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摘 要清末鸦片税成为政府收入的大宗之一，随着新政中鸦片禁政的实施和晚清财政支出的进一步膨胀，清政府面临严重的财政危机。为抵补鸦片税收，解决财政困境，清政府在印花税等措施不力的情况下，提出盐斤加价，各地督抚反应表现为反对盐斤加价、再加价、延期加价、另筹他法抵补等方面，实则都是反对中央干涉地方财政，这是中央和地方“共处型”财政关系下，财权和职能下移的表现。在政府整顿财权，以期重新集权于中央的过程中，中央和地方“争权型”的财权关系日趋突出。盐斤加价实施的实际效果，清廷不但没有达到集权的目的，反而造成了地方各省和中央的进一步隔阂，人民负担更加沉重。
关键词盐斤加价，抵补药税，权利博弈，财权关系的转变
中图分类号K25 文献标识码A 文章编号0457-6241（2015）02-0058-09
目前史学界对于清末盐斤加价问题进行了诸多研究，其论述主要集中在关于清末禁烟时期中央与地方的政治关系①、晚清盐政的新变化②、清代财政支出政策与支出结构的变动③等方面，然而把清末盐斤加价和清末财权关系的转变结合起来的探讨又略显不足，本文正是从这一问题出发，结合财政制度史的角度，通过对《申报》等资料的分析，着力探讨鸦片税厘减少与盐斤加价的实施情况，进而分析中央和地方财权的博弈，透视盐斤加价与晚清财政危机等各方面的矛盾，观览清末中央与地方财权关系的转变。
清代政府的财政收入，除少部分直接得自京师外，绝大部分依靠各省每年的解款，即所谓“京饷”。晚清京饷的主要来源是田赋、杂税、关税、盐课、厘金、鸦片税等，其中盐税一直是政府财政收入的主要来源，厘金和鸦片税在咸同以后，成为清王朝财政新的支柱税收。④
鸦片税是晚清为数不多的大宗税项之一，包括洋药税和土药税两部分，在政府收入中占有很大的比重。英国驻华公使朱尔典认为：
中国每年从洋药中的收入计5711710两，土药则十倍之，是以所征之税约有4500万两。⑤
黄遵宪则认为更多：
税关册报洋药进口，自光绪十三年（1887年）至光绪十九年，每年约七八万担，三年以来约六万余担。⑥
按照他的说法，清政府每年的洋药税收就约有1500万两。而道光朝的常年岁入，大致为4500万两。⑦自光绪十三年至光绪二十年，清政府每年岁入总数我们可以从表1中得知：⑧
从表1中我们可以看出，光绪十三年到光绪二十年清政府岁入在8076万两到8968万两间波动，年均岁入为8472万两。而英国驻上海领事馆的官员哲美森，估计光绪十九年清政府的岁入总数为8897.9万两，其中地丁2508.8万两，漕米折价656.2万两，盐课、盐厘1365.9万两，百货厘1295.2万两，洋关税2198.9万两，常关税100万两，土药税厘222.9万两，杂税550万两。①他的估计虽然比刘岳云的记载数字高，但大体能看出当时清政府财政收入的状况，此时的洋土药税在政府岁入总数中占27.2%还要多的比重。
庚子前清政府的岁入，据赫德调查为地丁2650万两，漕折310万两，盐课盐厘1350万两，常关税270万两，厘金1600万两，海关税包括洋土药税在内共2380万两，各省杂税及杂项收入260万两，总收入8820万两。②有学者认为赫德的估计不够完全，因其没将各省的土药税厘和盐斤加价等项计算在内，尽管如此，鸦片税收在清政府的岁入中仍占约27%的比重。
庚子以后，光绪二十九年清岁入为1.0492亿两，光绪三十四年岁入为2.348亿两。③税收突增约两倍，仅五年时间税收增加两倍不能无疑，这显然跟清末清理财政，稽查出官员的隐报厘税，特别是土药税有很大的关系。由此可以看出，清末鸦片税在清政府财政收入中所占的比例还要大些。
盐税和鸦片税同是晚清重要的经济来源，二者本无交叉，但清末新政中鸦片禁政的实施，使鸦片税收在清政府财政收入中所占比例明显下降，各国赔款及新政的巨大开支，加上新增勇饷、关局费、洋款等支出，使清政府面临财政危机，入不敷出。对此，刘锦藻在《清续文献通考》中有记载：
鸦片税厘，从前本属寓征于禁，积久转成岁入大宗，骤失巨款，财政固形困难第，朝廷令出，惟行，此项税厘，不久总归无著，自应及早筹款抵补，以杜牵掣。④
据统计，光绪二十九年清岁入为1.0492亿两，光绪三十四年岁入为2.3480亿两，宣统三年（1911年）为2.9696亿两，⑤看似财政收入迅速增长，实则不然。这几年清政府的财政支出分别为1.3492亿两、2.3700亿两和3.3865亿两，⑥每年都是入不敷出，特别是新政实施后，财政支出更是迅速膨胀，其中宣统三年竟有4169万两⑦的亏空。
清末不仅政府财政匮乏，库款支绌，而且各省财政也同样窘迫，鸦片禁政的实施，使出产鸦片省份和销售鸦片省份的财政赤字现象普遍存在，四川长期“库款万分支绌”，⑧广东、湖北、直隶、江苏等省入不敷出严重。地方政府财政支绌情形见表2。
由此可见，光绪三十四年除山东、河南、四川外，其余省份都是入不敷出的，广东最为严重达10350134两，热河最少也34897两。由于中央政府的财政收入绝大部分依靠各省每年的解款，地方财政的窘迫，严重影响了中央的财政收入。
为增加政府财政收入，抵补鸦片税收，清政府采取一系列的措施，如印花税等，但印花税的效果并不理想，“迭次筹议，奈因积弊太深，终未决定办法，兹闻泽尚书拟先从改定盐务官制为入手办法”。⑨1908年6月23日，度支部奏请实行盐斤加价，抵补财政困境。
民政部禁烟稽核章程的酌拟，使清末禁政进入到具体实施阶段，鸦片税收减少，加重了清政府财政危机，间接促进了盐斤加价政策的出台，民政部会奏酌拟禁烟稽核章程，严定考成办法折：
请旨饬下各省督抚，按照臣部奏定章程，详细分别咨报臣部，以资查核其能否缩短期限力图进步，或酌量变通之处，应由各该督抚查看情形办理，至严定考成一节，以稽查之是否严密、奉行之是否切实定其考成之高下。惟所请议叙议处各条，事关吏部，本章所定不过大纲，其详细专条，自应由查例、酌拟、奏定遵行以昭画一，其有身为表率沾染嗜好者，应由禁烟大臣核议查办施行，除抵补药税应由度支部另筹奏明办理外，谨将会订稽核章程二十三条缮具清单恭呈御览，如蒙俞允，即由臣部咨送禁烟王大臣查照，并咨行吏部及各省钦遵办理，所有会同酌拟禁烟稽核章程，并严定考成办法，各缘由恭折，且陈伏乞。② 外务部筹议抵补药税是盐斤加价出台的重要动向，“上谕据外务部奏，筹议禁烟与各国商定办法，暨另筹抵补药税”，③1908年6月25日度支部通电各省增加盐价：
度支部奏请各省盐价酌加四文一事，略见前报专电，现悉此事业经奉准，二十五日该部通电各督抚照办，原电录下：
