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中图分类号： TU113.5+44文献标识码：A文章编号：
农村宅基地管理已成为社会关注的热点、焦点和难点问题。农村宅基地管理是关乎民生的立足之本，它涉及到千家万户，涉及到农民的切身利益，关乎稳定与和谐社会的建设；关乎社会主义新农村建设与全面建设小康社会的发展战略。长期以来，由于管理机制不健全，管理制度不完善，管理模式粗放，致使农村宅基地使用与管理不到位，造成乱占滥用土地现象十分严重。本次调查以分水镇镇政府所在地为中心，向外围延伸选取了8个行政村作为调查对象。
根据调查结果及数据图表分析，沿中心城镇向外围延伸的村庄,户籍、人口及农居点面积基本呈逐步减少趋势；闲置、废弃、私搭乱建及一户多宅情况由中心向外围呈现出凸字形现状，表现为与中心镇距离较近的及距离较远的村庄较低，而处于两者之间的城乡结合区较高，通过数据结合地方情况实际。
一、当前农村宅基地管理中存在的问题
1、农村村民建房不按照土地利用总体规划及村庄规划建设，规划建设实施难
《土地管理法》规定，农村居民住宅建设应当按照乡（镇）村建设规划进行。但是有些村民建房随意性较大，在申请获得批准后，私自放线施工，造成村庄布局混乱，土地权属纠纷层出不穷。造成新规划实施难，老规划废止难，新房旧房斑驳错杂，极为混乱，许多村庄“只见新房、不见新村”，“只见新村、不见新貌。
2、农村宅基地管理不规范
农村宅基地缺乏严格的管理措施。由于农村村民法律意识淡薄，受旧的传统观念影响，少数村民认为农村宅基地是无偿取得的，谁先占用就归谁有，造成管理缺位不到位。主要表现在如下方面:一是一户多宅；二是超标用地，少批多用；三是占而未用；四是空房、闲置房多；五是建新房不拆老房；六是非法买卖；七是乱批滥建；八是规划实施监督不力，村庄无序外延，控制不力；九是土地利用率低、浪费资源现象严重；十是管理不严，措施不力，严格执法和科学管理不到位。
3、宅基地的非法流转现象时有发生，产权隐患大
城乡接壤地带由于经济比较活跃，农民宅基地和房屋流转已大量出现，形成了自发的宅基地隐形市场。不少农民在经济利益的驱动下，农村集体土地非法入市，农民私自非法转让、出租宅基地、房屋给本集体经济组织以外的人员的行为时有发生。绝大数转让、买卖房屋问题都为私下协议，未办理合法手续，形成了事实上的“小产权房”。宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
4、违法用地查处执法难
主要表现在管理难、查处难、执法更难。虽然土地管理法对宅基地管理有明确的规定，但是，由于现行法律法规与当前宅基地管理中出现的新情况新问题不相适应，又不衔接，如对违反《土地管理法》第62.73、76、77、78条规定，有的应该限期拆除非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，有的应该没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；有的应该对责任人员直接追究责任，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等。但是，违法用地真正拆除，真正没收，真正依法追究责任，真正追究刑事责任的又有多少呢？根据对违法用地的处理情况调查，而大部分属于以罚代法，以罚代法，根本达不到保护耕地、节约用地、合理用地、保护土地资源的目的。
二、产生的问题主要原因
1、规划不到位。许多镇村重经济建设，忽视村镇规划建设，缺乏全面规划、协调发展的长远规划，使村镇规划制定迟慢。使村庄向外扩展无序，村内宅基地杂乱无章，乱搭乱建现象比较严重。
