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摘 要：政府的组织结构的优化看似简单，其实是相当复杂且与公民的生活息息相关的问题，政府组织结构优化直接影响着政府的形象，涉及各方的利益关系。文章研究的县级政府是狭义概念，结合山西省F县分析了县级政府组织结构在职能、机构和职权三个层面存在的问题，提出了“服务优先，整合归并，清单制度”的县级政府组织结构的优化路径。
关键词：结构 政府组织 政府职能
中图分类号：F127
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）12-176-02
一、政府职能
（一）政府职能的科学转变
从主导到调控：政府职能执行方式的转变。有限政府理论认为，政府的权力应当限制在一定的范围内，如果政府干预过度就会造成效率低下、资源浪费等问题。在县域经济发展中，县级政府往往作为决策者和主导者，容易忽视市场经济规律使得市场失灵现象时有发生。
从管理到服务：政府职能核心的转变。公共服务应是县级政府的主要角色。城乡居民是县域内公共管理服务体系的核心，县级政府在社会体系中扮演的角色必须有所改变。换言之，县级政府不再是管理整个县域的“掌舵者”，而应转变为公共服务的提供者。在新公共服务的管理模式下，县级政府要着眼于城镇化发展的长远考虑，提升公共服务的质量与水平。
（二）政府职能转变存在困境
政府职能转变要求政府在经济管理上从直接走向间接，从微观走向宏观，从直接的企业主管转变为对企业的市场行为监管，同时履行社会管理和公共服务职能。当前，县级政府职能转变存在困境，职能“错位”、“越位”和“缺位”的现象依然存在。
首先，职能“错位”使得县级政府的行政效能难以提升。F县政府与上下级政府之间都存在着职能模糊不清的现象，造成了在日常工作中县级政府与地市级政府和乡镇政府的相互扯皮，关系不顺的现象。其次，依然存在职能“越位”、政企不分的情况。F县政府在市场资源配置过程中干预过多，存在少数“寻租”现象，县级政府掌握资源的多少与控制地方的能力和权力正相关，掌握公共资源越多权力就会越大。例如F县政府过度重视其经济职能的发挥，县政府牵头建设电站、水泥厂，把控农产品输入输出等，忽视公共服务职能和社会管理职能，导致了过分追求经济效率，社会公平得不到实现，人民群众切身相关的利益问题没有及时有效地解决。
（三）服务优先：服务型政府的职能设计路径
1.强化公共服务理念。县级政府作为县域行政主体，首先必须牢固树立公共服务意识，县级政府的行政决策、行政行为、管理方式及县级政府公务员的言行都必须体现公共服务精神。其次，必须更新公共服务理念，县域公共服务应当以保障与改善民生为重点，在注重县域经济发展的基础上，注重与县域生产生活密切相关的民生建设，既保障县域内公民的基本物质需求，又要扶持县域公益性文化事业的发展。
2.完善县域公共服务供给机制。首先，县级政府应建立以县域公众为导向的公共服务供给机制。在现行的县级政府职能中，县级政府偏重于强调县级经济职能，将财政资金的大部分都优先用于促进县域经济的增长。
3.优化县级政府服务流程。公共服务方式在很大程度上可以决定人们对服务的受益程度，如果公共服务方式单一，不仅不能满足公民对公共服务的多样化需求，还将致使现有公共服务的利用率偏低。创新公共服务方式，推进服务方式多样化，不同地区不同部门可以根据实际情况进行探索。
二、政府机构
（一）机构改革的横、纵向探索
机构改革的总目标是适应经济体制改革，进而科学转变政府职能、调整政府的组织结构和人员构成。政府机构改革在某种意义上说是制度变迁，诺思认为，制度变迁会按照一种特定的路径走下去。一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择。
横向部门整合。大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围相同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。
