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一、问题的提出
农业的生产和经营具有自然风险大、市场风险高、比较利益低的弱质性特征。改善农业的弱质性，需要采用先进技术、改良品种、配备农业机械、改善土壤条件等，这都需要巨额资金的投入。农业资金来源不外乎两个渠道：一是自身积累，二是外部投入。而当前我国农业的资金投入主要来自农民有限的自有资金积累，外部资金投入比例不高，且以民间借贷为主而不是向银行借款，民间借贷比例占到农业资金投入的70%左右。构建以土地抵押为特征的农地金融制度有利于优化农地资源配置、健全农村金融体系、缓解农业投入不足的作用。
学术界就我国是否该在现阶段构建农地金融制度存在分歧。从农业的弱质性、农业保险发展滞后、农村社保缺失等角度出发，姜新旺（2007）认为农地金融制度应缓建；王选庆等（2008）则认为农地金融制度是金融支持农村、农业的基础性制度安排，应立即建立。对于构建农地金融制度的组织体系，学术界也存在分歧。李爱喜（2005）认为我国不宜成立专门土地银行或在农发行内部办理农地抵押贷款业务，应由农村信用社来承担；黄振华（2010）认为农地金融组织体系应是双层结构，上层是全国性土地银行，下层为农村信用社；者贵昌、朱霁（2011）认为应建立以农发行及农信社为依托的自上而下的农地金融制度：在农发行内部设置类似土地银行的部门，作为农地金融体系的上级机构，专门从事土地金融业务。在农信社内部设置“土地使用权抵押贷款部”，负责农地使用权的抵押贷款业务。
学术界关于农地金融制度的研究分歧表明农地金融制度对农业、农村经济发展的重要性已毋庸置疑，但制度约束是农地金融制度在现阶段构建面临的主要障碍。基于我国农业大国的国情和区域经济发展差距的现实，本文提出创新农地金融制度，构建适宜国情的农地金融组织体系，东部沿海地区先试行，待时机成熟，再在全国推广的应对之策。
二、农地金融制度在我国的发展概况
我国农地金融制度的探索和实践早在20世纪初的晚清就已出现。改革以后，我国大陆地区首次农地金融制度的试点选择在贵州省的湄潭县。为了向县域非耕地资源开发项目提供资金支持，在湄潭县中共和地方的资金、政策支持下，当地成立了土地金融公司，向土地经营者发放农地使用权抵押信贷。到1997年，由原土地金融公司改建的湄潭土地开发投资公司因亏损严重而被撤销，标志着农地金融制度试验失败。但之后各式各样的探索实践并未停止。2005年，国家开发银行重庆分行在江津李市镇牌坊村开展农地承包经营权抵押贷款的农地金融试点。在江津市政府推动下，牌坊村农民专业合作社组建重庆仁伟果业有限责任公司，对柑橘果园实行一体化经营、公司化管理，较大提高了果农效益（罗剑朝等，2003）。
2000年以来，农地承包经营权抵押贷款逐渐成为各地政府解决农户融资难题的重要创新之举。2008年央行、银监会联合下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，在山东、辽宁等9省（区）选择部分县（市）作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。2009年再次下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，首次明确提出“有条件的地方可以探索开办土地经营抵押权贷款”。伴随着农村土地流转多样化的创新实践，“土地承包经营权抵押贷款”试点地区陡然增多，2009年，浙江温岭箬横一种植大户从当地农村合作银行获得45万元贷款，成为浙江省发放的首笔农地承包经营权贷款；武汉银河生态农业有限公司、武汉平安益农种植专业合作社和武汉市羊角山圆圆食品有限公司三家企业以4046亩土地经营权及地面附属物作抵押，从武汉农商行贷款1400万元（张瑞刚，2010）。
