论文部分内容阅读
摘要：该文在对农村土地承包经营权流转的政策演进进行梳理的基础上，分析了农村土地承包经营权流转的动因及存在的主要问题，并就如何促进农村的土地承包经营权流转提出了相应的对策建议。
关键词：农村土地承包经营权；流转
土地承包经营权流转，是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村集体土地承包经营权流转是目前广为热议的土地流转方式，是我们所指的狭义的土地流转。将近十年来，我国农村的土地承包经营权流转进程不断加快，各种动因加速其流转，但也存在不少问题，本文就这些问题进行了简要的分析，并提出了相应的对策。
一、我国农村土地承包经营权流转制度政策演进
农村土地承包经营权流转随着家庭联产承包责任制的确立而出现，其发展经历了如下的政策演进：
1984年的中央农村工作会议一号文件明确规定“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以由社员自找对象协商转包”。自此，农村土地承包经营权流转的政策逐步开放。
1993年7月2日原《农业法》第13条第2款规定“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者”。
1995年，国务院在国发[1995]7号文件中提出：“建立土地承包经营权流转机制”“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护”。
2001年，中央18号文件对农户承包地使用权流转主体、原则进行了更严格的规定，明确提出农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则。在2002年出台《农村土地承包法》之前，农村土地流转一直使用的是“使用权”的流转，之后，农村的土地流转才使用“土地承包经营权”流转。
2002年制定的《农村土地承包法》对农民的土地使用权给予长期而有保障的法律保护，对土地承包经营权流转的方式作了较全面的规定。明确规定承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。
2005年1月农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转的原则、流转方式、流转合同、流转管理、当事人的权利等进行了可操作性规定，从此，农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。
2008年中发[2008]1号文件，对农村土地承包经营权流转市场进行了更系统的规范。提出要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。
2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，为公正、及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人的合法权益，促进农村经济发展和社会稳定提供了法律保障。
《农村土地承包法》与《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》两法使农村土地承包经营权流转有法可依，为加快其进程保驾护航。
二、我国农村土地承包经营权流转的动因分析
（一）农村部分劳动力转向非农产业
一方面，农业的机械化和科技化程度提高，农村涌现了大量的剩余劳动力，另一方面，随着工业化和城市化进程的推进和二、三产业的不断发展，农民到城市就业的机会增加，大量的青壮年农民进城务工，剩下妇幼和老人留守农村，在无力耕种土地的情况下，农户之间土地的自发流转自然增多。
（二）规模经营带来更高收入
经济学的规模经济告诉我们，规模经营可以提高劳动生产率，降低平均生产成本，还可附带产生有益的外部效应。对受让方来说接受流转的土地形成规模经营，使利润增加。对承包方来说，通过土地的承包经营权流转，不但可以获得租金或转包收入，而且可以使劳动力得到解放从而到二、三产业获得更高收入。
（三）传统农业向现代农业发展的需要
我国一直以农业大国著称，农业是第一产业。随着社会的发展和我国现代化进程的推进，传统的小农经营的农业逐渐向现代化农业发展。传统的小农经营的特点是土地比较分散，机械化程度低。而现代农业则更多的是机械化、科技化作业，集约化、规模化经营。目前在分散的土地上进行机械化作业成本高，无法适应现代农业的发展。把土地进行集中经营是规模化经营的第一步，这就要通过土地的承包经营权流转来实现。