2、管理不到位。农村宅基地管理是一项面广量大的工作，情况复杂，在加上有些村民依法用地法制观念淡薄，认为在自已承包地、自留地建房及转让宅基地是自已的权利；认为祖遗房是风水宝地，建新房不拆旧房；有些村干部由于受利益驱动，置国家法律法规不顾，擅自违法占地建房、卖地、搞“小产权房”等行为。
3、责任不明确。由于村干部对宅基地管理重视不够，管理不严，只讲人情面子，不讲法律政策，不按照规划和国土管理部门要求，申请审批宅基地。有些村干部老好人思想严重，怕得罪人，形成村规划管理不到位；其次，村干部不稳定，调整平凡，三年一换届，二年一调整，责任心不强。
4、法律观念淡薄。农村干部对《土地法》等法律、法规政策宣传贯彻不到位，一些干部、群众不懂得个人只享有宅基地使用权，而不享有所有权，片面认为土地是集体的，我建房就变成我的了。有的群众观念滞后，总认为老宅基地是祖上传下来的，新房建起来了，老房也不愿意拆除。
5、执法力度不够。由于土地法律、法规不够完善，国土资源部门又没有强有力的执法手段和措施，现行《土地管理法》中，没有一条赋予国土资源管理部门对土地违法行为直接实施拆除权和执行权等规定，作为国土资源管理者是在第一时间发现土地违法违规行为，而又无权对土地违法者直接实施强有力的制止措施，使执法错过最佳良机，由于受执法职能的限制，面对违法占地者难以标本兼治。
6、法规不健全。《土地管理法》第62条只对农村村民用地标准、规划、使用作了要求，而对土地违法违规责任追究缺乏具体规定，操作性不强。如对超面积如何处置，“一户多宅”如何退出？閑置地、空置房占而未用的地如何处置，缺乏统一法规和政策，没有具体措施，作为基层管理部门在实际工作中，而难以操作，没有法律依据又不愿意采取强制拆除的措施，对违法建设等又没有强制等手段，为此，助长了违法占地愈演愈烈，屡禁不止。应引起各级领导和立法机关的高度重视，应尽快制定和完善法律、法规、政策等管理措施。
三、加强农村宅基地管理的对策
1.加强土地法规宣传力度
定时张贴相关法律法规及政府规章，定期更新，成立法律宣传队，流动下乡宣传，采取灵活的形式，如发放宣传资料、播放相关多媒体资料及真实案例。此外，村委还可利用广播、标语、简报等形式开展宣传；将学生纳入，利用学生的影响来间接的向村民宣传宅基地法律法规；由村委负责组织培训班，定期开课，利用农闲时期，以立体、形象、丰富多彩的形式来开展普法宣传。
2、编制科学合理的村镇建设规划
村镇建设规划应区分具体的经济发展状况及人口密集程度来制订，人口密度较大且经济发展水平较高的地区，应适应城镇化建设需要，坚持集约化、合理用地原则。如可选择贫瘠但交通便利的地区集中审批建房，打破乡村划分，以乡镇为单位，重新整理乡村宅基地资源。旧宅基地在新宅获批后视情况处理，若属新建不久或仍可以居住，则可以适当进行流转，主要向本村内房屋需新建却无经济实力申请在新划集中居住区建房的村民；若旧宅属破旧无法居住，则可及时拆除，进行复垦，恢复置换为耕地。
3、基层国土管理部门依法履职、加强管理
加强管理，体现在宅基地的审批、监管、工作人员的素质及工作能力方面。首先，审批程序应简化、完善，增加审批条件的透明度，提高工作效率，方便村民申请。其次，推进乡镇政务公开、村务公开，使国土部门的宅基地管理工作置于村民及社会的监督之下，督促其严格依法办事、公正管理，合理、平等地分配宅基地；及时处理闲置宅基地，严格治理私自建房、少批多占的村民，限制宅基地使用权，控制宅基地用地规模。再次，国土部门应提高工作人员素质，讲究工作方法，树立便民意识、服务意识及廉洁性、自律性。公平、公正对待申请宅基地的村民，杜绝以权谋私、贪赃枉法现象；在批准村民宅基地申请后，严格按批准面积实地丈量，定期深入农村核查宅基地使用情况、完善登记制度。各级国土部门应当加强监管，建立相应的奖惩机制，严厉处罚知法违法的工作人员，引导其依法办事、执法为民；同时在管理中吸纳一般群众的参与及监督，定期听取反馈意见，了解新情况新问题，不断改进宅基地管理水平。