从试点地区的运行情况看，我国农地金融制度采取合作金融形式来盘活农村静态资本，其缓解农户融资难题的优势已逐渐显露。但由于我国农地金融抵押的是农地使用权而不是所有权，要从小范围的试点到扩大推广，必须突破现有制度约束，进行制度创新。
三、我国农地金融制度的现实约束
（一）农地承包经营权抵押难
可抵押意味着当债务人不履行债务时，债权人有权以抵押标的物折价或以变卖抵押标的物的价款优先得到清偿。因此，农地承包经营权的可抵押是构建农地金融制度的前提和根本保障。与土地私有制国家不同，由于我国只能抵押农地使用权，以土地使用权作为抵押品面临法律障碍。我国担保法第34条第三项、第37条第二项明确规定：耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权，除抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒”地的土地使用权可抵押外，其他均不可抵押。当农地承包经营权不能抵押时，农户从银行获得贷款支持的可能性就极大降低了。
（二）农地使用权流转制度不健全
在农地金融制度条件下，如果农户不能清偿贷款，银行有权收回农地使用权并拍卖。因此，农地使用权的商品化、货币化及有效流动是农地金融制度有效开展的核心环节。目前，我国农地流转虽然稳步发展，但受城市化发展滞后和社会保障体系不完善的制约，农村劳动力流动的短期性特征明显，大多数农村还不具备大规模土地流转的条件，土地流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的持久过程。并且，发达和欠发达地区的土地流转状况也存在很大差别：2003年，全国以各类形式流转承包经营土地仅占土地承包经营面积的7—10%，而发达地区这一比例占到20—30%。2011年，全国土地流转比例为8.7%，而广东沿海地区土地流转比例则达到40%左右（李琴，罗俊波，2009）。
（三）农民社会保障制度缺失
农村社会保障制度是构建农地金融制度的基础。土地是农民最基本、最可靠的收入来源，又是养老保障的经济基础，尤其是经济落后地区，土地就是农民的“命根子”。但依据农地金融制度，一旦经营失败，农民将失去抵押的土地。失地对于农民来说意味着失去了饭碗。从社会养老保障的城乡差别看，无论投保能力还是可得保金，农民的养老保险水平明显处于弱势。近年来,中央财政每年对城镇养老保险的补助都高达数百亿元，但对中国8亿农民的社会养老保险,中央财政的投入微乎其微。调查显示，占总人口20%的城市居民享受89%的社会保障，占人口80%的农村居民仅占社会保障的11%，还是以“优抚”、“救灾”、“救济”为特定对象（薛艳萍，2010）。 （四）土地评估体系不健全
农地估价体系是指评定农地价格的一系列相关制度安排、法律规定和国家政策的规定等，其中农地价格的评定是农地合理流转的首要条件。改革开放以来，我国已成立很多土地评估机构，但估价对象主要是城市土地，农村土地很少涉及。目前我国的农地评估工作还处于试点阶段，相比于城市的土地，农地的特殊之处在于：一是没有土地交换的实例估价参考，也没有城市土地那样明显的级差收益。二是农业生产率比较低下，农产品价格偏低，农地收益难以确定，农地估价难度较大。三是缺乏有效的信用担保体系和信用评级制度，无法制约低估价对农民利益的严重损害。
（五）发行土地债券面临障碍
土地金融制度的顺利运行需要大量长期充裕资金以供放贷和周转，发行土地债券是确保农地金融机构资金充裕的一项重要制度保障。西方国家的土地证券化已有200多年的发展，德国早于1770年就成立世界首家土地抵押信用合作社，并以抵押土地作为保证发行土地债券。但目前我国发行土地债券还面临诸多障碍：一是缺乏完善的金融中介服务。金融中介机构的服务质量和水平关系到土地证券化能否成功运作，而目前我国金融中介的服务水平和层次难以满足土地证券化发展的要求。二是缺乏土地证券化相应的法律保障。土地证券化的相关法律法规在我国尚属空白，现有法律、法规也没有覆盖这一方面，在现行法律制度下，土地证券化运作将面临无法可依的困境。三是能否吸引投资者。农业经营周期长、周转速度慢，比较利益显得较低，追求利润最大的投资者购买土地债券的热情可能较低。这将会影响农地债券的顺利发行，进而阻碍农地金融业务的开展。