各督抚鉴洪，本部具奏，酌加盐价，抵补药税，无论何省，每斤暂加四文，以一半解部，抵补练兵经费，以一半划归产盐、销盐省份，匀拨济用，统限本年七月初一日，一律照数加收，不得彼此参差，致有畸重畸轻之弊，其有委员办理不善，滋生事端，即由该管督抚从严参办等。因本月二十五日奉旨允准，除另行咨达外，特先电闻，希即迅饬妥速遵办。度支部有印④
至此，以抵补鸦片税厘为目的的盐斤加价，伴随着清末的财政危机，加上中央集权与地方干政的矛盾纠合，推动着清末财政制度的转型和中央与地方财权关系的转变。
（一）地方
盐斤加价政策的出台，引起地方的强烈反应。鸦片、盐斤两项厘捐为拨款大宗，政府对造报控制甚严，但自19世纪50年代后期以来，地方始终控制着土药税的大部分收入。各省鸦片厘金的造报，大多是纸面空文，不足为凭。实际上，山东、浙江、山西等省长期以来，并未分册造报，药厘与货厘长期牵混，土药厘金有时甚至成为一省的主要厘金收入。①加上缉私制度的不完善，私盐盛行，税课颇受影响。况且忽视省份间盐价的不同，统一加价四文，有些欠妥。这也是度支部通电实施盐斤加价后，各省反应强烈的重要原因，各省名为反对盐斤加价，实为抵制中央对地方的染指，反对中央干涉地方的财权。
地方上的反应主要表现为奏请再加价、直接反对盐斤加价、延期加价、另筹他法抵补等方面，这些奏请客观上加大了盐斤加价实施的难度。其中以山东、两淮、四川、山西等省份颇具代表性。
1.山东奏请在政府加价四文的基础上再加二文
鲁抚为盐斤加价致军机处电：
因窃查东省库储匮乏，用度浩繁，如防河治盗及认解洋款、军饷，一切经费，数巨期迫，皆为必需之款，综计出入不敷甚巨。曾于本月初间将财政异常困难情形详细奏陈，并声明容俟妥筹补救之方，再行请旨办理等。因在案盐斤加价一事本已建议，及此今度支部先有并加四文之请，并划分一半归产销省份，匀拨济用，是外省需用，孔殷部中，固已兼筹并顾，但分之各省仅得一文，仍难济事。伏维筹款之道，求其上不病国，下不扰民，而能力集巨资，舍盐斤加价外，别无良策。目下东省度支如是奇绌，若不预为设注，日久更难收拾，与其另筹他款，不如专注盐斤，与其日后续加，不如并归一次，且他项筹捐，皆不如盐斤事，溥而无弊。查新近两江总督以江南财政窘迫，请按盐斤再加二文，以资按济电奏，奉旨著照所请钦此。山东事同一律，而财政困难甚于江南，自应援照两江办法，除东盐行销豫皖等省，已另加价不计外，其余东省北运引地，及官商所行票地，于此次部加外再加收二文。无论销数若干，全数划归山东，济用于大局，不无裨益。此实因东省财政万分困难，不得不披沥上陈仰恳，圣慈垂临，特旨照准，无任迫切待命之至。②
然而，鲁抚的奏折虽得到了政府的批准，却招致了盐商的强烈反对，《申报》记载：
鲁省盐斤加价一事，近经抚院与运台议定，每斤加制钱六文，于领引时一并交付，自七月初一日为始，通饬各商遵照。各盐商以近年来销数已绌，兼之银价昂贵，赔累不堪，如再加价，则销场阻滞，有碍国课，希冀核减新加之数，现已会禀运宪，恳为转详。③
2.两淮方面也是如此，提出再加二文
两江总督端方在《江督端奏整顿淮南盐务折》中提出再加盐价，解决江南的财政问题：
度支部电咨，普加盐价每斤四文，抵补药税，当经奴才以江南各项要政需用浩繁，请于部加四文之外，再加每斤二文。并声明淮南整顿产收，矜恤商灶，亦须酌加岸价由，电奏陈在案。奴才通盘计画，犹恐所加太多或有窒碍，复又督司筹议，再行核减，拟自本年九月初一日起，通饬各岸，凡售淮南真正梁盐，每斤加价二文，顶梁和碱盐每斤加价二文。按照各场成本，分别酌加场商牌价。④
3.四川提出延期施行盐斤加价
虽然载泽奉命督办盐政，已通电各督抚，将盐务事宜暂行照旧办理，“四川盐务应否统归官运商销之处，容俟详细调查，切实筹拟，再行奏请遵办，奉旨依议”，⑤但川督仍商议提出延期加价的问题：
陈小帅接川督赵次帅电，略云：据盐道官运局会电济楚川盐，历次加价均由贵省收解，此次情形不同，贵省仍照加四文，即有川省应拨一文在内，如贵省代办，恐因道远，截数稽延，拟请各款各征，自川盐展期，八月初一日开收起，所有官运、商运济楚川盐，川准一文，贵省只准三文，以二文归部，一文留鄂，避免纠葛，迁延云云。再昨接来电，以鹤峰等八州县计所销川盐，嘱代贵省加收新饷二文，现据官运局何道电禀，以大宁等厂，本重运艰，碍难遵办，并以奉闻小帅接电后，以川鄂各款各征，自可照办，惟川省展期，八月朔开办，鄂岸如照部电七月朔加收，其中必有窒碍之处，特录电札，饬盐道川盐加厘，局迅速核议，详复办理。⑥
4.山西提出改种经济作物，增加收入，抵补药税
山西巡抚恩寿奏：
山西铁路公司奏请盐斤加价，现据盐商公禀，食盐加价有碍潞纲销路，查江西铁路筹款，因碍淮纲停办，山西事同一例，应请将山西盐斤加价停办，以恤商艰，饬山西铁路公司另行设法筹款，下户部议奏。①
另外，晋抚陈述省内实际情形，奏请另行他法抵补：
查晋省向未行销洋土，数年前，土药税项，每年约收三十余万，自开办统税后，划归本省之款，岁不过十余万两。现部定盐斤加价，专为抵补药税之用，照常年计算，约有十余万。又拟就旱烟糖酒等项酌量加抽，作为筹备本省税项，大致已有端倪。此外有可另筹，仍当悉心计议，随时奏陈。惟晋本瘠区，民间向赖烟利，一旦禁绝所有正赋税厘，均将受其影响。前次奴才于禁种土药折内业已陈明，此外自不免更形窘迫，当相度南北土，宜劝令改种棉、麻、靛豆等项，饬由地方官加意提倡，以尽地利而资补救。② 各省看似是为弥补财政困境，奏请再加价、延期加价、另筹他法抵补等，实则反映了地方督抚乘机扩大财权，力图干预财政大权的心理，地方分权成为这一时期中央和地方财权关系发展的主流。
（二）中央
各省对盐斤加价政策的抵制和反应，使政府感到意外和震惊，但仍以为除此之外没有更好的办法：
某御史奏，请饬各省，将盐斤加价事酌核办理，原折已节录昨报。兹闻两宫览奏，甚为震动，竟有通饬停止加价之意，经某枢臣，以禁烟如何紧要，库藏如何支绌，舍此别无可筹之方等语，详细而奏，遂奉旨留中。③
苏抚陈中丞准度支部咨，以各省盐斤加价漫无限制，深虑病商，病民，特电咨各省盐院，查明盐务情形及盐斤价值数目，一并详细报部，以凭核定划一价值，避免任意增涨，致滋流弊，一面并将盐运使以下各官应得私款，概行化私为公，以期裨补要政，庶免剥削病民等因，中丞当即札饬，遵照办理。④
各种压力一齐汇集到度支部，载泽踌躇莫名，一再向各省督抚表示，此次加价实不得已而为之，此后不管何项要政决不再从盐斤加价上着想，以打消地方督抚的顾虑。⑤
此次整顿盐政，已决定以剔除官商积弊，改良制造办法为一定之方针，并无加征税课之意，现已拟定，无论何时，决不再行加征盐课，以免商民凋弊。⑥
后来他又声称，“只要清理财政顺利实行，各省盐斤加价之举必将豁免”。⑦并设定奖励措施，推动盐斤加价更好的实施：
闻督办盐政大臣泽公，因各省整顿盐政甚属不易，拟俟各省盐运使、盐道、盐运同、盐大使、盐经历盐知事等整顿鹾政著有成效，仿照各省征税奖励章程，一律奏请奖叙，以示鼓励，除饬盐政处提调晏安澜赶办公牍，通行各省外，并知照吏部存案备查。⑧