三、我国农村土地流转存在的主要问题
（一）土地流转程序不规范
由于受经济发展水平，农民法律意识淡薄、对土地承包经营权流转政策不明晰等因素的影响，我国农村土地承包经营权流转仍以农户自发间的流转为主。自发流转一般面积较小，时间较短，随意性大，农户之间的约束仅以口头协议为主。口头协议没有法律效力，一旦产生纠纷就会因缺乏证据使相关部门难以处理，损害的仍是流转双方的利益。
（二）土地流转服务体系缺失
目前，我国农村土地承包经营权流转的自发流转现状，究其原因主观方面在于农民自身，客观方面很重要的原因则在于农村土地流转服务体系的缺失，一个完善的服务体系应该对农村土地承包经营权流转进行引导和支持，在政策、法律等方面提供一个咨询的平台。
（三）土地流转市场化程度低
农村土地承包经营权流转是以土地承包经营权为交易对象的一种交易。拥有农村土地承包经营权的农户是供给方，其他想要进行规模经营的农户或企业是需方。供需双方要顺利地达成交易，首先要信息畅通，所以就要有一个完善的市场机制作为沟通桥梁。而现实的情况是农村土地承包经营权流转信息不畅，市场化程度低，供需双方只能在很小的范围内进行选择交易，这样的交易在很大程度上延缓了土地承包经营权流转的进程，同时也使得这种流转缺少效率和效益。
（四）土地流转动力不足
剩余劳动力的出现是农村土地承包经营权流转的决定动因，这部分剩余劳动力主要是到城镇或城市二、三产业就业，从而形成了我国目前比较庞大、特殊的群体一农民工。但他们的工作大多是临时性的，这种临时性不能给他们安全感和必要的保障。所以在他们的就业形成稳定的预期之前，在农村的社会保障体系完善之前，土地仍是他们的生存保障，他们不愿也不敢放弃土地。从而导致土地流转动力不足。 （五）土地流转缺乏项目带动
我国农村人均、户均耕地面积少，且承包地都是由不同位置、不同质量的、分散的小块土地组成，这就造成了在地里位置上不利于土地流转。目前我国农村土地承包经营权流转以自发、短期流转为主，且多是小农经济的复制，这种流转不仅缺乏效率和效益，而且延缓了土地承包经营权流转的进程。要实现土地的适度规模经营，必须有相应的项目带动，把那些分散的土地集中连片经营，提高流转效益，加速流转进程。
四、推进农村土地流转的对策分析
（一）加强政府对土地承包经营权流转的管理和服务
各地方政府要针对目前土地承包经营权流转不规范的情况加强管理，引导农民使用流转合同，并建立相应的流转档案。针对服务体系缺失的情况，逐步建立体系完善的服务组织，为土地流转无偿提供信息、合同鉴证、鉴定，政策法律咨询、纠纷调解等服务。有条件的地方可以建立农村土地承包经营权流转网，使供需双方可以通过网络获得土地需求信息。
（二）建立健全农村土地承包经营权流转市场
建立健全农村土地承包经营权流转市场，需要建立一定的中介组织。中间组织应该包括：①土地承包经营权交易的组织机构，对买卖双方的供需信息进行统计，起到土地承包经营权交易的“红娘”作用。②土地承包经营权交易的土地价值评价机构，对土地权益进行合理估计，提高土地承包经营权流转的透明度。信贷支持服务，使农民有资金受让流转的土地，实现规模经营。
（三）加快完善农村社会保障制度，解决农民的后顾之忧
现阶段农村的社会保障体系主要有新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、五保供养制度等，其中新型农村养老保险制度和新型农村合作医疗制度还处于试点推广阶段，大部分的农民对农村的社会保障体系并未形成稳定的预期，他们仍然把土地当做生存保障，所以即使在土地收益不高或在外打工的情况下，他们仍不愿不敢放弃土地。只有完善农村的社会保障制度，解决农民的后顾之忧，农民才会响应号召，使土地进入流转市场。
（四）培育规模经营主体
目前，经营大户、合作社以及农业龙头企业是实现农村土地规模经营的主力军，培育规模经营主体要从这三方人手。首先要鼓励精技术、会经营、善管理的能人受让农户流转土地，集中连片经营，发展规模经营大户。其次，要大力支持农民土地股份合作社和农民土地合作社，鼓励农户持土地折价入股入社或以土地入社。在折价入股时，各地应建立土地流转价格评估指导机制，根据不同片区、不同产业制订土地承包经营权流转的最低指导价格。再次，在经济相对比较发达的地区要鼓励农产品加工龙头企业建设农产品基地，发展规模经营。一方面，应充分发挥政策导向作用，完善制度体系建设以推动农业产业化龙头企业的发展。另一方面，对于农业龙头企业，应努力提高企业的现代技术装备水平，要创造出有竞争力的知名品牌，加大宣传，拓宽市场增强企业的竞争力。