四、构建我国农地金融制度的建议
针对以上制约因素，我国农地金融制度的构建应在明晰土地产权、实现农地市场化流转、及完善农村社会保障的基础上来发展。制度的创新和完善是一个渐进的过程，鉴于我国地区间经济发展水平的较大差异，可以在我国东部省区先行实施，待制度环境逐渐完善，再在全国范围内开展实施农地金融制度。
（一）实现农地承包经营权的可抵押
尽管现行法律禁止农地承包经营权的抵押，但是农地承包经营权抵押的探索实践却从未停止过。如早期在贵州省湄潭县开展的以农地承包经营权为抵押的农地金融制度实践，2001年在浙江绍兴开办的土地信托业务。2009年，央行和银监会已明确提出“有条件的地方可以探索开办土地经营抵押权贷款”。所以，在政策环境已宽松的条件下，农地承包经营权抵押欠缺的是法律制度的保驾护航，现有法律应在农地承包经营权抵押方面做出突破，消除限制和禁止农地承包经营权抵押的因素，并赋予农民长期而有效的农地使用权限。在此基础上推行农地承包经营权的抵押贷款，实现农地产权的市场化、股权化和资产化。
（二）健全农村社会保障制度
一是加大政策扶持力度。从2009年开始试点的新型农村社会养老保险，截至2010年底，全国已有27个省、自治区的838个县和4个直辖市纳入，参保人数达到1.03亿人，约有2863万的农村老年人（60岁及以上）享受到国家财政提供的基础养老金，覆盖面达到24%（常红，2011）。二是加强社会保障金的管理，做到专款专用。三是培养保险专业人才。发展农村社会保障制度需因地制宜，有必要在当地培养一批保险专业人才，利于当地工作的开展；四是深化农民对社会保障制度的了解。政府在加大社会保障制度改革的同时，必须关注农民对制度的反馈，应基于农民的实际需求来完善和健全社保制度。
（三）培育农村土地流转市场
土地流转市场的完善需要从以下几个方面改进：一是明晰产权。稳定明晰的产权是农地流转的基础，确保农地的流转效率。二是规范契约。契约的规范能有效约束双方的权责，保证农地流转市场的有序。三是完善制度环境。包括促进农村土地流转的政策环境及规范市场流转的相关法律制度环境。四是降低交易成本。目前我国农地流转市场发育严重滞后于农地流转的需要，交易成本高。必须尽快建立和完善农地流转的市场机制，以及农地价格体系、农地土地评估机构和信用担保机构等配套制度。
（四）建立全面的农地估价体系
依据外国的先进经验，我国农地估价体系的建立需要以下几方面的工作：一是加快完成农地估价体系的基础性工作。农地等级划分是依据土地的自然和社会条件，分析农地在不同经济条件和利用水平下的收益差异，统一划分形成等别序列和修正体系。目前我国大部分农村地区尚未进行农地等级划分，应尽快开展全国范围内的农地等级划分，在此基础上综合评定农地价值，形成合理农地地价体系。二是确定农地估价机构为中介机构。我国现有的农地评估机构隶属政府，委托者和评估者的双重身份导致政府在农地估价中难以公平运作。应让评估机构与政府脱离，自负盈亏、自主经营，以实现公平运作。三是健全农地估价管理制度。基准地价是农地估价管理制度的基础，要依据农地市场的实际情况，及时进行基准地价的制定和更新。四是完善地价管理的相关法律和法规，为农地价格管理提供制度保障。
（五）农地金融体系建设
农地金融制度的开展需要相应金融机构来从事农地的抵押、担保和农地证券化业务。国外农地金融制度的开展都需要成立土地银行，但我国是一个农业大国，农民居住分散，再加上农村金融的脆弱性、微利性和信贷手续的繁琐性，决定了我国农地金融机构数量上的庞大性、普遍性和愿意承担微利繁琐的金融业务的特点。从我国现有金融体系框架看，农村信用社比较适合开展农地金融业务。农信社生存和发展的土壤都在农村，其组织机构设置的特点和业务运作的特点决定了其运作的成本低、风险小，适合农地金融业务的开展。具体方式是在县级信用联社内部设立“农地使用权抵押贷款部”负责农地使用权贷款业务：一是接受由基层信用社交来的土地抵押贷款业务的有关资料。二是确定贷款的发放与贷款期限。三是处理抵押物。在此基础上再设置相应监督机构来监管各项工作的运行效率。