针对部分省份撇开部定章程，乱加盐价的倾向，度支部责令各省“不得在部议加价之外滥行加价”，⑨以加强对加价政策的监控。实际上，各省的加价还是处于失控状态。后由于问题繁杂，压力太大，载泽一度奏请辞去度支部尚书职务：
度支部泽尚书，以本部系专管财赋事宜，其督办盐政大臣一差，并不归部管辖，惟恐遇有窒碍事件，反与度支部权限有混淆之处，故拟奏请，开去度支部尚书一缺，专办盐务，既得尽心整顿盐政，亦免办事牵制。⑩
由此我们可以窥视盐斤加价过程中，中央和地方关于财权争夺之剧烈。
（三）加价中的混乱
1.重复加价问题
虽然度支部规定，盐斤加价四文，各省又都想扩大自己的财权，造成产盐地和销盐地重复加价的现象，其中以广东、湖南为代表。《申报》有记载，现列举如下：
粤督致湘抚电：
长沙岑抚帅鉴部议，盐斤加价四文，一半解部一半划归产盐销盐省份，匀拨济用，是此项四文加价，应解部二文，产盐销盐省份各留一文，词意甚明，决非产盐之省加价四文，销盐之省再加四文，已无疑义。粤盐加价现系由粤统收分拨，所有湖南销盐省份应得之一文，自应由粤汇收，按季解湘。兹据运司具详贵省局示，粤盐每斤由湘抽收加价四文，自系误会部章重复加抽。现在商情惶急，纷纷停运，误饷滋事，在在可虞，应请执事将湘下重抽加价钱文饬行停免，其湘省应得之一文，由粤照解以符定章，而顾引饷，乞电覆张敬。
湘抚覆粤督电：
广州张督帅鉴洪电敬悉，部议盐斤普加四文，前已由盐厘局通饬各卡，照收在案。现在既经贵省统收分拨，湘局应即停收，祈公转饬，将应分湘之一分，按季解湘备用，至湘省前因粤汉路工需款，奏准川粤盐，每斤加收四文，章旨允准，与部加四文不同，目下均已一律照收，并闻■冬。①
2.乱加价问题
奏请实施盐斤加价事度支部曾明确规定，不得于加价四文外擅自加价，但在流通的过程中，却秩序混乱，各省盐加价皆不同，但大都高于四文。
鲁省自官盐加价，各县购盐，均按制钱价值，以铜元折算。闻博山每斤售铜元七十二文，长山七十文，邹平七十文，淄川七十文，新城八十文，他县称是每斤尚不过十一二两之谱。②
3.盐斤短两问题
为了最大化的追求利润，盐商在销盐的过程中投机取巧事件时有发生，盐斤短斤两事件颇多。
苏省自盐斤加价后，舆论纷议，咸以各酱园等处，出售官盐均十二两为一斤，啧有烦言，事为苏抚陈中丞得悉，特派候补知县姚文杰，赴各店及公堂等处，较验盐秤，据实禀复、察核。③
4.抢盐、聚众闹事问题
因盐价激增，官民纠纷时有发生。
珲属乡民因官盐问题，纠众赴诉都署，已志前报，兹经郭都护牌示云，昨据尔等来辕环诉，当经劝谕，并以官盐尚未定价，何得群相惊惶，定有从中唆使之人，各乡屯达为一乡之长，带领多人哓哓陈渎，尤属不合，并各记大过，顷准抚部院覆电，以官盐本无三百一斤之价，张委员因办理不善，先经撤差，另委妥员接办，至前次藉口盐斤加价聚众数千人，尤为目无法纪，亦应查办。④
（四）舆论方面
1.对盐斤加价实施情况、弊端的论述
舆论表现不仅反对盐斤加价，而且反对援请江南、山东成案，率请加价。
《论近日捐税之繁》中特别指出盐斤加价实施的背景：近十年来，偿外款，筹军饷，办新政，盐价几于无年不加，前月川、汉、洛、潼铁路，以筹款为难，又议加四文者，今度支部以抵补药税，又奏准加价四文，通电各省一律照办。⑤
某御史奏，盐斤加价，误课、困商、贫民，迫而为盗，势必利源外溢，一举而数害，备患未有甚于此者，请饬各省察酌办理。⑥
对盐斤加价的弊端也有论述：
前以禁止洋烟税厘骤短，司农仰屋不得已而有盐斤加价之奏……由部奏准加增盐价二文，十余年来，私枭充斥，课绌引滞，商民交困，又有因铁路而加价者，因练军而加价者，因新政而加价者，并此度支部奏定所加之四文，计先后有加至十余文者。况有两江、山东督抚臣奏案在先，更难保无他省援引，以后将见以盐课为外府之藏矣，即不为贫民计，不为困商计，独不虑外盐侵灌，而剥我资材耶，至此现象，恐欲加价而不能，欲增课而不得，小有变端，糜饷劳师所失，必数倍于所得。计臣以盐斤加价为救穷之良策，臣则以为速穷之弊政也。应恳天恩俯念国计民生，饬下各省督抚，将盐斤加价一事，体察各该省情形，妥筹核办，不得仅顾库藏，置商民于不问，并请通饬各省，无论何项要需，不得援照江南、山东成案，率请加价。① 2.对政府专注盐斤加价措施不当的报道
禁烟事关国家存亡，刻不容缓，但抵补之策专注于盐税，使人民又增一害。
关于盐斤加价措施不当、筹款不当的报道频见诸于报端。
抵补税厘一事，上谕但令度支部悉心擘画，不能确指的款，诚以财政支绌，司农仰屋，已非一日。既以盐斤加价四五百万充数，更无巨款，可以指拨。然禁烟一事为国家存亡所系，民生休戚所关，事不容缓，是在朝廷撙节冗费，清理财源，振兴农工商业，救急之法，则宜加税奢华品、嗜好品、剧烈品以谋抵补。②
盐法为中国数千年秕政，人尽知之，竭小民血汗之资供官吏侵渔之用，绳之以引地，困之以层商，束之以制验，苦之以巡缉。有利而不能自擅，必待上之人代为揽之，有货而不能自销，必待上之人代为运之。而商人更以世业，故坐拥巨资，专其利以病民。……于是产盐之地，转食邻盐，往往以极贱之地，而食极贵之盐者矣。不为丰欠之权，而故束以额定之地，于是此忧其寡，彼患其多……考之各国税则通例，奢华品宜重征，为其有伤于物力也。而盐则煮海以成，民生所乐，利非若奢华品之耗财病民者所可比。嗜好品宜重征，为其无补于民生也，而盐则一日不得，民虞淡食，非若嗜好品之可有可无者所可例。剧烈品宜重征，为其有害于生命也。而盐则佐食攸资，裨益于卫生者不少，非若剧烈品之流毒贻害者所可拟。不观印度乎，运盐无定商，销盐无定地，岁征盐课亦无定额且屡次减税，税减则价轻，价轻则私贩无大利可图，而贩者转少。中国之盐政则何如运有定商，销有定地。③
大体来说舆论对盐斤加价持否定态度。
夫洋土药税，为吾国入款之大宗，一日撤而去之，于国家通常之度支，诚不能无所妨害。然而洋药减运、土药减重，均以按年递减为一定之方针，则今日洋土药税之减收，至多尚不过十之一分，乃药税仅减十之一，而盐斤加价己定为每斤四文，以各省销盐总额计，则此每斤四文之收入，当可抵全数药税而有余，是政府因禁烟而骤辟意外之财源，国民转因禁烟而负意外之重累。况乎禁烟之所以为美政者，无他，为其除民害耳。然烟土之害，固甚剧烈，而为所害者究不过十之四五，未尝延及于全国人民也，乃害之未及于全国人民者。政府尚欲扫而去之，害之普及于全国人民者。政府乃竟忍而行之，去一害而又增一害，己不足为实心为民。况烟土之害并未扫除，而盐斤加价之害己及于全国乎。④
