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近年来，在全国以及地方各级人代会上时有“雷人言论”出现。有的代表习惯就鸡毛蒜皮的事情发表议论，提一些花里胡哨的议案、建议，实际上很多都不应该在人代会上讨论。许多重大的问题，比如预算，却鲜有问津。如何理性分析这一现象？如何打造高效的人代会？人大制度专家蔡定剑对此作了解读。
新闻背景：
在全国和一些地方的人代会上，引起轰动的不一定是国家大事，也不一定是敏感话题，可能只是花边新闻。代表中的电影大导演建议，国家往电影里撒15亿元；家电企业老总建议，“家电下乡”下到城市低保户；中学校长建议，禁止学生带手机进学校；保险公司老总建议，建立强制医疗责任险；风景区的老总纷纷建议，快点恢复五一黄金周。
…………
为谁说话，关键是谁决定你
□怎么样看待人代会上的“雷人言论”？人大代表应该站在阶层利益说话还是站在公众利益说话？
■这个问题要从代议制说起。西方代议制理论有个发展过程。
早期的代议制有点像选举香港特首和立法会，有各种界别代表。西方国家是等级代表，也有行业代表，这就很清楚，为行业或者社会阶层利益说话，是等级、阶级和行业代议制。
这是原始的、落后的制度。首先这不公平，界别很难穷尽，界别人数多少也难界定。另外，代表只为行业利益说话，如果不按利益说话就要被罢免。议会成了分赃会了，变成了地方利益的议会，开会的时候毕竟要站在全局的角度。
代议制第二阶段发展到普选。现在的代议制都是以地域为单位，按人头来选举，打破行业界限，脱离了以行业、阶层利益划分的代议制。一般来说，在大问题上，议员要服从选民，要不然下次选不上了，一些具体问题议员则要有自己的考虑。
在西方，政党也是另一个掣肘因素，因为本政党政策和地区老百姓利益可能不完全一致。美国的政党组织性较差，发生矛盾时，议员往往听选民的。在欧洲国家和日本、新加坡，政党比较强，就要听政党的，因为当选议员取决于政党是否推选你。我国台湾地区也是这样，李敖可以不靠政党，一般人不行。
所以，为谁说话，关键是谁决定你，中国也适合这个原理。
□您是怎么看待近年来“炮轰代表”、“直言代表”现象的？
■早期的时候，不少代表什么也不敢说。现在社会空间大了，人代会在小问题的讨论上比较有活力。不过，有的代表习惯就鸡毛蒜皮的事情发表议论，提一些花里胡哨的议案、建议，实际上很多都不是应该在人代会上讨论的。许多重大的问题，比如预算，有多少人在谈？预算问题不是天大的问题吗？钱怎么花的，怎么拨款？这才是人大要决定的问题。
一些代表说话可能带着行业色彩、部门的立场，但是与选区没有关系。这些问题都应该引起我们的重视。
人大应该管什么样的事情？
□有人提出，代表在人代会上谈了很多小问题，严重影响了人代会的应有效率。
■我认同这种观点。会议不应该是发散性的，应当集中精力探讨国家层面的问题，制度性的问题。如果什么事都在海阔天空地讲，讲得好像热热闹闹，但实际并不决定问题。
□那么人大应该管什么样的事情？
■人民代表大会有对国家或地方重大事情作出决定的权力，这就是人民代表大会四类职权立法权、决定权、任免权、监督权中的决定权。
目前来说，决定权与其他职权比，恐怕是一项“软”权力。说它“软”，是由于它不像立法权那么明确，便于行使，也不像选举任免权那么实在，必须依法行使。人们对什么“重大事项”应提交人民代表大会来决定有许多很不一致的认识，加上决定权与党委的决策权和政府的管理决定权界限并不很明确，使得这项权力行使起来很不容易。
重大事项必须确确实实是本国或本行政区域内的大事，而不能讨论鸡毛蒜皮的那些小事。什么是大事？它必须是本地区内带根本性、全局性和长远性的事，而不是那些琐碎的、枝节性的、短暂的事。
宪法对全国人大及其常委会明确列举了决定权范围，人大代表应该围绕这些内容建言献策，共商国是。
□人民代表大会行使职权的重点是什么？