参考文献：
①姜新旺. 农地金融制度应该缓行——对构建我国农地金融制度的思考[J]. 农业经济问题，2007（6）：11—14
②王选庆，彭小辉．从南宁市凤岭园艺场案看我国农地金融制度建设的紧迫性[J]. 江西财经大学学报，2008（1）：47—50
③薛艳萍. 我国农村社会保障制度存在的问题及解决路径[J]．商业时代，2010（11）：94—95
④李爱喜. 农地金融制度构建与农村信用社业务的拓展[J]．农业经济问题，2005（5）：35－38
⑤黄振华. 构建我国农地金融制度之思考[J]. 现代商业，2010（23）：23
⑥者贵昌，朱霁．关于构建我国农地金融制度的探讨[J]．农村经济，2011（9）：24－28
⑦罗剑朝，聂强，张颖慧．博弈与均衡：农地金融制度绩效分析——贵州省湄潭县农地金融制度个案研究与一般政策结论[J]．中国农村观察，2003（3）：43－52
⑧李琴，罗俊波．沿海地区土地流转经营的实证研究——基于英德、鹤山的分析[J]. 广东农业科学，2009（8）：314－317
⑨张瑞刚. 我国农地金融制度构建的探索[J]. 吉林农业，2010（8）：43－44
⑩常红．“十一五”中国老龄事业发展状况：31省区市出台老年人优待政策[EB/OL]．http://politics.people.com.cn/GB/1026/14045858.html.2011－03－02
（张红蕾，1987年生，河北邯郸人，南京师范大学商学院研究生。研究方向：西方经济学。王玉霞，1972年生，陕西西安人，南京师范大学商学院副教授。研究方向：农业经济）
农业的生产和经营具有自然风险大、市场风险高、比较利益低的弱质性特征。改善农业的弱质性，需要采用先进技术、改良品种、配备农业机械、改善土壤条件等，这都需要巨额资金的投入。农业资金来源不外乎两个渠道：一是自身积累，二是外部投入。而当前我国农业的资金投入主要来自农民有限的自有资金积累，外部资金投入比例不高，且以民间借贷为主而不是向银行借款，民间借贷比例占到农业资金投入的70%左右。构建以土地抵押为特征的农地金融制度有利于优化农地资源配置、健全农村金融体系、缓解农业投入不足的作用。
学术界就我国是否该在现阶段构建农地金融制度存在分歧。从农业的弱质性、农业保险发展滞后、农村社保缺失等角度出发，姜新旺（2007）认为农地金融制度应缓建；王选庆等（2008）则认为农地金融制度是金融支持农村、农业的基础性制度安排，应立即建立。对于构建农地金融制度的组织体系，学术界也存在分歧。李爱喜（2005）认为我国不宜成立专门土地银行或在农发行内部办理农地抵押贷款业务，应由农村信用社来承担；黄振华（2010）认为农地金融组织体系应是双层结构，上层是全国性土地银行，下层为农村信用社；者贵昌、朱霁（2011）认为应建立以农发行及农信社为依托的自上而下的农地金融制度：在农发行内部设置类似土地银行的部门，作为农地金融体系的上级机构，专门从事土地金融业务。在农信社内部设置“土地使用权抵押贷款部”，负责农地使用权的抵押贷款业务。
学术界关于农地金融制度的研究分歧表明农地金融制度对农业、农村经济发展的重要性已毋庸置疑，但制度约束是农地金融制度在现阶段构建面临的主要障碍。基于我国农业大国的国情和区域经济发展差距的现实，本文提出创新农地金融制度，构建适宜国情的农地金融组织体系，东部沿海地区先试行，待时机成熟，再在全国推广的应对之策。
二、农地金融制度在我国的发展概况