清朝财政实行全国一体、中央集权的管理制度。在这种制度下，“部臣掌出，藩臣掌入”，⑤即虽然赋税由各省征收，但其支配权不在地方而在中央。各省每年征收的赋税，均由户部统一筹划，从中分别安排京师及各省的开支。从各省税入中派拨京饷，即此种财政体制运行模式的主要表现。清前期，中央集权高度发展，以皇权为中心的中央政府对各省拥有绝对权威，各省不管所征赋税多少，都只能存留例定的本省经费，剩余部分，一律报部候拨，听从户部安排，或运解协饷，或运解京饷。清后期，由于中央政权对各省的控制能力下降，其中央集权财政管理的运作方式和实现程度，发生了很大变化。自同治六年（1867年）至清末，由于战争、赔款等因素的影响，户部每年向各省及海关摊派总计800万两的原、续拨京饷，成为常例。⑥光宣时期更多，陈锋认为各省、关每年所摊还的赔款银额在2500万两左右，⑦此外还有各种名目繁多的专项经费。这使中央和地方的财权关系由原来的集权型过渡成为共处型，中央集权的绝对权威模式已被打破，地方督抚在清政府的财权中地位日渐突出，很大部分外债、赔款由地方自行筹款解决，财权下移。
清末，药税逐渐成为政府和地方财政的中央支柱，以光绪二十八年为例，关税和洋药税厘占到了政府债款摊解的41.88%。②关于新政前后政府主要财税收入结构，我们可以从表3得知一二。
清末新政前的1903年关税收入占清政府收入的近30%，成为仅次于田赋的第二大收入来源。而其他三项盐课、关税、厘金，都来源于工商领域可合并计算，到1903年占近60%。合计占清政府收入的近60%。清末新政鸦片禁政的实施，除盐税外，其他税收比重都呈下降趋势，盐税比重上升，跟清末抵补政策中盐斤加价的实施有密切联系。但这三项税收比例仍占政府收入的近50%。这看似在晚清税收结构中，以田赋为代表的农业税已不占主要地位，而以厘金、盐课、海关税为代表的工商税成为政府财税收入的主导。但这并不是工商业发展的自然结果，而是清政府集权行为的体现，厘金、盐课、关税均为税负可以转嫁的间接税。所有这些税收都通过地方直接或间接地转嫁到人民头上，其统治基础已经岌岌可危。
晚清新政中鸦片禁政的实施，抵补问题是中央和地方药解决的首要问题。盐斤加价政策的出台，一方面是中央为解决抵补开出的“妙方”，另一方面也带有集权的意图，地方督抚的强烈反应，折射出他们不甘心财权被收回、力图争夺中央财权的心理。
因此，关于推行盐斤加价的原因，说法不一。政府指出是为了抵补鸦片税收，而禁政期间的鸦片产量却是另外情形：
查核山东巡抚报告，去年山东产烟数，仅八十八吨，而海关报告，乃达七百十四吨，相去甚远。③
由此我们可见禁烟情况之一斑。也有报道说度支部奏加盐价之原因：
彼不过借口于药税短绌，以行其敛财之谋，而非药税之果已短绌也。据本年春季海关报告册，此季之鸦片税（即土药税）较去年春季，已增39621两，洋药税则减少31767两，二者相较，则药税之有盈无绌，已彰彰在人耳目间。加以各省膏捐，大都加重默计，将来药税项下之收入，正不知减少之数始于何时。而民间食盐，已因是而输每斤四文之税。④
这些都反映了中央和地方关于财权的争夺。
当时已经有人提出国会讨论，院公议的办法解决财政问题。
故记者以为药税一款，即使稽诸关册核诸实收，果有一落千丈之势，亦只当行寓禁于征之法，加重膏捐，加增洋土药税，以弥其缺而补其亏。夫然后上之取于民者，并非无厌之求，而下之纳其税者，且将动色相戒，不特十年以内，药税不至大亏。而捐税愈苛，凡困于力之不足者，愈不得不赶先戒绝，一举两得，计孰有便于此者乎。迨至十年期满，禁烟之目的果达，洋土药之税项无收，然后宣告国人，别筹抵补，倘届时国会既设，人民有监督财政之权，则更不妨筹定补救之方，交议院公议光明正大，天下又孰得而议其非耶。乃度支部则不于彼而于此，且不求诸贫民可以节省之物，而偏求诸民人日用必需之物，又奚为也。⑤ 但这只是当时知识分子的一种理想化的状态，根本不可能实施。
以盐斤加价缘起的盐政改革，是清末预备立宪改革的重要组成部分，清廷的集权意图非常明显的，当时关税被用着赔款，漕粮停运，只有盐税是清朝财政的重要来源，而练兵、训练巡警、建立新式学校、司法行政等各项新政的举办又需要大量支出。为抵补困境，解决财政危机，清政府实施盐斤加价，以期集中财权。
从理论上讲，这一集权是必要的，一方面，任何事业的开展都需要一定的财政为保障，国库亏空，支绌困难，不利于新政的开展；另一方面，地方督抚过度分权，也不利于经济和现代化的发展。如曾仰丰所说：
自宣统元年（1909年）十一月设立督办盐政处起，至宣统二年（原文如此，应为三年）十一月裁撤盐政院止，两年之内，除更动人员、委派差缺外，对于整理盐务，并不建白，虽旋设旋废，未有结果，然民国初年，创立稽核所，及以财政总长督办盐务，实亦根据于此。①
然而从实际效果上看，由于中央盐斤加价及盐政集权措施在实施过程中的不当，反而加剧了地方督抚的离心倾向，造成了中央和地方的进一步隔阂，最终关系破裂、解体。武昌起义后，各地督抚响应革命，宣布独立，正是中央与地方财权矛盾激化的直接产物和财权关系转变的最终结果。
【作者简介】李丽霞，女，1979年生，河南濮阳人，华中师范大学中国近代史所博士，河南师范大学历史文化学院讲师，主要研究方向为中国近现代经济社会史。
【责任编辑：全骜颉】
Abstract： In late Qing Dynasty， opium tax became one of the most important revenues. With the ban of opium in New Deal politics and expansion of fiscal expenditure， Qing Dynasty had faced serious financial crisis. In order to solve the financial difficulties， Qing Dynasty presented the idea of increasing salt price. But local governors opposed the increase of salt price， couple increase and deferred increase， which meant financial rights and functions go down under the coexistence of central and local finance. Central and local "power struggle"type of financial relation became increasingly prominent. The implementation of the increase of salt price didn’t lead to Qing’s centralization， but caused further alienation of local and central and increased people’s burden.