4、制定政策抓管理抓落实
一是各级党委、政府要结合社会主义新农村建设，制定镇村规划，切实把保护耕地，合理利用土地资源与农村土地综合整治工作相结合，把此项工作摆到党委政府工作的重要议事日程，树立执政为民的思想，以身作则、严以律己，秉公执法，办事公开、公正、公平，履行职责，为官一任，造福一方，做建设社会主义新农村的带头人，促进全面建设小康社会的发展。二是乡镇、村要在上级有关职能部门的帮助指导下，结合本村实际，检查“宅基地”的使用状况，广泛听取群众意见，依据有关政策，制定出整治“宅基地”实施方案，科学合理地编制农村(宅基地)土地使用规划。建立健全各项用地审批制度，严格执法，按章办事，按照“全面规划、合理布局、节约用地、因地制宜、量力而行、逐步建设”的原则，搞好镇村规划。三是土地、规划部门要定期对农村规划实施情况进行监督和检查，发现问题，应及时解决，以保障镇村规划的实施及法律效力。四是严格依法用地，严格按照申请条件，审批程序，审批结果公示制度，实行跟踪管理，加强监督等举措，实行责任追究制度，明确责任强化管理，使管理工作规范化，制度化，法律化。
5、严格执法，加大执法力度，进一步加强对执法工作的领导，推行土地执法监察动态巡查制度
通过巡回监察，把大部分土地违法案件制止在萌芽状态,这样土地执法监察工作才有可能把有限的监察力量集中到查处那些不听劝阻，藐视法律，公然违法的土地案件上来，做到查处一件，到位一件，切实做到对土地违法者的处理，起到教育、警戒的作用。对那些置法律而不顾，滥占滥用宅基地，破坏耕地建房的要坚决依法拆除建筑物并限期复垦还耕，同时要树立典型，以点带面，在群众中造成一定影响，情节严重的要依法追究其刑事责任，切实体现法律的严肃性。
6、节约挖潜整治土地資源
开展农村“宅基地”整治工作，是充分利用土地资源，实行节约用地、合理用地、内部挖潜的一项重要举措；是推进社会主义新农村建设的需要；是整治土地资源的有效途径；是贯彻落实“保护资源，保障发展”的重要措施。“宅基地”的整治要做到五个结合:一是“宅基地”的整治要与土地整理和万顷良田建设工程相结合；二是“宅基地”的整治要与新农村建设相结合；三是“宅基地”的整治要与生态环境建设相结合；四是“宅基地”的整治要与经济社会发展相结合；五是“宅基地”的整治要与法律、行政、经济等措施相结合。
7、完善宅基地相关立法
对超面积如何处置；“一户多宅”如何退出；闲置地、房占而未用的地如何处置；临时建筑视情况是否可以审批等制定一系列实际、具有可操作性的法规和政策政策，让基础管理部门在日常实际管理工作中，可以有法可依，便于更好开展土地管理工作。
坚守耕地红线，保护资源，保障发展是新时期赋予国土资源部门广大干部、职工的重任，面对新形势新任务新要求，以科学发展为统领，树立新思想新理念，开拓创新，锐意进取，振奋精神，扎实工作。积极投入到国土资源管理事业中去，勤奋学习，努力工作，精心谋事，一心干事，专心做事，做保护资源，保障发展的实践者，为服务经济社会发展保驾护航，为促进社会主义新农村建设和实现全面建设小康社会的奋斗目标而努力奋斗！
[1]黄永进.健全制度 促进宅基地集约利用 《中国土地》，2005,12.
[2]吴本辉.农村宅基地政策的思考与建议 《江苏土地》，2005,4期.
[3]赵民.村民建房用地管理问题及对策 《中国土地》，2004,10期.