纵向层级扁平化。中国政府于20世纪80年代末大规模的推行市管县体制，扁平化发展的思想早已有之。起初扁平化研究多应用于企业当中，政府扁平化是政府对于市场组织趋向扁平化发展的借鉴。扁平化组织结构是现代政府组织结构的主导模式，组织扁平化就是把组织的决策层和操作层之间的中间管理层级缩减使组织的决策权能够延深至最底层。
（二）机构设置仍有改革空间
一是县级政府机构实行垂直管理，“条条”安排明显，“条块结构”问题逐渐凸显。中国实行“条块”管理结构，“条”是指从中央到县级政府，所有的政府部门设置都是对应的，即下级政府部门要按照上级政府部门的结构来设置。F县与上级政府实行“分口管理”，很多专业性质的经济部门以本级政府领导为主，受上级对口部门和机构工作指导为辅；税务金融机构由上级部门和机构主管，所在地政府协管；事业单位和国有大中型企业直接由上级政府或中央有关部门管辖，“条条”安排较为明显。
二是财政供养经费动力不足，机构控编数量只减不增，机构人员设置不合理。F县根据省编办的机构控编减编要求，于2014年出台了《F县政府及机关事业单位控编减编工作方案》，明确规定要严格控制机构编制，编制数需要控制在2012年底人数，实现财政供养人员只减不增的目标。但是在调研中笔者发现，近一半F县政府单位表示人员不足，行政效能偏低；部分实行两级管理的单位，由于财政供养经费不足导致人员编制严格受控，职能不能有效发挥；部分行政执法职能部门存在“事务多、人员少”的情况。
三是市管县体制失效，增加了行政层级，机构数量未得到精简。现阶段，市管县体制弊端显现，一方面限制了中心城市的作用发挥；另一方面加剧了市县矛盾，存在“市吃县”、“市挤县”的问题。 （三）整合归并：提高效能的机构设计路径
机构设置意味着职权与职责分配关系的形成，结构的合理性和有效性直接关系政府职能的发挥。县级政府组织结构优化要按照大部制改革的要求，因地制宜。为了避免改革盲目性，县级政府要对现有部门进行全面深入的了解，对县的市场化程度、人口流动性、人力资源的优势劣势进行深入的调查了解，设计出科学合理的改革方案。
大部制整合：1985年底F县政府直属机构共有45个；1990年底F县政府工作机构多达63个；2002年F县政府归并整合机构25个，形成30个政府工作机构。2010年，F县政府出台了《县政府工作部门“三定”工作实施方案》，在“定内设机构”有三点细则规定：一是一个内设机构以对应上级部门多个处、（科）室，不可多个内设机构对应上级部门一个处、（科）室；二是一个机构两块牌子的按一个机构对待；三是一般不设编制在3人以下的股室，业务部门数量不少于机构总数的60%。
三、政府职权
（一）职权配置需“权、责、利”统一
权力制衡。权力制衡可理解为对权力的制约和平衡，通过对权力的制约是为了达到权力平衡的目的。优化的政府组织源自于竞争机制下权力的制衡，我国现阶段的政府组织机构整体上趋于垂直型的科层制，上下层级之间存在领导与被领导的现象。县级政府组织结构优化一方面得益于上级政府权力的下放；另一方面需要对上级政府进行有效的权力制衡，用弹性化的组织结构取代僵直的内部关系。
责任明确。责任政府是现代中国民主政治的基本价值理念，本质上说，政府责任来源于配套的政府职能，履行政府职能和实现政府责任是同一过程。我国政府目前建立的“责任清单”制度就是为了规范政府权力，做出“该做什么、不该做什么”的界定。
利益统筹。一方面，十八届三中全会报告指出全面深化改革要以“促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。”县级政府组织结构优化的生命力在于公共服务，本着“权为民所用，利为民所谋”的理念，保障人民群众的利益最大化。另一方面，县级政府同地市级政府要协调好资源、项目等利益分配问题，做到权和利的对等。
（二）职权配置存在的问题
权力界限不清就意味着责任界限不明，就行政体制而言，中国政府各个职能部门多同时兼有决策、执行、监督的权力，第三方监督制衡的力量明显不足。以F县为例，在横向组织结构中存在着决策权、执行权、监督权之界限不清的情况，实际运作中三者常交织在一起。有些政府还存在政企不分、政事不分，存在“既当裁判员又当运动员”现象。此外，决策权往往过分集中于主要领导干部手中，少数主要领导干部凌驾于组织之上，造成了“权力垄断”和“部门行政”的问题。
