，就是“责任清单”的形象说法。关于权力清单，习近平总书记说：“反腐倡廉法规制度建设要围绕授权、用权、制权等环节，合理确定权力归属，划清权力边界，厘清权力清单，明确什么权能用、什么权不能用。”[3]189
第二，对震慑度的提升，是指在闭环体系中，通过第二重枷锁（即问责清单）的严厉化，能让制度笼子“长牙齿”，强化威慑力。习近平总书记十分重视提升问责清单的震慑力，他说：“使制度真正成为……硬约束。”[4]379又说：“让制度、纪律成为带电的‘高压线’。”[2]84
第三，对灵敏度的提升，是指双重枷锁构成的闭环体系，在公权力“运行可查询、越界可反馈、责任可追溯”的基础上，实现了“手莫伸，伸手必被抓”的惩戒必然性。也就是说，在闭环体系中，只要老百姓对公权力打出差评，监督者就会发起问责。习近平总书记极为重视提升闭环体系的灵敏度。他说，“要健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必究，有责必问”[2]116，“要理清责任链条，拧紧责任螺丝，提高履责效能，打通关节、疏通堵点、激活全盘”[5]。这里的“健全……完整链条”以及“打通”“疏通”和“激活”，都是为了确保闭环体系真正具有灵敏度。
三、进一步改进扎紧制度笼子的编扎技术，提升覆盖度
仅有一流原材料，而无过硬编扎技术，也无法把制度笼子织密织牢。
当代中国在扎紧制度笼子方面，遇到的第三个问题是：由于编扎技术（即以“点”带“面”的制度扩展方法）存在缺陷，导致编扎出来的制度笼子覆盖度不高、有漏洞。就此，习近平总书记指出，“我们的制度有些还不够健全，已经有的铁笼子门没关上，没上锁”[2]81，“要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是管不住的，空隙太大，猫可以来去自如”[1]125。
关于覆盖度不高，有两个方面的表现。第一，制度笼子横向层面的覆盖度不高，即制度笼子在横向上没有做到“一碗水端平”。特别是，相比对普通干部的监督，对“一把手”的监督很多时候流于形式，存在漏监与虚监。就此，习近平总书记说：“领导干部特别是一把手的权力受不到有效制约。不能‘你有你的关门计，我有我的跳墙法’。”[3]207第二，制度笼子纵向层面的覆盖度不高，即制度笼子在纵向上要强化“监督者也要受监督”。在公权力的纵向体系中，监督执纪部门的监督权，主要任务是监督其他公权力。然而，监督执纪部门的监督权并非天然免于腐败，它也需要刀口向内的监督。就此，习近平总书记说：“各级纪委要解决好‘灯下黑’的问题，自觉遵守党纪国法，你们是查人家的，谁查你们呢？这个问题也要探索解决。”[6]
要进一步改进扎紧制度笼子的编扎技术，需要从横向覆盖和纵向覆盖两个方面出发：
所谓横向覆盖，指在编扎制度笼子时，要确保所有横向上的公权力都被套上前述“双重枷锁”构成的权力运行闭环体系，做到“主体上全覆盖、时间上全覆盖、空间上全覆盖、级别上全覆盖以及数额上全覆盖”。习近平总书记十分重视制度建设中的横向覆盖。他说：“法治之下，任何人都不能心存侥幸，都不能指望法外施恩，没有免罪的‘丹书铁券’，也没有‘铁帽子王’。”[2]87又说：“我们党反腐败不是看人下菜的‘势利店’，不是争权夺利的‘纸牌屋’，也不是有头无尾的‘烂尾楼’。”[2]195
所谓纵向覆盖，指在编扎制度笼子时，要确保所有纵向上的公权力也要被套上“双重枷锁”构成的权力运行闭环体系，从而解决监督者更要接受监督的问题。习近平总书记非常重视纵向覆盖。他说，“执纪者必先守纪，律人者必先律己”，要让“惩恶扬善的利剑永不蒙尘”。[2]72上述论断说明，扎紧制度笼子在纵向覆盖方面没有禁区，也没有特区。
要说明的是，为了彻底做到纵向覆盖，必须建设公权力监督的循环体系[7]。所谓公权力监督的循环体系，指公权力监督要形成一个首尾衔接、无缝对接的环状监督链条。非如此，要么某一层级的监督权处于不受监督的“裸奔”状态;要么陷入无休止的追问中，公权力A后面要设置公权力B监督，公权力B后面要设置公权力C监督，公权力C后面要设置公权力D监督……。
要成功构建公权力监督的循环体系，关键在于发挥人民群众的力量。人民群众有双重身份：一方面，单个的老百姓“处江湖之远”，作为行政相对人，自然要受到公权力的管理;另一方面，聚合的老百姓“居庙堂之高”，作为整体性的人民，能够通过各级人民代表大会管控各类公权力。