我国农地金融制度的探索和实践早在20世纪初的晚清就已出现。改革以后，我国大陆地区首次农地金融制度的试点选择在贵州省的湄潭县。为了向县域非耕地资源开发项目提供资金支持，在湄潭县中共和地方的资金、政策支持下，当地成立了土地金融公司，向土地经营者发放农地使用权抵押信贷。到1997年，由原土地金融公司改建的湄潭土地开发投资公司因亏损严重而被撤销，标志着农地金融制度试验失败。但之后各式各样的探索实践并未停止。2005年，国家开发银行重庆分行在江津李市镇牌坊村开展农地承包经营权抵押贷款的农地金融试点。在江津市政府推动下，牌坊村农民专业合作社组建重庆仁伟果业有限责任公司，对柑橘果园实行一体化经营、公司化管理，较大提高了果农效益（罗剑朝等，2003）。
2000年以来，农地承包经营权抵押贷款逐渐成为各地政府解决农户融资难题的重要创新之举。2008年央行、银监会联合下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，在山东、辽宁等9省（区）选择部分县（市）作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。2009年再次下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，首次明确提出“有条件的地方可以探索开办土地经营抵押权贷款”。伴随着农村土地流转多样化的创新实践，“土地承包经营权抵押贷款”试点地区陡然增多，2009年，浙江温岭箬横一种植大户从当地农村合作银行获得45万元贷款，成为浙江省发放的首笔农地承包经营权贷款；武汉银河生态农业有限公司、武汉平安益农种植专业合作社和武汉市羊角山圆圆食品有限公司三家企业以4046亩土地经营权及地面附属物作抵押，从武汉农商行贷款1400万元（张瑞刚，2010）。
从试点地区的运行情况看，我国农地金融制度采取合作金融形式来盘活农村静态资本，其缓解农户融资难题的优势已逐渐显露。但由于我国农地金融抵押的是农地使用权而不是所有权，要从小范围的试点到扩大推广，必须突破现有制度约束，进行制度创新。
三、我国农地金融制度的现实约束
（一）农地承包经营权抵押难
可抵押意味着当债务人不履行债务时，债权人有权以抵押标的物折价或以变卖抵押标的物的价款优先得到清偿。因此，农地承包经营权的可抵押是构建农地金融制度的前提和根本保障。与土地私有制国家不同，由于我国只能抵押农地使用权，以土地使用权作为抵押品面临法律障碍。我国担保法第34条第三项、第37条第二项明确规定：耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权，除抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒”地的土地使用权可抵押外，其他均不可抵押。当农地承包经营权不能抵押时，农户从银行获得贷款支持的可能性就极大降低了。
（二）农地使用权流转制度不健全
在农地金融制度条件下，如果农户不能清偿贷款，银行有权收回农地使用权并拍卖。因此，农地使用权的商品化、货币化及有效流动是农地金融制度有效开展的核心环节。目前，我国农地流转虽然稳步发展，但受城市化发展滞后和社会保障体系不完善的制约，农村劳动力流动的短期性特征明显，大多数农村还不具备大规模土地流转的条件，土地流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的持久过程。并且，发达和欠发达地区的土地流转状况也存在很大差别：2003年，全国以各类形式流转承包经营土地仅占土地承包经营面积的7—10%，而发达地区这一比例占到20—30%。2011年，全国土地流转比例为8.7%，而广东沿海地区土地流转比例则达到40%左右（李琴，罗俊波，2009）。
（三）农民社会保障制度缺失