Key Words： Salt Price Increase， Compensation for the Opium Tax， Right Game， Change of Finance Rights
关键词盐斤加价，抵补药税，权利博弈，财权关系的转变
中图分类号K25 文献标识码A 文章编号0457-6241（2015）02-0058-09
目前史学界对于清末盐斤加价问题进行了诸多研究，其论述主要集中在关于清末禁烟时期中央与地方的政治关系①、晚清盐政的新变化②、清代财政支出政策与支出结构的变动③等方面，然而把清末盐斤加价和清末财权关系的转变结合起来的探讨又略显不足，本文正是从这一问题出发，结合财政制度史的角度，通过对《申报》等资料的分析，着力探讨鸦片税厘减少与盐斤加价的实施情况，进而分析中央和地方财权的博弈，透视盐斤加价与晚清财政危机等各方面的矛盾，观览清末中央与地方财权关系的转变。
清代政府的财政收入，除少部分直接得自京师外，绝大部分依靠各省每年的解款，即所谓“京饷”。晚清京饷的主要来源是田赋、杂税、关税、盐课、厘金、鸦片税等，其中盐税一直是政府财政收入的主要来源，厘金和鸦片税在咸同以后，成为清王朝财政新的支柱税收。④
鸦片税是晚清为数不多的大宗税项之一，包括洋药税和土药税两部分，在政府收入中占有很大的比重。英国驻华公使朱尔典认为：
中国每年从洋药中的收入计5711710两，土药则十倍之，是以所征之税约有4500万两。⑤
黄遵宪则认为更多：
税关册报洋药进口，自光绪十三年（1887年）至光绪十九年，每年约七八万担，三年以来约六万余担。⑥
按照他的说法，清政府每年的洋药税收就约有1500万两。而道光朝的常年岁入，大致为4500万两。⑦自光绪十三年至光绪二十年，清政府每年岁入总数我们可以从表1中得知：⑧
从表1中我们可以看出，光绪十三年到光绪二十年清政府岁入在8076万两到8968万两间波动，年均岁入为8472万两。而英国驻上海领事馆的官员哲美森，估计光绪十九年清政府的岁入总数为8897.9万两，其中地丁2508.8万两，漕米折价656.2万两，盐课、盐厘1365.9万两，百货厘1295.2万两，洋关税2198.9万两，常关税100万两，土药税厘222.9万两，杂税550万两。①他的估计虽然比刘岳云的记载数字高，但大体能看出当时清政府财政收入的状况，此时的洋土药税在政府岁入总数中占27.2%还要多的比重。
庚子前清政府的岁入，据赫德调查为地丁2650万两，漕折310万两，盐课盐厘1350万两，常关税270万两，厘金1600万两，海关税包括洋土药税在内共2380万两，各省杂税及杂项收入260万两，总收入8820万两。②有学者认为赫德的估计不够完全，因其没将各省的土药税厘和盐斤加价等项计算在内，尽管如此，鸦片税收在清政府的岁入中仍占约27%的比重。
庚子以后，光绪二十九年清岁入为1.0492亿两，光绪三十四年岁入为2.348亿两。③税收突增约两倍，仅五年时间税收增加两倍不能无疑，这显然跟清末清理财政，稽查出官员的隐报厘税，特别是土药税有很大的关系。由此可以看出，清末鸦片税在清政府财政收入中所占的比例还要大些。
盐税和鸦片税同是晚清重要的经济来源，二者本无交叉，但清末新政中鸦片禁政的实施，使鸦片税收在清政府财政收入中所占比例明显下降，各国赔款及新政的巨大开支，加上新增勇饷、关局费、洋款等支出，使清政府面临财政危机，入不敷出。对此，刘锦藻在《清续文献通考》中有记载：
鸦片税厘，从前本属寓征于禁，积久转成岁入大宗，骤失巨款，财政固形困难第，朝廷令出，惟行，此项税厘，不久总归无著，自应及早筹款抵补，以杜牵掣。④
据统计，光绪二十九年清岁入为1.0492亿两，光绪三十四年岁入为2.3480亿两，宣统三年（1911年）为2.9696亿两，⑤看似财政收入迅速增长，实则不然。这几年清政府的财政支出分别为1.3492亿两、2.3700亿两和3.3865亿两，⑥每年都是入不敷出，特别是新政实施后，财政支出更是迅速膨胀，其中宣统三年竟有4169万两⑦的亏空。
清末不仅政府财政匮乏，库款支绌，而且各省财政也同样窘迫，鸦片禁政的实施，使出产鸦片省份和销售鸦片省份的财政赤字现象普遍存在，四川长期“库款万分支绌”，⑧广东、湖北、直隶、江苏等省入不敷出严重。地方政府财政支绌情形见表2。
由此可见，光绪三十四年除山东、河南、四川外，其余省份都是入不敷出的，广东最为严重达10350134两，热河最少也34897两。由于中央政府的财政收入绝大部分依靠各省每年的解款，地方财政的窘迫，严重影响了中央的财政收入。
为增加政府财政收入，抵补鸦片税收，清政府采取一系列的措施，如印花税等，但印花税的效果并不理想，“迭次筹议，奈因积弊太深，终未决定办法，兹闻泽尚书拟先从改定盐务官制为入手办法”。⑨1908年6月23日，度支部奏请实行盐斤加价，抵补财政困境。
民政部禁烟稽核章程的酌拟，使清末禁政进入到具体实施阶段，鸦片税收减少，加重了清政府财政危机，间接促进了盐斤加价政策的出台，民政部会奏酌拟禁烟稽核章程，严定考成办法折：
请旨饬下各省督抚，按照臣部奏定章程，详细分别咨报臣部，以资查核其能否缩短期限力图进步，或酌量变通之处，应由各该督抚查看情形办理，至严定考成一节，以稽查之是否严密、奉行之是否切实定其考成之高下。惟所请议叙议处各条，事关吏部，本章所定不过大纲，其详细专条，自应由查例、酌拟、奏定遵行以昭画一，其有身为表率沾染嗜好者，应由禁烟大臣核议查办施行，除抵补药税应由度支部另筹奏明办理外，谨将会订稽核章程二十三条缮具清单恭呈御览，如蒙俞允，即由臣部咨送禁烟王大臣查照，并咨行吏部及各省钦遵办理，所有会同酌拟禁烟稽核章程，并严定考成办法，各缘由恭折，且陈伏乞。② 外务部筹议抵补药税是盐斤加价出台的重要动向，“上谕据外务部奏，筹议禁烟与各国商定办法，暨另筹抵补药税”，③1908年6月25日度支部通电各省增加盐价：
度支部奏请各省盐价酌加四文一事，略见前报专电，现悉此事业经奉准，二十五日该部通电各督抚照办，原电录下：
各督抚鉴洪，本部具奏，酌加盐价，抵补药税，无论何省，每斤暂加四文，以一半解部，抵补练兵经费，以一半划归产盐、销盐省份，匀拨济用，统限本年七月初一日，一律照数加收，不得彼此参差，致有畸重畸轻之弊，其有委员办理不善，滋生事端，即由该管督抚从严参办等。因本月二十五日奉旨允准，除另行咨达外，特先电闻，希即迅饬妥速遵办。度支部有印④
至此，以抵补鸦片税厘为目的的盐斤加价，伴随着清末的财政危机，加上中央集权与地方干政的矛盾纠合，推动着清末财政制度的转型和中央与地方财权关系的转变。
（一）地方