显然，正是人民群众的双重身份，才让权力监督的循环体系得以建成，并最终打通纵向覆盖的“最后一公里”。其基本逻辑如下：（1）公权力A1、A2、A3作为行政权，管理“处江湖之远”的老百姓;（2）公权力B作为监督权，对所有的公权力A1、A2、A3实施监督，以做到横向覆盖;（3）公权力C作为更高层级的监督权，对作为监督权的公权力B实施监督，以做到初步的纵向覆盖;（4）整体性的人民群众“居庙堂之高”，运用手中的“人民问责权”，对更高层级的监督权即公权力C实施监督，以做到更进一步的纵向覆盖。关于在监督体系中引入“人民问责权”的重要性，习近平总书记说：“只有让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能更好地把政府职能转变过来。”[4]391又说：“老百姓是天，老百姓是地。……我们要始终接受人民群众批评和监督。”[2]58（5）非常关键的一步，“人民问责权”如果滥用（特别是不作为），会受到公权力A1、A2、A3的监督。质言之，公权力A1、A2、A3作为行政权，会运用提供劣质公共服务的方法，对“人民问责权”实施另类意义上的监督。进一步说，慑于公权力A1、A2、A3有可能提供劣质公共服务，“人民问责权”不敢不作为，从而获得监督公权力C的持续动力，并由此实现彻底的纵向覆盖。循環体系示意图如下： 總之，从“为何”层面进一步发掘扎紧制度笼子的时代价值，以提升认同度;从“用何”层面进一步优选扎紧制度笼子的原材料，以提升精准度、震慑度、灵敏度;从“如何”层面进一步改进扎紧制度笼子的编扎技术，以提升覆盖度。五“度”齐抓，制度笼子自然越扎越紧，进而发挥其“法网恢恢，疏而不漏”的功效。
参考文献：
[1] 中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015.
[2] 中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016.
[3] 中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.
[4] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.
[5] 习近平.落实主体责任，拧紧责任螺丝[N].人民日报，2016-01-12.
[6] 王雅婧.谁来监督纪委？用制度盯人管权防止“灯下黑”[N].中国纪检监察报，2017-10-09.
[7] 王平，张玲赟.制度问责化与问责制度化[J].廉政文化研究，2019（2）：23-28.
Working Links and Index Optimization for Tightening the Cage of Institutions
WANG Ping， CAO Juan （School of Marxism， Anhui University， Hefei 230039， Anhui， China）
Abstract： There are three working links in tightening the system cage： exploring the value of the times， optimizing raw materials， and improving the weaving technology. These correspond to the issues of “why”， “how to use” and “how to tighten the cage” respectively. Correspondingly， there are five working indicators for tightening the system cage： recognition， accuracy， deterrence， sensitivity and coverage， respectively evaluating the degree of the value of the times， the optimization level of raw materials， and the improvement of weaving technology. In order to achieve the indicator optimization， we need to work at simultaneously in the above three aspects： further exploring the value of the times， enhancing the degree of recognition， further optimizing raw materials to improve accuracy， deterrence power and sensitivity; further improving binding technology to improve coverage.
Key words： tightening the system cage; working links; working indexes