农村社会保障制度是构建农地金融制度的基础。土地是农民最基本、最可靠的收入来源，又是养老保障的经济基础，尤其是经济落后地区，土地就是农民的“命根子”。但依据农地金融制度，一旦经营失败，农民将失去抵押的土地。失地对于农民来说意味着失去了饭碗。从社会养老保障的城乡差别看，无论投保能力还是可得保金，农民的养老保险水平明显处于弱势。近年来,中央财政每年对城镇养老保险的补助都高达数百亿元，但对中国8亿农民的社会养老保险,中央财政的投入微乎其微。调查显示，占总人口20%的城市居民享受89%的社会保障，占人口80%的农村居民仅占社会保障的11%，还是以“优抚”、“救灾”、“救济”为特定对象（薛艳萍，2010）。 （四）土地评估体系不健全
农地估价体系是指评定农地价格的一系列相关制度安排、法律规定和国家政策的规定等，其中农地价格的评定是农地合理流转的首要条件。改革开放以来，我国已成立很多土地评估机构，但估价对象主要是城市土地，农村土地很少涉及。目前我国的农地评估工作还处于试点阶段，相比于城市的土地，农地的特殊之处在于：一是没有土地交换的实例估价参考，也没有城市土地那样明显的级差收益。二是农业生产率比较低下，农产品价格偏低，农地收益难以确定，农地估价难度较大。三是缺乏有效的信用担保体系和信用评级制度，无法制约低估价对农民利益的严重损害。
（五）发行土地债券面临障碍
土地金融制度的顺利运行需要大量长期充裕资金以供放贷和周转，发行土地债券是确保农地金融机构资金充裕的一项重要制度保障。西方国家的土地证券化已有200多年的发展，德国早于1770年就成立世界首家土地抵押信用合作社，并以抵押土地作为保证发行土地债券。但目前我国发行土地债券还面临诸多障碍：一是缺乏完善的金融中介服务。金融中介机构的服务质量和水平关系到土地证券化能否成功运作，而目前我国金融中介的服务水平和层次难以满足土地证券化发展的要求。二是缺乏土地证券化相应的法律保障。土地证券化的相关法律法规在我国尚属空白，现有法律、法规也没有覆盖这一方面，在现行法律制度下，土地证券化运作将面临无法可依的困境。三是能否吸引投资者。农业经营周期长、周转速度慢，比较利益显得较低，追求利润最大的投资者购买土地债券的热情可能较低。这将会影响农地债券的顺利发行，进而阻碍农地金融业务的开展。
四、构建我国农地金融制度的建议
针对以上制约因素，我国农地金融制度的构建应在明晰土地产权、实现农地市场化流转、及完善农村社会保障的基础上来发展。制度的创新和完善是一个渐进的过程，鉴于我国地区间经济发展水平的较大差异，可以在我国东部省区先行实施，待制度环境逐渐完善，再在全国范围内开展实施农地金融制度。
（一）实现农地承包经营权的可抵押
尽管现行法律禁止农地承包经营权的抵押，但是农地承包经营权抵押的探索实践却从未停止过。如早期在贵州省湄潭县开展的以农地承包经营权为抵押的农地金融制度实践，2001年在浙江绍兴开办的土地信托业务。2009年，央行和银监会已明确提出“有条件的地方可以探索开办土地经营抵押权贷款”。所以，在政策环境已宽松的条件下，农地承包经营权抵押欠缺的是法律制度的保驾护航，现有法律应在农地承包经营权抵押方面做出突破，消除限制和禁止农地承包经营权抵押的因素，并赋予农民长期而有效的农地使用权限。在此基础上推行农地承包经营权的抵押贷款，实现农地产权的市场化、股权化和资产化。
（二）健全农村社会保障制度
一是加大政策扶持力度。从2009年开始试点的新型农村社会养老保险，截至2010年底，全国已有27个省、自治区的838个县和4个直辖市纳入，参保人数达到1.03亿人，约有2863万的农村老年人（60岁及以上）享受到国家财政提供的基础养老金，覆盖面达到24%（常红，2011）。二是加强社会保障金的管理，做到专款专用。三是培养保险专业人才。发展农村社会保障制度需因地制宜，有必要在当地培养一批保险专业人才，利于当地工作的开展；四是深化农民对社会保障制度的了解。政府在加大社会保障制度改革的同时，必须关注农民对制度的反馈，应基于农民的实际需求来完善和健全社保制度。