盐斤加价政策的出台，引起地方的强烈反应。鸦片、盐斤两项厘捐为拨款大宗，政府对造报控制甚严，但自19世纪50年代后期以来，地方始终控制着土药税的大部分收入。各省鸦片厘金的造报，大多是纸面空文，不足为凭。实际上，山东、浙江、山西等省长期以来，并未分册造报，药厘与货厘长期牵混，土药厘金有时甚至成为一省的主要厘金收入。①加上缉私制度的不完善，私盐盛行，税课颇受影响。况且忽视省份间盐价的不同，统一加价四文，有些欠妥。这也是度支部通电实施盐斤加价后，各省反应强烈的重要原因，各省名为反对盐斤加价，实为抵制中央对地方的染指，反对中央干涉地方的财权。
地方上的反应主要表现为奏请再加价、直接反对盐斤加价、延期加价、另筹他法抵补等方面，这些奏请客观上加大了盐斤加价实施的难度。其中以山东、两淮、四川、山西等省份颇具代表性。
1.山东奏请在政府加价四文的基础上再加二文
鲁抚为盐斤加价致军机处电：
因窃查东省库储匮乏，用度浩繁，如防河治盗及认解洋款、军饷，一切经费，数巨期迫，皆为必需之款，综计出入不敷甚巨。曾于本月初间将财政异常困难情形详细奏陈，并声明容俟妥筹补救之方，再行请旨办理等。因在案盐斤加价一事本已建议，及此今度支部先有并加四文之请，并划分一半归产销省份，匀拨济用，是外省需用，孔殷部中，固已兼筹并顾，但分之各省仅得一文，仍难济事。伏维筹款之道，求其上不病国，下不扰民，而能力集巨资，舍盐斤加价外，别无良策。目下东省度支如是奇绌，若不预为设注，日久更难收拾，与其另筹他款，不如专注盐斤，与其日后续加，不如并归一次，且他项筹捐，皆不如盐斤事，溥而无弊。查新近两江总督以江南财政窘迫，请按盐斤再加二文，以资按济电奏，奉旨著照所请钦此。山东事同一律，而财政困难甚于江南，自应援照两江办法，除东盐行销豫皖等省，已另加价不计外，其余东省北运引地，及官商所行票地，于此次部加外再加收二文。无论销数若干，全数划归山东，济用于大局，不无裨益。此实因东省财政万分困难，不得不披沥上陈仰恳，圣慈垂临，特旨照准，无任迫切待命之至。②
然而，鲁抚的奏折虽得到了政府的批准，却招致了盐商的强烈反对，《申报》记载：
鲁省盐斤加价一事，近经抚院与运台议定，每斤加制钱六文，于领引时一并交付，自七月初一日为始，通饬各商遵照。各盐商以近年来销数已绌，兼之银价昂贵，赔累不堪，如再加价，则销场阻滞，有碍国课，希冀核减新加之数，现已会禀运宪，恳为转详。③
2.两淮方面也是如此，提出再加二文
两江总督端方在《江督端奏整顿淮南盐务折》中提出再加盐价，解决江南的财政问题：
度支部电咨，普加盐价每斤四文，抵补药税，当经奴才以江南各项要政需用浩繁，请于部加四文之外，再加每斤二文。并声明淮南整顿产收，矜恤商灶，亦须酌加岸价由，电奏陈在案。奴才通盘计画，犹恐所加太多或有窒碍，复又督司筹议，再行核减，拟自本年九月初一日起，通饬各岸，凡售淮南真正梁盐，每斤加价二文，顶梁和碱盐每斤加价二文。按照各场成本，分别酌加场商牌价。④
3.四川提出延期施行盐斤加价
虽然载泽奉命督办盐政，已通电各督抚，将盐务事宜暂行照旧办理，“四川盐务应否统归官运商销之处，容俟详细调查，切实筹拟，再行奏请遵办，奉旨依议”，⑤但川督仍商议提出延期加价的问题：
陈小帅接川督赵次帅电，略云：据盐道官运局会电济楚川盐，历次加价均由贵省收解，此次情形不同，贵省仍照加四文，即有川省应拨一文在内，如贵省代办，恐因道远，截数稽延，拟请各款各征，自川盐展期，八月初一日开收起，所有官运、商运济楚川盐，川准一文，贵省只准三文，以二文归部，一文留鄂，避免纠葛，迁延云云。再昨接来电，以鹤峰等八州县计所销川盐，嘱代贵省加收新饷二文，现据官运局何道电禀，以大宁等厂，本重运艰，碍难遵办，并以奉闻小帅接电后，以川鄂各款各征，自可照办，惟川省展期，八月朔开办，鄂岸如照部电七月朔加收，其中必有窒碍之处，特录电札，饬盐道川盐加厘，局迅速核议，详复办理。⑥
4.山西提出改种经济作物，增加收入，抵补药税
山西巡抚恩寿奏：
山西铁路公司奏请盐斤加价，现据盐商公禀，食盐加价有碍潞纲销路，查江西铁路筹款，因碍淮纲停办，山西事同一例，应请将山西盐斤加价停办，以恤商艰，饬山西铁路公司另行设法筹款，下户部议奏。①
另外，晋抚陈述省内实际情形，奏请另行他法抵补：
查晋省向未行销洋土，数年前，土药税项，每年约收三十余万，自开办统税后，划归本省之款，岁不过十余万两。现部定盐斤加价，专为抵补药税之用，照常年计算，约有十余万。又拟就旱烟糖酒等项酌量加抽，作为筹备本省税项，大致已有端倪。此外有可另筹，仍当悉心计议，随时奏陈。惟晋本瘠区，民间向赖烟利，一旦禁绝所有正赋税厘，均将受其影响。前次奴才于禁种土药折内业已陈明，此外自不免更形窘迫，当相度南北土，宜劝令改种棉、麻、靛豆等项，饬由地方官加意提倡，以尽地利而资补救。② 各省看似是为弥补财政困境，奏请再加价、延期加价、另筹他法抵补等，实则反映了地方督抚乘机扩大财权，力图干预财政大权的心理，地方分权成为这一时期中央和地方财权关系发展的主流。
（二）中央
各省对盐斤加价政策的抵制和反应，使政府感到意外和震惊，但仍以为除此之外没有更好的办法：
某御史奏，请饬各省，将盐斤加价事酌核办理，原折已节录昨报。兹闻两宫览奏，甚为震动，竟有通饬停止加价之意，经某枢臣，以禁烟如何紧要，库藏如何支绌，舍此别无可筹之方等语，详细而奏，遂奉旨留中。③
苏抚陈中丞准度支部咨，以各省盐斤加价漫无限制，深虑病商，病民，特电咨各省盐院，查明盐务情形及盐斤价值数目，一并详细报部，以凭核定划一价值，避免任意增涨，致滋流弊，一面并将盐运使以下各官应得私款，概行化私为公，以期裨补要政，庶免剥削病民等因，中丞当即札饬，遵照办理。④
各种压力一齐汇集到度支部，载泽踌躇莫名，一再向各省督抚表示，此次加价实不得已而为之，此后不管何项要政决不再从盐斤加价上着想，以打消地方督抚的顾虑。⑤
此次整顿盐政，已决定以剔除官商积弊，改良制造办法为一定之方针，并无加征税课之意，现已拟定，无论何时，决不再行加征盐课，以免商民凋弊。⑥
后来他又声称，“只要清理财政顺利实行，各省盐斤加价之举必将豁免”。⑦并设定奖励措施，推动盐斤加价更好的实施：
闻督办盐政大臣泽公，因各省整顿盐政甚属不易，拟俟各省盐运使、盐道、盐运同、盐大使、盐经历盐知事等整顿鹾政著有成效，仿照各省征税奖励章程，一律奏请奖叙，以示鼓励，除饬盐政处提调晏安澜赶办公牍，通行各省外，并知照吏部存案备查。⑧
针对部分省份撇开部定章程，乱加盐价的倾向，度支部责令各省“不得在部议加价之外滥行加价”，⑨以加强对加价政策的监控。实际上，各省的加价还是处于失控状态。后由于问题繁杂，压力太大，载泽一度奏请辞去度支部尚书职务：
度支部泽尚书，以本部系专管财赋事宜，其督办盐政大臣一差，并不归部管辖，惟恐遇有窒碍事件，反与度支部权限有混淆之处，故拟奏请，开去度支部尚书一缺，专办盐务，既得尽心整顿盐政，亦免办事牵制。⑩