（三）清单制度：定位明晰的职权设计路径
1.优化职权配置。清单的建立首先要摸清县级政府有多少权力，确定权力的数目；其次要明确、细化权力清单；第三是依据清单配置政府职权。
2.厘清职权边界。为了避免职权边界交叉、模糊的情况，县级政府要在对内职权和对外职权两个方面进行厘清。对组织内部而言，需要清楚地划分部门间和层级间的权力边界，确定监管到位，避免多头管理，原则上一个部门牵头负责一件事情。对组织外部而言，要划清政府、市场、社会的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让竞争的市场机制和起中介作用的社会组织自行调节。
3.公开县级职权运行。权力清单、责任清单、负面清单的制定、运行过程都需要公开并由公民来监督。职权的公开不仅包括行使权力的过程，而且涵盖职权内容、业务流程、履职流程，这些都需要在阳光下运行。对于不合法、不科学的职权运行要进行“流程再造”，依法合规地行使职权，尽可能地减少职权内部流转环节，规范自由裁量权。
4.完善职权监督。县级政府职权监督的方式要同简政放权结合起来，从原先的事前审批向事中、事后审批转移，做到“放”、“管”两手抓。同时，县级政府可以探索整合形成“大监督”的部门，集中纪检、监察、审计监督的力量，改变纪委、监察原有的“双重领导制”，由上级纪委和监察直接领导，整合分散的监督力量，发挥基层监督的作用。
总之，县级政府组织结构优化离不开“职能——机构——职权”三者的配合联动，县级政府职能要以服务优先为导向、以整合归并为机构设置宗旨、以清单制度为职权配置目标，形成一个职能转变到位、机构设置合理、职权配置统一的优化的组织结构。
参考文献：
[1] 吴玉宗.服务型政府建设研究[M].北京：经济日报出版社，2007
[2] 赵华.服务型政府建设视角下县级政府职能转变研究.湘潭大学硕士论文，2013
[3] 周哲.县级政府职能转变与服务型政府建设研究.湘潭大学硕士论文，2012
[4] 吴玉宗.服务型政府建设研究[M].北京：经济日报出版社，2007
（作者单位：山西大学政治与公共管理学院 山西太原 030006）
（作者简介：石林，山西大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：地方政府治理。）
（责编：贾伟）
关键词：结构 政府组织 政府职能
中图分类号：F127
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）12-176-02
一、政府职能
（一）政府职能的科学转变
从主导到调控：政府职能执行方式的转变。有限政府理论认为，政府的权力应当限制在一定的范围内，如果政府干预过度就会造成效率低下、资源浪费等问题。在县域经济发展中，县级政府往往作为决策者和主导者，容易忽视市场经济规律使得市场失灵现象时有发生。
从管理到服务：政府职能核心的转变。公共服务应是县级政府的主要角色。城乡居民是县域内公共管理服务体系的核心，县级政府在社会体系中扮演的角色必须有所改变。换言之，县级政府不再是管理整个县域的“掌舵者”，而应转变为公共服务的提供者。在新公共服务的管理模式下，县级政府要着眼于城镇化发展的长远考虑，提升公共服务的质量与水平。
（二）政府职能转变存在困境
政府职能转变要求政府在经济管理上从直接走向间接，从微观走向宏观，从直接的企业主管转变为对企业的市场行为监管，同时履行社会管理和公共服务职能。当前，县级政府职能转变存在困境，职能“错位”、“越位”和“缺位”的现象依然存在。
首先，职能“错位”使得县级政府的行政效能难以提升。F县政府与上下级政府之间都存在着职能模糊不清的现象，造成了在日常工作中县级政府与地市级政府和乡镇政府的相互扯皮，关系不顺的现象。其次，依然存在职能“越位”、政企不分的情况。F县政府在市场资源配置过程中干预过多，存在少数“寻租”现象，县级政府掌握资源的多少与控制地方的能力和权力正相关，掌握公共资源越多权力就会越大。例如F县政府过度重视其经济职能的发挥，县政府牵头建设电站、水泥厂，把控农产品输入输出等，忽视公共服务职能和社会管理职能，导致了过分追求经济效率，社会公平得不到实现，人民群众切身相关的利益问题没有及时有效地解决。