农村宅基地管理已成为社会关注的热点、焦点和难点问题。农村宅基地管理是关乎民生的立足之本，它涉及到千家万户，涉及到农民的切身利益，关乎稳定与和谐社会的建设；关乎社会主义新农村建设与全面建设小康社会的发展战略。长期以来，由于管理机制不健全，管理制度不完善，管理模式粗放，致使农村宅基地使用与管理不到位，造成乱占滥用土地现象十分严重。本次调查以分水镇镇政府所在地为中心，向外围延伸选取了8个行政村作为调查对象。
根据调查结果及数据图表分析，沿中心城镇向外围延伸的村庄,户籍、人口及农居点面积基本呈逐步减少趋势；闲置、废弃、私搭乱建及一户多宅情况由中心向外围呈现出凸字形现状，表现为与中心镇距离较近的及距离较远的村庄较低，而处于两者之间的城乡结合区较高，通过数据结合地方情况实际。
一、当前农村宅基地管理中存在的问题
1、农村村民建房不按照土地利用总体规划及村庄规划建设，规划建设实施难
《土地管理法》规定，农村居民住宅建设应当按照乡（镇）村建设规划进行。但是有些村民建房随意性较大，在申请获得批准后，私自放线施工，造成村庄布局混乱，土地权属纠纷层出不穷。造成新规划实施难，老规划废止难，新房旧房斑驳错杂，极为混乱，许多村庄“只见新房、不见新村”，“只见新村、不见新貌。
2、农村宅基地管理不规范
农村宅基地缺乏严格的管理措施。由于农村村民法律意识淡薄，受旧的传统观念影响，少数村民认为农村宅基地是无偿取得的，谁先占用就归谁有，造成管理缺位不到位。主要表现在如下方面:一是一户多宅；二是超标用地，少批多用；三是占而未用；四是空房、闲置房多；五是建新房不拆老房；六是非法买卖；七是乱批滥建；八是规划实施监督不力，村庄无序外延，控制不力；九是土地利用率低、浪费资源现象严重；十是管理不严，措施不力，严格执法和科学管理不到位。
3、宅基地的非法流转现象时有发生，产权隐患大
城乡接壤地带由于经济比较活跃，农民宅基地和房屋流转已大量出现，形成了自发的宅基地隐形市场。不少农民在经济利益的驱动下，农村集体土地非法入市，农民私自非法转让、出租宅基地、房屋给本集体经济组织以外的人员的行为时有发生。绝大数转让、买卖房屋问题都为私下协议，未办理合法手续，形成了事实上的“小产权房”。宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
4、违法用地查处执法难
主要表现在管理难、查处难、执法更难。虽然土地管理法对宅基地管理有明确的规定，但是，由于现行法律法规与当前宅基地管理中出现的新情况新问题不相适应，又不衔接，如对违反《土地管理法》第62.73、76、77、78条规定，有的应该限期拆除非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，有的应该没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；有的应该对责任人员直接追究责任，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等。但是，违法用地真正拆除，真正没收，真正依法追究责任，真正追究刑事责任的又有多少呢？根据对违法用地的处理情况调查，而大部分属于以罚代法，以罚代法，根本达不到保护耕地、节约用地、合理用地、保护土地资源的目的。
二、产生的问题主要原因
1、规划不到位。许多镇村重经济建设，忽视村镇规划建设，缺乏全面规划、协调发展的长远规划，使村镇规划制定迟慢。使村庄向外扩展无序，村内宅基地杂乱无章，乱搭乱建现象比较严重。