由此我们可以窥视盐斤加价过程中，中央和地方关于财权争夺之剧烈。
（三）加价中的混乱
1.重复加价问题
虽然度支部规定，盐斤加价四文，各省又都想扩大自己的财权，造成产盐地和销盐地重复加价的现象，其中以广东、湖南为代表。《申报》有记载，现列举如下：
粤督致湘抚电：
长沙岑抚帅鉴部议，盐斤加价四文，一半解部一半划归产盐销盐省份，匀拨济用，是此项四文加价，应解部二文，产盐销盐省份各留一文，词意甚明，决非产盐之省加价四文，销盐之省再加四文，已无疑义。粤盐加价现系由粤统收分拨，所有湖南销盐省份应得之一文，自应由粤汇收，按季解湘。兹据运司具详贵省局示，粤盐每斤由湘抽收加价四文，自系误会部章重复加抽。现在商情惶急，纷纷停运，误饷滋事，在在可虞，应请执事将湘下重抽加价钱文饬行停免，其湘省应得之一文，由粤照解以符定章，而顾引饷，乞电覆张敬。
湘抚覆粤督电：
广州张督帅鉴洪电敬悉，部议盐斤普加四文，前已由盐厘局通饬各卡，照收在案。现在既经贵省统收分拨，湘局应即停收，祈公转饬，将应分湘之一分，按季解湘备用，至湘省前因粤汉路工需款，奏准川粤盐，每斤加收四文，章旨允准，与部加四文不同，目下均已一律照收，并闻■冬。①
2.乱加价问题
奏请实施盐斤加价事度支部曾明确规定，不得于加价四文外擅自加价，但在流通的过程中，却秩序混乱，各省盐加价皆不同，但大都高于四文。
鲁省自官盐加价，各县购盐，均按制钱价值，以铜元折算。闻博山每斤售铜元七十二文，长山七十文，邹平七十文，淄川七十文，新城八十文，他县称是每斤尚不过十一二两之谱。②
3.盐斤短两问题
为了最大化的追求利润，盐商在销盐的过程中投机取巧事件时有发生，盐斤短斤两事件颇多。
苏省自盐斤加价后，舆论纷议，咸以各酱园等处，出售官盐均十二两为一斤，啧有烦言，事为苏抚陈中丞得悉，特派候补知县姚文杰，赴各店及公堂等处，较验盐秤，据实禀复、察核。③
4.抢盐、聚众闹事问题
因盐价激增，官民纠纷时有发生。
珲属乡民因官盐问题，纠众赴诉都署，已志前报，兹经郭都护牌示云，昨据尔等来辕环诉，当经劝谕，并以官盐尚未定价，何得群相惊惶，定有从中唆使之人，各乡屯达为一乡之长，带领多人哓哓陈渎，尤属不合，并各记大过，顷准抚部院覆电，以官盐本无三百一斤之价，张委员因办理不善，先经撤差，另委妥员接办，至前次藉口盐斤加价聚众数千人，尤为目无法纪，亦应查办。④
（四）舆论方面
1.对盐斤加价实施情况、弊端的论述
舆论表现不仅反对盐斤加价，而且反对援请江南、山东成案，率请加价。
《论近日捐税之繁》中特别指出盐斤加价实施的背景：近十年来，偿外款，筹军饷，办新政，盐价几于无年不加，前月川、汉、洛、潼铁路，以筹款为难，又议加四文者，今度支部以抵补药税，又奏准加价四文，通电各省一律照办。⑤
某御史奏，盐斤加价，误课、困商、贫民，迫而为盗，势必利源外溢，一举而数害，备患未有甚于此者，请饬各省察酌办理。⑥
对盐斤加价的弊端也有论述：
前以禁止洋烟税厘骤短，司农仰屋不得已而有盐斤加价之奏……由部奏准加增盐价二文，十余年来，私枭充斥，课绌引滞，商民交困，又有因铁路而加价者，因练军而加价者，因新政而加价者，并此度支部奏定所加之四文，计先后有加至十余文者。况有两江、山东督抚臣奏案在先，更难保无他省援引，以后将见以盐课为外府之藏矣，即不为贫民计，不为困商计，独不虑外盐侵灌，而剥我资材耶，至此现象，恐欲加价而不能，欲增课而不得，小有变端，糜饷劳师所失，必数倍于所得。计臣以盐斤加价为救穷之良策，臣则以为速穷之弊政也。应恳天恩俯念国计民生，饬下各省督抚，将盐斤加价一事，体察各该省情形，妥筹核办，不得仅顾库藏，置商民于不问，并请通饬各省，无论何项要需，不得援照江南、山东成案，率请加价。① 2.对政府专注盐斤加价措施不当的报道
禁烟事关国家存亡，刻不容缓，但抵补之策专注于盐税，使人民又增一害。
关于盐斤加价措施不当、筹款不当的报道频见诸于报端。
抵补税厘一事，上谕但令度支部悉心擘画，不能确指的款，诚以财政支绌，司农仰屋，已非一日。既以盐斤加价四五百万充数，更无巨款，可以指拨。然禁烟一事为国家存亡所系，民生休戚所关，事不容缓，是在朝廷撙节冗费，清理财源，振兴农工商业，救急之法，则宜加税奢华品、嗜好品、剧烈品以谋抵补。②
盐法为中国数千年秕政，人尽知之，竭小民血汗之资供官吏侵渔之用，绳之以引地，困之以层商，束之以制验，苦之以巡缉。有利而不能自擅，必待上之人代为揽之，有货而不能自销，必待上之人代为运之。而商人更以世业，故坐拥巨资，专其利以病民。……于是产盐之地，转食邻盐，往往以极贱之地，而食极贵之盐者矣。不为丰欠之权，而故束以额定之地，于是此忧其寡，彼患其多……考之各国税则通例，奢华品宜重征，为其有伤于物力也。而盐则煮海以成，民生所乐，利非若奢华品之耗财病民者所可比。嗜好品宜重征，为其无补于民生也，而盐则一日不得，民虞淡食，非若嗜好品之可有可无者所可例。剧烈品宜重征，为其有害于生命也。而盐则佐食攸资，裨益于卫生者不少，非若剧烈品之流毒贻害者所可拟。不观印度乎，运盐无定商，销盐无定地，岁征盐课亦无定额且屡次减税，税减则价轻，价轻则私贩无大利可图，而贩者转少。中国之盐政则何如运有定商，销有定地。③
大体来说舆论对盐斤加价持否定态度。
夫洋土药税，为吾国入款之大宗，一日撤而去之，于国家通常之度支，诚不能无所妨害。然而洋药减运、土药减重，均以按年递减为一定之方针，则今日洋土药税之减收，至多尚不过十之一分，乃药税仅减十之一，而盐斤加价己定为每斤四文，以各省销盐总额计，则此每斤四文之收入，当可抵全数药税而有余，是政府因禁烟而骤辟意外之财源，国民转因禁烟而负意外之重累。况乎禁烟之所以为美政者，无他，为其除民害耳。然烟土之害，固甚剧烈，而为所害者究不过十之四五，未尝延及于全国人民也，乃害之未及于全国人民者。政府尚欲扫而去之，害之普及于全国人民者。政府乃竟忍而行之，去一害而又增一害，己不足为实心为民。况烟土之害并未扫除，而盐斤加价之害己及于全国乎。④
清朝财政实行全国一体、中央集权的管理制度。在这种制度下，“部臣掌出，藩臣掌入”，⑤即虽然赋税由各省征收，但其支配权不在地方而在中央。各省每年征收的赋税，均由户部统一筹划，从中分别安排京师及各省的开支。从各省税入中派拨京饷，即此种财政体制运行模式的主要表现。清前期，中央集权高度发展，以皇权为中心的中央政府对各省拥有绝对权威，各省不管所征赋税多少，都只能存留例定的本省经费，剩余部分，一律报部候拨，听从户部安排，或运解协饷，或运解京饷。清后期，由于中央政权对各省的控制能力下降，其中央集权财政管理的运作方式和实现程度，发生了很大变化。自同治六年（1867年）至清末，由于战争、赔款等因素的影响，户部每年向各省及海关摊派总计800万两的原、续拨京饷，成为常例。⑥光宣时期更多，陈锋认为各省、关每年所摊还的赔款银额在2500万两左右，⑦此外还有各种名目繁多的专项经费。这使中央和地方的财权关系由原来的集权型过渡成为共处型，中央集权的绝对权威模式已被打破，地方督抚在清政府的财权中地位日渐突出，很大部分外债、赔款由地方自行筹款解决，财权下移。