■人民代表大会行使职权都在会议上，因此，开好代表大会是至关重要的。应该说，自人大建立以来都十分重视开好人代会，每次会议都作为国家政治生活中的一件大事，搞得轰轰烈烈。但是以什么标准来衡量人代会，则大有文章可做。如果仅注意形式上的轰轰烈烈，满足于会议开成“团结的象征”，“胜利的大会”，而不注重大会是否真正行使了宪法职权，代表作用有没有充分发挥，人民的意志和利益有没有充分表达和实现，那么，这样的会未必就算是开好了。
开好人代会，控制人大代表数量
□2009年，全国以及地方各级人代会会期都有一定程度的缩减。有人认为，在较短的会期里，要讨论决定世界上人口最多国家的大事，难度极大。
■我国的人代会是世界上议会会期最短的之一。全国人代会会期大约半个月左右，需讨论决定的议题有十几项，每个议题讨论平均不到一天时间，然后就对其投票通过。连重要的法律议案也是如此。代表来自生产工作的第一线，有的对法律案中概念还没来得及理解，就投票决定它，不说草率，至少显得有些匆忙。我认为，要让人代会能充裕、审慎、科学地讨论决定问题，其中措施之一即是加长会期。但是，话说回来，兼职代表制度又决定我们不能开太长的会。
□是不是可以让人大代表职业化，那样可以保障他们更好地履行职责。
■这倒不是核心的问题，这么多专职人大代表就麻烦了，专职化不能解决问题。问题在于，全国人大的代表太多，给会议组织工作带来一系列难题。
由于代表多，就不好开全体会议审议议案。假若让每个代表在全体会议上有发言机会，每个代表就一个议题发言10分钟的话，大会发言一遍的时间就需要2个月。即使一个代表发言一分钟，那也将近3000分钟。
那么只有采取代表團和代表小组会议形式审议议案，虽然能解决代表发言时间问题，但又产生一系列其他问题。
首先是会议不便于交流。代表对所讨论的议题都没有直接交流的机会，只能在按地区划分的小组范围内交流。这实质上也就不可能展开充分的讨论，更谈不上对一些重要的有不同意见的问题进行辩论。
其次是简报成灾。由于不能直接交流，只能凭借大会简报交流，于是出现两难的情况：一方面，每个代表都说简报反映自己的意见太少；另一方面，每个代表又都说简报总数太多，要求减少简报。假使每个代表就一个议题发言一次登一份简报，就有近3000份，代表整天开会几乎没有时间看简报。所以，代表小组讨论往往等于自弹自吹，没有相互交流，更没有交锋。
由于代表人数太多，会议组织复杂，以全国人代会为例，近3000名代表就需直接服务的工作人员2000多人，间接服务的人员至少万名以上，会议预算经费连年增加。
□如何才能让人代会开得更好，更有效率？您有什么建议？
■开好人代会首要的一条，就是减少现有人大代表的数量。代表机构的广泛性关系到代表机构的民主性，但代表数量多少是有限度的。这个限度的原则就是必须便于召开会议、充分讨论问题和决定问题。如果代表人数多得不便于讨论、决定问题时，那代表的广泛性和民主性的意义也就失去了。
第二，是减少第一线领导干部和先进模范人物的代表。让更多的职业政治家、社会活动家成为人大代表。减少第一线生产工作上的人担任人大代表，就有可能让会议开得长一些，也可能使代表有更多的精力考虑履行职责。
第三，呼吁建立人代会辩论制度。其实，老一代国家领导人对此早有明示。1956年周恩来就指出：将来在代表大会上要建立辩论制度。就是说，人大代表提出的意见，政府要出来回答，回答对了，代表满意；不对，就可以起来争论。资本主义国家的制度我们不能学，但是西方的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同的方面来发现问题。
第四，提高代表本身的素质。要使每个代表在人代会会议期间能够积极主动地依宪法和法律履行职责，有赖于提高代表素质，根本的要靠改进选举制度，通过竞争机制选出优秀代表。人大代表必须清楚意识到自己作为代表的责任，而不是仅意识到作为代表的荣誉。作为代表必须懂得并且善于行使宪法和法律赋予代表的权利，而不是只会“聆听”领导的报告，“衷心拥护”、“完全赞成”审议的报告和通过的议案。