2、管理不到位。农村宅基地管理是一项面广量大的工作，情况复杂，在加上有些村民依法用地法制观念淡薄，认为在自已承包地、自留地建房及转让宅基地是自已的权利；认为祖遗房是风水宝地，建新房不拆旧房；有些村干部由于受利益驱动，置国家法律法规不顾，擅自违法占地建房、卖地、搞“小产权房”等行为。
3、责任不明确。由于村干部对宅基地管理重视不够，管理不严，只讲人情面子，不讲法律政策，不按照规划和国土管理部门要求，申请审批宅基地。有些村干部老好人思想严重，怕得罪人，形成村规划管理不到位；其次，村干部不稳定，调整平凡，三年一换届，二年一调整，责任心不强。
4、法律观念淡薄。农村干部对《土地法》等法律、法规政策宣传贯彻不到位，一些干部、群众不懂得个人只享有宅基地使用权，而不享有所有权，片面认为土地是集体的，我建房就变成我的了。有的群众观念滞后，总认为老宅基地是祖上传下来的，新房建起来了，老房也不愿意拆除。
5、执法力度不够。由于土地法律、法规不够完善，国土资源部门又没有强有力的执法手段和措施，现行《土地管理法》中，没有一条赋予国土资源管理部门对土地违法行为直接实施拆除权和执行权等规定，作为国土资源管理者是在第一时间发现土地违法违规行为，而又无权对土地违法者直接实施强有力的制止措施，使执法错过最佳良机，由于受执法职能的限制，面对违法占地者难以标本兼治。
6、法规不健全。《土地管理法》第62条只对农村村民用地标准、规划、使用作了要求，而对土地违法违规责任追究缺乏具体规定，操作性不强。如对超面积如何处置，“一户多宅”如何退出？閑置地、空置房占而未用的地如何处置，缺乏统一法规和政策，没有具体措施，作为基层管理部门在实际工作中，而难以操作，没有法律依据又不愿意采取强制拆除的措施，对违法建设等又没有强制等手段，为此，助长了违法占地愈演愈烈，屡禁不止。应引起各级领导和立法机关的高度重视，应尽快制定和完善法律、法规、政策等管理措施。
三、加强农村宅基地管理的对策
1.加强土地法规宣传力度
定时张贴相关法律法规及政府规章，定期更新，成立法律宣传队，流动下乡宣传，采取灵活的形式，如发放宣传资料、播放相关多媒体资料及真实案例。此外，村委还可利用广播、标语、简报等形式开展宣传；将学生纳入，利用学生的影响来间接的向村民宣传宅基地法律法规；由村委负责组织培训班，定期开课，利用农闲时期，以立体、形象、丰富多彩的形式来开展普法宣传。
2、编制科学合理的村镇建设规划
村镇建设规划应区分具体的经济发展状况及人口密集程度来制订，人口密度较大且经济发展水平较高的地区，应适应城镇化建设需要，坚持集约化、合理用地原则。如可选择贫瘠但交通便利的地区集中审批建房，打破乡村划分，以乡镇为单位，重新整理乡村宅基地资源。旧宅基地在新宅获批后视情况处理，若属新建不久或仍可以居住，则可以适当进行流转，主要向本村内房屋需新建却无经济实力申请在新划集中居住区建房的村民；若旧宅属破旧无法居住，则可及时拆除，进行复垦，恢复置换为耕地。
3、基层国土管理部门依法履职、加强管理
加强管理，体现在宅基地的审批、监管、工作人员的素质及工作能力方面。首先，审批程序应简化、完善，增加审批条件的透明度，提高工作效率，方便村民申请。其次，推进乡镇政务公开、村务公开，使国土部门的宅基地管理工作置于村民及社会的监督之下，督促其严格依法办事、公正管理，合理、平等地分配宅基地；及时处理闲置宅基地，严格治理私自建房、少批多占的村民，限制宅基地使用权，控制宅基地用地规模。再次，国土部门应提高工作人员素质，讲究工作方法，树立便民意识、服务意识及廉洁性、自律性。公平、公正对待申请宅基地的村民，杜绝以权谋私、贪赃枉法现象；在批准村民宅基地申请后，严格按批准面积实地丈量，定期深入农村核查宅基地使用情况、完善登记制度。各级国土部门应当加强监管，建立相应的奖惩机制，严厉处罚知法违法的工作人员，引导其依法办事、执法为民；同时在管理中吸纳一般群众的参与及监督，定期听取反馈意见，了解新情况新问题，不断改进宅基地管理水平。