（三）培育农村土地流转市场
土地流转市场的完善需要从以下几个方面改进：一是明晰产权。稳定明晰的产权是农地流转的基础，确保农地的流转效率。二是规范契约。契约的规范能有效约束双方的权责，保证农地流转市场的有序。三是完善制度环境。包括促进农村土地流转的政策环境及规范市场流转的相关法律制度环境。四是降低交易成本。目前我国农地流转市场发育严重滞后于农地流转的需要，交易成本高。必须尽快建立和完善农地流转的市场机制，以及农地价格体系、农地土地评估机构和信用担保机构等配套制度。
（四）建立全面的农地估价体系
依据外国的先进经验，我国农地估价体系的建立需要以下几方面的工作：一是加快完成农地估价体系的基础性工作。农地等级划分是依据土地的自然和社会条件，分析农地在不同经济条件和利用水平下的收益差异，统一划分形成等别序列和修正体系。目前我国大部分农村地区尚未进行农地等级划分，应尽快开展全国范围内的农地等级划分，在此基础上综合评定农地价值，形成合理农地地价体系。二是确定农地估价机构为中介机构。我国现有的农地评估机构隶属政府，委托者和评估者的双重身份导致政府在农地估价中难以公平运作。应让评估机构与政府脱离，自负盈亏、自主经营，以实现公平运作。三是健全农地估价管理制度。基准地价是农地估价管理制度的基础，要依据农地市场的实际情况，及时进行基准地价的制定和更新。四是完善地价管理的相关法律和法规，为农地价格管理提供制度保障。
（五）农地金融体系建设
农地金融制度的开展需要相应金融机构来从事农地的抵押、担保和农地证券化业务。国外农地金融制度的开展都需要成立土地银行，但我国是一个农业大国，农民居住分散，再加上农村金融的脆弱性、微利性和信贷手续的繁琐性，决定了我国农地金融机构数量上的庞大性、普遍性和愿意承担微利繁琐的金融业务的特点。从我国现有金融体系框架看，农村信用社比较适合开展农地金融业务。农信社生存和发展的土壤都在农村，其组织机构设置的特点和业务运作的特点决定了其运作的成本低、风险小，适合农地金融业务的开展。具体方式是在县级信用联社内部设立“农地使用权抵押贷款部”负责农地使用权贷款业务：一是接受由基层信用社交来的土地抵押贷款业务的有关资料。二是确定贷款的发放与贷款期限。三是处理抵押物。在此基础上再设置相应监督机构来监管各项工作的运行效率。
参考文献：
①姜新旺. 农地金融制度应该缓行——对构建我国农地金融制度的思考[J]. 农业经济问题，2007（6）：11—14
②王选庆，彭小辉．从南宁市凤岭园艺场案看我国农地金融制度建设的紧迫性[J]. 江西财经大学学报，2008（1）：47—50
③薛艳萍. 我国农村社会保障制度存在的问题及解决路径[J]．商业时代，2010（11）：94—95
④李爱喜. 农地金融制度构建与农村信用社业务的拓展[J]．农业经济问题，2005（5）：35－38
⑤黄振华. 构建我国农地金融制度之思考[J]. 现代商业，2010（23）：23
⑥者贵昌，朱霁．关于构建我国农地金融制度的探讨[J]．农村经济，2011（9）：24－28
⑦罗剑朝，聂强，张颖慧．博弈与均衡：农地金融制度绩效分析——贵州省湄潭县农地金融制度个案研究与一般政策结论[J]．中国农村观察，2003（3）：43－52
⑧李琴，罗俊波．沿海地区土地流转经营的实证研究——基于英德、鹤山的分析[J]. 广东农业科学，2009（8）：314－317
⑨张瑞刚. 我国农地金融制度构建的探索[J]. 吉林农业，2010（8）：43－44
⑩常红．“十一五”中国老龄事业发展状况：31省区市出台老年人优待政策[EB/OL]．http://politics.people.com.cn/GB/1026/14045858.html.2011－03－02
（张红蕾，1987年生，河北邯郸人，南京师范大学商学院研究生。研究方向：西方经济学。王玉霞，1972年生，陕西西安人，南京师范大学商学院副教授。研究方向：农业经济）