（三）服务优先：服务型政府的职能设计路径
1.强化公共服务理念。县级政府作为县域行政主体，首先必须牢固树立公共服务意识，县级政府的行政决策、行政行为、管理方式及县级政府公务员的言行都必须体现公共服务精神。其次，必须更新公共服务理念，县域公共服务应当以保障与改善民生为重点，在注重县域经济发展的基础上，注重与县域生产生活密切相关的民生建设，既保障县域内公民的基本物质需求，又要扶持县域公益性文化事业的发展。
2.完善县域公共服务供给机制。首先，县级政府应建立以县域公众为导向的公共服务供给机制。在现行的县级政府职能中，县级政府偏重于强调县级经济职能，将财政资金的大部分都优先用于促进县域经济的增长。
3.优化县级政府服务流程。公共服务方式在很大程度上可以决定人们对服务的受益程度，如果公共服务方式单一，不仅不能满足公民对公共服务的多样化需求，还将致使现有公共服务的利用率偏低。创新公共服务方式，推进服务方式多样化，不同地区不同部门可以根据实际情况进行探索。
二、政府机构
（一）机构改革的横、纵向探索
机构改革的总目标是适应经济体制改革，进而科学转变政府职能、调整政府的组织结构和人员构成。政府机构改革在某种意义上说是制度变迁，诺思认为，制度变迁会按照一种特定的路径走下去。一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择。
横向部门整合。大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围相同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。
纵向层级扁平化。中国政府于20世纪80年代末大规模的推行市管县体制，扁平化发展的思想早已有之。起初扁平化研究多应用于企业当中，政府扁平化是政府对于市场组织趋向扁平化发展的借鉴。扁平化组织结构是现代政府组织结构的主导模式，组织扁平化就是把组织的决策层和操作层之间的中间管理层级缩减使组织的决策权能够延深至最底层。
（二）机构设置仍有改革空间
一是县级政府机构实行垂直管理，“条条”安排明显，“条块结构”问题逐渐凸显。中国实行“条块”管理结构，“条”是指从中央到县级政府，所有的政府部门设置都是对应的，即下级政府部门要按照上级政府部门的结构来设置。F县与上级政府实行“分口管理”，很多专业性质的经济部门以本级政府领导为主，受上级对口部门和机构工作指导为辅；税务金融机构由上级部门和机构主管，所在地政府协管；事业单位和国有大中型企业直接由上级政府或中央有关部门管辖，“条条”安排较为明显。
二是财政供养经费动力不足，机构控编数量只减不增，机构人员设置不合理。F县根据省编办的机构控编减编要求，于2014年出台了《F县政府及机关事业单位控编减编工作方案》，明确规定要严格控制机构编制，编制数需要控制在2012年底人数，实现财政供养人员只减不增的目标。但是在调研中笔者发现，近一半F县政府单位表示人员不足，行政效能偏低；部分实行两级管理的单位，由于财政供养经费不足导致人员编制严格受控，职能不能有效发挥；部分行政执法职能部门存在“事务多、人员少”的情况。
三是市管县体制失效，增加了行政层级，机构数量未得到精简。现阶段，市管县体制弊端显现，一方面限制了中心城市的作用发挥；另一方面加剧了市县矛盾，存在“市吃县”、“市挤县”的问题。 （三）整合归并：提高效能的机构设计路径
机构设置意味着职权与职责分配关系的形成，结构的合理性和有效性直接关系政府职能的发挥。县级政府组织结构优化要按照大部制改革的要求，因地制宜。为了避免改革盲目性，县级政府要对现有部门进行全面深入的了解，对县的市场化程度、人口流动性、人力资源的优势劣势进行深入的调查了解，设计出科学合理的改革方案。
大部制整合：1985年底F县政府直属机构共有45个；1990年底F县政府工作机构多达63个；2002年F县政府归并整合机构25个，形成30个政府工作机构。2010年，F县政府出台了《县政府工作部门“三定”工作实施方案》，在“定内设机构”有三点细则规定：一是一个内设机构以对应上级部门多个处、（科）室，不可多个内设机构对应上级部门一个处、（科）室；二是一个机构两块牌子的按一个机构对待；三是一般不设编制在3人以下的股室，业务部门数量不少于机构总数的60%。