（蔡定剑：中国政法大学宪政研究所所长，兼任北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心执行主任，博士生导师。主要研究方向：人民代表大会制度、民主理论等。）
新闻背景：
在全国和一些地方的人代会上，引起轰动的不一定是国家大事，也不一定是敏感话题，可能只是花边新闻。代表中的电影大导演建议，国家往电影里撒15亿元；家电企业老总建议，“家电下乡”下到城市低保户；中学校长建议，禁止学生带手机进学校；保险公司老总建议，建立强制医疗责任险；风景区的老总纷纷建议，快点恢复五一黄金周。
…………
为谁说话，关键是谁决定你
□怎么样看待人代会上的“雷人言论”？人大代表应该站在阶层利益说话还是站在公众利益说话？
■这个问题要从代议制说起。西方代议制理论有个发展过程。
早期的代议制有点像选举香港特首和立法会，有各种界别代表。西方国家是等级代表，也有行业代表，这就很清楚，为行业或者社会阶层利益说话，是等级、阶级和行业代议制。
这是原始的、落后的制度。首先这不公平，界别很难穷尽，界别人数多少也难界定。另外，代表只为行业利益说话，如果不按利益说话就要被罢免。议会成了分赃会了，变成了地方利益的议会，开会的时候毕竟要站在全局的角度。
代议制第二阶段发展到普选。现在的代议制都是以地域为单位，按人头来选举，打破行业界限，脱离了以行业、阶层利益划分的代议制。一般来说，在大问题上，议员要服从选民，要不然下次选不上了，一些具体问题议员则要有自己的考虑。
在西方，政党也是另一个掣肘因素，因为本政党政策和地区老百姓利益可能不完全一致。美国的政党组织性较差，发生矛盾时，议员往往听选民的。在欧洲国家和日本、新加坡，政党比较强，就要听政党的，因为当选议员取决于政党是否推选你。我国台湾地区也是这样，李敖可以不靠政党，一般人不行。
所以，为谁说话，关键是谁决定你，中国也适合这个原理。
□您是怎么看待近年来“炮轰代表”、“直言代表”现象的？
■早期的时候，不少代表什么也不敢说。现在社会空间大了，人代会在小问题的讨论上比较有活力。不过，有的代表习惯就鸡毛蒜皮的事情发表议论，提一些花里胡哨的议案、建议，实际上很多都不是应该在人代会上讨论的。许多重大的问题，比如预算，有多少人在谈？预算问题不是天大的问题吗？钱怎么花的，怎么拨款？这才是人大要决定的问题。
一些代表说话可能带着行业色彩、部门的立场，但是与选区没有关系。这些问题都应该引起我们的重视。
人大应该管什么样的事情？
□有人提出，代表在人代会上谈了很多小问题，严重影响了人代会的应有效率。
■我认同这种观点。会议不应该是发散性的，应当集中精力探讨国家层面的问题，制度性的问题。如果什么事都在海阔天空地讲，讲得好像热热闹闹，但实际并不决定问题。
□那么人大应该管什么样的事情？
■人民代表大会有对国家或地方重大事情作出决定的权力，这就是人民代表大会四类职权立法权、决定权、任免权、监督权中的决定权。
目前来说，决定权与其他职权比，恐怕是一项“软”权力。说它“软”，是由于它不像立法权那么明确，便于行使，也不像选举任免权那么实在，必须依法行使。人们对什么“重大事项”应提交人民代表大会来决定有许多很不一致的认识，加上决定权与党委的决策权和政府的管理决定权界限并不很明确，使得这项权力行使起来很不容易。
重大事项必须确确实实是本国或本行政区域内的大事，而不能讨论鸡毛蒜皮的那些小事。什么是大事？它必须是本地区内带根本性、全局性和长远性的事，而不是那些琐碎的、枝节性的、短暂的事。
宪法对全国人大及其常委会明确列举了决定权范围，人大代表应该围绕这些内容建言献策，共商国是。
□人民代表大会行使职权的重点是什么？
■人民代表大会行使职权都在会议上，因此，开好代表大会是至关重要的。应该说，自人大建立以来都十分重视开好人代会，每次会议都作为国家政治生活中的一件大事，搞得轰轰烈烈。但是以什么标准来衡量人代会，则大有文章可做。如果仅注意形式上的轰轰烈烈，满足于会议开成“团结的象征”，“胜利的大会”，而不注重大会是否真正行使了宪法职权，代表作用有没有充分发挥，人民的意志和利益有没有充分表达和实现，那么，这样的会未必就算是开好了。