关键词：农村土地承包经营权；流转
土地承包经营权流转，是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村集体土地承包经营权流转是目前广为热议的土地流转方式，是我们所指的狭义的土地流转。将近十年来，我国农村的土地承包经营权流转进程不断加快，各种动因加速其流转，但也存在不少问题，本文就这些问题进行了简要的分析，并提出了相应的对策。
一、我国农村土地承包经营权流转制度政策演进
农村土地承包经营权流转随着家庭联产承包责任制的确立而出现，其发展经历了如下的政策演进：
1984年的中央农村工作会议一号文件明确规定“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以由社员自找对象协商转包”。自此，农村土地承包经营权流转的政策逐步开放。
1993年7月2日原《农业法》第13条第2款规定“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者”。
1995年，国务院在国发[1995]7号文件中提出：“建立土地承包经营权流转机制”“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护”。
2001年，中央18号文件对农户承包地使用权流转主体、原则进行了更严格的规定，明确提出农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则。在2002年出台《农村土地承包法》之前，农村土地流转一直使用的是“使用权”的流转，之后，农村的土地流转才使用“土地承包经营权”流转。
2002年制定的《农村土地承包法》对农民的土地使用权给予长期而有保障的法律保护，对土地承包经营权流转的方式作了较全面的规定。明确规定承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。
2005年1月农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转的原则、流转方式、流转合同、流转管理、当事人的权利等进行了可操作性规定，从此，农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。
2008年中发[2008]1号文件，对农村土地承包经营权流转市场进行了更系统的规范。提出要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。
2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，为公正、及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人的合法权益，促进农村经济发展和社会稳定提供了法律保障。
《农村土地承包法》与《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》两法使农村土地承包经营权流转有法可依，为加快其进程保驾护航。
二、我国农村土地承包经营权流转的动因分析
（一）农村部分劳动力转向非农产业
一方面，农业的机械化和科技化程度提高，农村涌现了大量的剩余劳动力，另一方面，随着工业化和城市化进程的推进和二、三产业的不断发展，农民到城市就业的机会增加，大量的青壮年农民进城务工，剩下妇幼和老人留守农村，在无力耕种土地的情况下，农户之间土地的自发流转自然增多。
（二）规模经营带来更高收入
经济学的规模经济告诉我们，规模经营可以提高劳动生产率，降低平均生产成本，还可附带产生有益的外部效应。对受让方来说接受流转的土地形成规模经营，使利润增加。对承包方来说，通过土地的承包经营权流转，不但可以获得租金或转包收入，而且可以使劳动力得到解放从而到二、三产业获得更高收入。
（三）传统农业向现代农业发展的需要
我国一直以农业大国著称，农业是第一产业。随着社会的发展和我国现代化进程的推进，传统的小农经营的农业逐渐向现代化农业发展。传统的小农经营的特点是土地比较分散，机械化程度低。而现代农业则更多的是机械化、科技化作业，集约化、规模化经营。目前在分散的土地上进行机械化作业成本高，无法适应现代农业的发展。把土地进行集中经营是规模化经营的第一步，这就要通过土地的承包经营权流转来实现。