4、制定政策抓管理抓落实
一是各级党委、政府要结合社会主义新农村建设，制定镇村规划，切实把保护耕地，合理利用土地资源与农村土地综合整治工作相结合，把此项工作摆到党委政府工作的重要议事日程，树立执政为民的思想，以身作则、严以律己，秉公执法，办事公开、公正、公平，履行职责，为官一任，造福一方，做建设社会主义新农村的带头人，促进全面建设小康社会的发展。二是乡镇、村要在上级有关职能部门的帮助指导下，结合本村实际，检查“宅基地”的使用状况，广泛听取群众意见，依据有关政策，制定出整治“宅基地”实施方案，科学合理地编制农村(宅基地)土地使用规划。建立健全各项用地审批制度，严格执法，按章办事，按照“全面规划、合理布局、节约用地、因地制宜、量力而行、逐步建设”的原则，搞好镇村规划。三是土地、规划部门要定期对农村规划实施情况进行监督和检查，发现问题，应及时解决，以保障镇村规划的实施及法律效力。四是严格依法用地，严格按照申请条件，审批程序，审批结果公示制度，实行跟踪管理，加强监督等举措，实行责任追究制度，明确责任强化管理，使管理工作规范化，制度化，法律化。
5、严格执法，加大执法力度，进一步加强对执法工作的领导，推行土地执法监察动态巡查制度
通过巡回监察，把大部分土地违法案件制止在萌芽状态,这样土地执法监察工作才有可能把有限的监察力量集中到查处那些不听劝阻，藐视法律，公然违法的土地案件上来，做到查处一件，到位一件，切实做到对土地违法者的处理，起到教育、警戒的作用。对那些置法律而不顾，滥占滥用宅基地，破坏耕地建房的要坚决依法拆除建筑物并限期复垦还耕，同时要树立典型，以点带面，在群众中造成一定影响，情节严重的要依法追究其刑事责任，切实体现法律的严肃性。
6、节约挖潜整治土地資源
开展农村“宅基地”整治工作，是充分利用土地资源，实行节约用地、合理用地、内部挖潜的一项重要举措；是推进社会主义新农村建设的需要；是整治土地资源的有效途径；是贯彻落实“保护资源，保障发展”的重要措施。“宅基地”的整治要做到五个结合:一是“宅基地”的整治要与土地整理和万顷良田建设工程相结合；二是“宅基地”的整治要与新农村建设相结合；三是“宅基地”的整治要与生态环境建设相结合；四是“宅基地”的整治要与经济社会发展相结合；五是“宅基地”的整治要与法律、行政、经济等措施相结合。
7、完善宅基地相关立法
对超面积如何处置；“一户多宅”如何退出；闲置地、房占而未用的地如何处置；临时建筑视情况是否可以审批等制定一系列实际、具有可操作性的法规和政策政策，让基础管理部门在日常实际管理工作中，可以有法可依，便于更好开展土地管理工作。
坚守耕地红线，保护资源，保障发展是新时期赋予国土资源部门广大干部、职工的重任，面对新形势新任务新要求，以科学发展为统领，树立新思想新理念，开拓创新，锐意进取，振奋精神，扎实工作。积极投入到国土资源管理事业中去，勤奋学习，努力工作，精心谋事，一心干事，专心做事，做保护资源，保障发展的实践者，为服务经济社会发展保驾护航，为促进社会主义新农村建设和实现全面建设小康社会的奋斗目标而努力奋斗！
[1]黄永进.健全制度 促进宅基地集约利用 《中国土地》，2005,12.
[2]吴本辉.农村宅基地政策的思考与建议 《江苏土地》，2005,4期.
[3]赵民.村民建房用地管理问题及对策 《中国土地》，2004,10期.