开好人代会，控制人大代表数量
□2009年，全国以及地方各级人代会会期都有一定程度的缩减。有人认为，在较短的会期里，要讨论决定世界上人口最多国家的大事，难度极大。
■我国的人代会是世界上议会会期最短的之一。全国人代会会期大约半个月左右，需讨论决定的议题有十几项，每个议题讨论平均不到一天时间，然后就对其投票通过。连重要的法律议案也是如此。代表来自生产工作的第一线，有的对法律案中概念还没来得及理解，就投票决定它，不说草率，至少显得有些匆忙。我认为，要让人代会能充裕、审慎、科学地讨论决定问题，其中措施之一即是加长会期。但是，话说回来，兼职代表制度又决定我们不能开太长的会。
□是不是可以让人大代表职业化，那样可以保障他们更好地履行职责。
■这倒不是核心的问题，这么多专职人大代表就麻烦了，专职化不能解决问题。问题在于，全国人大的代表太多，给会议组织工作带来一系列难题。
由于代表多，就不好开全体会议审议议案。假若让每个代表在全体会议上有发言机会，每个代表就一个议题发言10分钟的话，大会发言一遍的时间就需要2个月。即使一个代表发言一分钟，那也将近3000分钟。
那么只有采取代表團和代表小组会议形式审议议案，虽然能解决代表发言时间问题，但又产生一系列其他问题。
首先是会议不便于交流。代表对所讨论的议题都没有直接交流的机会，只能在按地区划分的小组范围内交流。这实质上也就不可能展开充分的讨论，更谈不上对一些重要的有不同意见的问题进行辩论。
其次是简报成灾。由于不能直接交流，只能凭借大会简报交流，于是出现两难的情况：一方面，每个代表都说简报反映自己的意见太少；另一方面，每个代表又都说简报总数太多，要求减少简报。假使每个代表就一个议题发言一次登一份简报，就有近3000份，代表整天开会几乎没有时间看简报。所以，代表小组讨论往往等于自弹自吹，没有相互交流，更没有交锋。
由于代表人数太多，会议组织复杂，以全国人代会为例，近3000名代表就需直接服务的工作人员2000多人，间接服务的人员至少万名以上，会议预算经费连年增加。
□如何才能让人代会开得更好，更有效率？您有什么建议？
■开好人代会首要的一条，就是减少现有人大代表的数量。代表机构的广泛性关系到代表机构的民主性，但代表数量多少是有限度的。这个限度的原则就是必须便于召开会议、充分讨论问题和决定问题。如果代表人数多得不便于讨论、决定问题时，那代表的广泛性和民主性的意义也就失去了。
第二，是减少第一线领导干部和先进模范人物的代表。让更多的职业政治家、社会活动家成为人大代表。减少第一线生产工作上的人担任人大代表，就有可能让会议开得长一些，也可能使代表有更多的精力考虑履行职责。
第三，呼吁建立人代会辩论制度。其实，老一代国家领导人对此早有明示。1956年周恩来就指出：将来在代表大会上要建立辩论制度。就是说，人大代表提出的意见，政府要出来回答，回答对了，代表满意；不对，就可以起来争论。资本主义国家的制度我们不能学，但是西方的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同的方面来发现问题。
第四，提高代表本身的素质。要使每个代表在人代会会议期间能够积极主动地依宪法和法律履行职责，有赖于提高代表素质，根本的要靠改进选举制度，通过竞争机制选出优秀代表。人大代表必须清楚意识到自己作为代表的责任，而不是仅意识到作为代表的荣誉。作为代表必须懂得并且善于行使宪法和法律赋予代表的权利，而不是只会“聆听”领导的报告，“衷心拥护”、“完全赞成”审议的报告和通过的议案。
（蔡定剑：中国政法大学宪政研究所所长，兼任北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心执行主任，博士生导师。主要研究方向：人民代表大会制度、民主理论等。）