三、我国农村土地流转存在的主要问题
（一）土地流转程序不规范
由于受经济发展水平，农民法律意识淡薄、对土地承包经营权流转政策不明晰等因素的影响，我国农村土地承包经营权流转仍以农户自发间的流转为主。自发流转一般面积较小，时间较短，随意性大，农户之间的约束仅以口头协议为主。口头协议没有法律效力，一旦产生纠纷就会因缺乏证据使相关部门难以处理，损害的仍是流转双方的利益。
（二）土地流转服务体系缺失
目前，我国农村土地承包经营权流转的自发流转现状，究其原因主观方面在于农民自身，客观方面很重要的原因则在于农村土地流转服务体系的缺失，一个完善的服务体系应该对农村土地承包经营权流转进行引导和支持，在政策、法律等方面提供一个咨询的平台。
（三）土地流转市场化程度低
农村土地承包经营权流转是以土地承包经营权为交易对象的一种交易。拥有农村土地承包经营权的农户是供给方，其他想要进行规模经营的农户或企业是需方。供需双方要顺利地达成交易，首先要信息畅通，所以就要有一个完善的市场机制作为沟通桥梁。而现实的情况是农村土地承包经营权流转信息不畅，市场化程度低，供需双方只能在很小的范围内进行选择交易，这样的交易在很大程度上延缓了土地承包经营权流转的进程，同时也使得这种流转缺少效率和效益。
（四）土地流转动力不足
剩余劳动力的出现是农村土地承包经营权流转的决定动因，这部分剩余劳动力主要是到城镇或城市二、三产业就业，从而形成了我国目前比较庞大、特殊的群体一农民工。但他们的工作大多是临时性的，这种临时性不能给他们安全感和必要的保障。所以在他们的就业形成稳定的预期之前，在农村的社会保障体系完善之前，土地仍是他们的生存保障，他们不愿也不敢放弃土地。从而导致土地流转动力不足。 （五）土地流转缺乏项目带动
我国农村人均、户均耕地面积少，且承包地都是由不同位置、不同质量的、分散的小块土地组成，这就造成了在地里位置上不利于土地流转。目前我国农村土地承包经营权流转以自发、短期流转为主，且多是小农经济的复制，这种流转不仅缺乏效率和效益，而且延缓了土地承包经营权流转的进程。要实现土地的适度规模经营，必须有相应的项目带动，把那些分散的土地集中连片经营，提高流转效益，加速流转进程。
四、推进农村土地流转的对策分析
（一）加强政府对土地承包经营权流转的管理和服务
各地方政府要针对目前土地承包经营权流转不规范的情况加强管理，引导农民使用流转合同，并建立相应的流转档案。针对服务体系缺失的情况，逐步建立体系完善的服务组织，为土地流转无偿提供信息、合同鉴证、鉴定，政策法律咨询、纠纷调解等服务。有条件的地方可以建立农村土地承包经营权流转网，使供需双方可以通过网络获得土地需求信息。
（二）建立健全农村土地承包经营权流转市场
建立健全农村土地承包经营权流转市场，需要建立一定的中介组织。中间组织应该包括：①土地承包经营权交易的组织机构，对买卖双方的供需信息进行统计，起到土地承包经营权交易的“红娘”作用。②土地承包经营权交易的土地价值评价机构，对土地权益进行合理估计，提高土地承包经营权流转的透明度。信贷支持服务，使农民有资金受让流转的土地，实现规模经营。
（三）加快完善农村社会保障制度，解决农民的后顾之忧
现阶段农村的社会保障体系主要有新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、五保供养制度等，其中新型农村养老保险制度和新型农村合作医疗制度还处于试点推广阶段，大部分的农民对农村的社会保障体系并未形成稳定的预期，他们仍然把土地当做生存保障，所以即使在土地收益不高或在外打工的情况下，他们仍不愿不敢放弃土地。只有完善农村的社会保障制度，解决农民的后顾之忧，农民才会响应号召，使土地进入流转市场。
（四）培育规模经营主体
目前，经营大户、合作社以及农业龙头企业是实现农村土地规模经营的主力军，培育规模经营主体要从这三方人手。首先要鼓励精技术、会经营、善管理的能人受让农户流转土地，集中连片经营，发展规模经营大户。其次，要大力支持农民土地股份合作社和农民土地合作社，鼓励农户持土地折价入股入社或以土地入社。在折价入股时，各地应建立土地流转价格评估指导机制，根据不同片区、不同产业制订土地承包经营权流转的最低指导价格。再次，在经济相对比较发达的地区要鼓励农产品加工龙头企业建设农产品基地，发展规模经营。一方面，应充分发挥政策导向作用，完善制度体系建设以推动农业产业化龙头企业的发展。另一方面，对于农业龙头企业，应努力提高企业的现代技术装备水平，要创造出有竞争力的知名品牌，加大宣传，拓宽市场增强企业的竞争力。