清末，药税逐渐成为政府和地方财政的中央支柱，以光绪二十八年为例，关税和洋药税厘占到了政府债款摊解的41.88%。②关于新政前后政府主要财税收入结构，我们可以从表3得知一二。
清末新政前的1903年关税收入占清政府收入的近30%，成为仅次于田赋的第二大收入来源。而其他三项盐课、关税、厘金，都来源于工商领域可合并计算，到1903年占近60%。合计占清政府收入的近60%。清末新政鸦片禁政的实施，除盐税外，其他税收比重都呈下降趋势，盐税比重上升，跟清末抵补政策中盐斤加价的实施有密切联系。但这三项税收比例仍占政府收入的近50%。这看似在晚清税收结构中，以田赋为代表的农业税已不占主要地位，而以厘金、盐课、海关税为代表的工商税成为政府财税收入的主导。但这并不是工商业发展的自然结果，而是清政府集权行为的体现，厘金、盐课、关税均为税负可以转嫁的间接税。所有这些税收都通过地方直接或间接地转嫁到人民头上，其统治基础已经岌岌可危。
晚清新政中鸦片禁政的实施，抵补问题是中央和地方药解决的首要问题。盐斤加价政策的出台，一方面是中央为解决抵补开出的“妙方”，另一方面也带有集权的意图，地方督抚的强烈反应，折射出他们不甘心财权被收回、力图争夺中央财权的心理。
因此，关于推行盐斤加价的原因，说法不一。政府指出是为了抵补鸦片税收，而禁政期间的鸦片产量却是另外情形：
查核山东巡抚报告，去年山东产烟数，仅八十八吨，而海关报告，乃达七百十四吨，相去甚远。③
由此我们可见禁烟情况之一斑。也有报道说度支部奏加盐价之原因：
彼不过借口于药税短绌，以行其敛财之谋，而非药税之果已短绌也。据本年春季海关报告册，此季之鸦片税（即土药税）较去年春季，已增39621两，洋药税则减少31767两，二者相较，则药税之有盈无绌，已彰彰在人耳目间。加以各省膏捐，大都加重默计，将来药税项下之收入，正不知减少之数始于何时。而民间食盐，已因是而输每斤四文之税。④
这些都反映了中央和地方关于财权的争夺。
当时已经有人提出国会讨论，院公议的办法解决财政问题。
故记者以为药税一款，即使稽诸关册核诸实收，果有一落千丈之势，亦只当行寓禁于征之法，加重膏捐，加增洋土药税，以弥其缺而补其亏。夫然后上之取于民者，并非无厌之求，而下之纳其税者，且将动色相戒，不特十年以内，药税不至大亏。而捐税愈苛，凡困于力之不足者，愈不得不赶先戒绝，一举两得，计孰有便于此者乎。迨至十年期满，禁烟之目的果达，洋土药之税项无收，然后宣告国人，别筹抵补，倘届时国会既设，人民有监督财政之权，则更不妨筹定补救之方，交议院公议光明正大，天下又孰得而议其非耶。乃度支部则不于彼而于此，且不求诸贫民可以节省之物，而偏求诸民人日用必需之物，又奚为也。⑤ 但这只是当时知识分子的一种理想化的状态，根本不可能实施。
以盐斤加价缘起的盐政改革，是清末预备立宪改革的重要组成部分，清廷的集权意图非常明显的，当时关税被用着赔款，漕粮停运，只有盐税是清朝财政的重要来源，而练兵、训练巡警、建立新式学校、司法行政等各项新政的举办又需要大量支出。为抵补困境，解决财政危机，清政府实施盐斤加价，以期集中财权。
从理论上讲，这一集权是必要的，一方面，任何事业的开展都需要一定的财政为保障，国库亏空，支绌困难，不利于新政的开展；另一方面，地方督抚过度分权，也不利于经济和现代化的发展。如曾仰丰所说：
自宣统元年（1909年）十一月设立督办盐政处起，至宣统二年（原文如此，应为三年）十一月裁撤盐政院止，两年之内，除更动人员、委派差缺外，对于整理盐务，并不建白，虽旋设旋废，未有结果，然民国初年，创立稽核所，及以财政总长督办盐务，实亦根据于此。①
然而从实际效果上看，由于中央盐斤加价及盐政集权措施在实施过程中的不当，反而加剧了地方督抚的离心倾向，造成了中央和地方的进一步隔阂，最终关系破裂、解体。武昌起义后，各地督抚响应革命，宣布独立，正是中央与地方财权矛盾激化的直接产物和财权关系转变的最终结果。
【作者简介】李丽霞，女，1979年生，河南濮阳人，华中师范大学中国近代史所博士，河南师范大学历史文化学院讲师，主要研究方向为中国近现代经济社会史。
【责任编辑：全骜颉】
Abstract： In late Qing Dynasty， opium tax became one of the most important revenues. With the ban of opium in New Deal politics and expansion of fiscal expenditure， Qing Dynasty had faced serious financial crisis. In order to solve the financial difficulties， Qing Dynasty presented the idea of increasing salt price. But local governors opposed the increase of salt price， couple increase and deferred increase， which meant financial rights and functions go down under the coexistence of central and local finance. Central and local "power struggle"type of financial relation became increasingly prominent. The implementation of the increase of salt price didn’t lead to Qing’s centralization， but caused further alienation of local and central and increased people’s burden.
Key Words： Salt Price Increase， Compensation for the Opium Tax， Right Game， Change of Finance Rights