三、政府职权
（一）职权配置需“权、责、利”统一
权力制衡。权力制衡可理解为对权力的制约和平衡，通过对权力的制约是为了达到权力平衡的目的。优化的政府组织源自于竞争机制下权力的制衡，我国现阶段的政府组织机构整体上趋于垂直型的科层制，上下层级之间存在领导与被领导的现象。县级政府组织结构优化一方面得益于上级政府权力的下放；另一方面需要对上级政府进行有效的权力制衡，用弹性化的组织结构取代僵直的内部关系。
责任明确。责任政府是现代中国民主政治的基本价值理念，本质上说，政府责任来源于配套的政府职能，履行政府职能和实现政府责任是同一过程。我国政府目前建立的“责任清单”制度就是为了规范政府权力，做出“该做什么、不该做什么”的界定。
利益统筹。一方面，十八届三中全会报告指出全面深化改革要以“促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。”县级政府组织结构优化的生命力在于公共服务，本着“权为民所用，利为民所谋”的理念，保障人民群众的利益最大化。另一方面，县级政府同地市级政府要协调好资源、项目等利益分配问题，做到权和利的对等。
（二）职权配置存在的问题
权力界限不清就意味着责任界限不明，就行政体制而言，中国政府各个职能部门多同时兼有决策、执行、监督的权力，第三方监督制衡的力量明显不足。以F县为例，在横向组织结构中存在着决策权、执行权、监督权之界限不清的情况，实际运作中三者常交织在一起。有些政府还存在政企不分、政事不分，存在“既当裁判员又当运动员”现象。此外，决策权往往过分集中于主要领导干部手中，少数主要领导干部凌驾于组织之上，造成了“权力垄断”和“部门行政”的问题。
（三）清单制度：定位明晰的职权设计路径
1.优化职权配置。清单的建立首先要摸清县级政府有多少权力，确定权力的数目；其次要明确、细化权力清单；第三是依据清单配置政府职权。
2.厘清职权边界。为了避免职权边界交叉、模糊的情况，县级政府要在对内职权和对外职权两个方面进行厘清。对组织内部而言，需要清楚地划分部门间和层级间的权力边界，确定监管到位，避免多头管理，原则上一个部门牵头负责一件事情。对组织外部而言，要划清政府、市场、社会的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让竞争的市场机制和起中介作用的社会组织自行调节。
3.公开县级职权运行。权力清单、责任清单、负面清单的制定、运行过程都需要公开并由公民来监督。职权的公开不仅包括行使权力的过程，而且涵盖职权内容、业务流程、履职流程，这些都需要在阳光下运行。对于不合法、不科学的职权运行要进行“流程再造”，依法合规地行使职权，尽可能地减少职权内部流转环节，规范自由裁量权。
4.完善职权监督。县级政府职权监督的方式要同简政放权结合起来，从原先的事前审批向事中、事后审批转移，做到“放”、“管”两手抓。同时，县级政府可以探索整合形成“大监督”的部门，集中纪检、监察、审计监督的力量，改变纪委、监察原有的“双重领导制”，由上级纪委和监察直接领导，整合分散的监督力量，发挥基层监督的作用。
总之，县级政府组织结构优化离不开“职能——机构——职权”三者的配合联动，县级政府职能要以服务优先为导向、以整合归并为机构设置宗旨、以清单制度为职权配置目标，形成一个职能转变到位、机构设置合理、职权配置统一的优化的组织结构。
参考文献：
[1] 吴玉宗.服务型政府建设研究[M].北京：经济日报出版社，2007
[2] 赵华.服务型政府建设视角下县级政府职能转变研究.湘潭大学硕士论文，2013
[3] 周哲.县级政府职能转变与服务型政府建设研究.湘潭大学硕士论文，2012
[4] 吴玉宗.服务型政府建设研究[M].北京：经济日报出版社，2007
（作者单位：山西大学政治与公共管理学院 山西太原 030006）
（作者简介：石林，山西大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：地方政府治理。）
（责编：贾伟）