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摘 要 欧盟在气候变化问题上一直保持积极的态度，其中重要的表现是欧盟及其成因国制定了一系列的应对气候变化的政策和法律。各成员国在气候变化政策制定方面有自身的特点。并且与欧盟层面的气候变化政策形成了补充、落实以及微调等多种关系。本文通过英法德三国的气候政策比较，对欧盟气候变化政策的特点进行研究和总结。
关键词 欧盟 气候变化政策 碳减排
基金项目：2011年江苏省普通高校研究生科研创新计划项目《欧盟气候变化政策动因及趋势研究》（630）；南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院2012年开放课题项目，我国碳交易法律制度体系研究（12OHB003）。
作者简介：黄祥，南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院。
中图分类号：P46文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-168-02
一、欧盟气候变化政策的背景
欧盟在气候变化问题上一直保持积极态度，即使进入“后京都时代”，欧盟在气候变化问题中的“急先锋”角色一直未变。这一方面缘自其不可避免会受到全球气候变暖的影响的客观事实。另一方面是欧盟在经济、科技和制度方面的优势可以使其在全球应对气候变化的合作中获取独特的利益。这也是推动欧盟始终极力倡导采取措施应对全球气候变化的重要原因。经过最近20余年的不断努力，欧盟及其成员国应对气候变化的政策日臻完善，在世界范围内的影响也逐步扩大。
二、欧盟成员国的气候变化政策
由于欧盟政治体制的特殊性，其气候变化法律和政策的实效如何，很大程度上依赖于各成员国的具体实施。欧盟应对气候变化的政策是各成员国在这一问题上的利益和立场调和的产物，其中有根本一致的地方，也有相互妥协的结果。另外，欧盟应对气候变化的政策所涉及的范围和领域还不够细化，有些措施也不够具体，这些原因导致了各成员国制定了在本国范围内实施的一系列气候政策。这些政策有些是对欧盟气候政策的具体落实，有些则形成了对欧盟政策的有效补充，具有积极意义和研究价值，下面择其要者予以述评。
（一）英国的气候变化政策
英国在应对气候变化政策最大特点是贯彻了欧盟的“将能源问题和气候变化问题结合起来”的要求。比如要求高能耗的企业限产或者停产，鼓励企业尽量开发和利用新能源，在居民中推行“绿色家庭计划”，鼓励私人安装太阳能或者风力发电机，购买其他节能产品并给予补贴。从生产到生活各个方面减少化石能源的使用，从而减少碳排放。
英国气候政策的第二个特点是限制和激励两种手段相结合。一方面“限制高污染、高排放和高能耗的企业发展，甚至关停了部分特别严重的企业”，“确立了“污染者支付”的基本原则，将防治污染的费用加于造成污染的企业” ，都是限制手段的运用的表现。另一方面，英国政府也制定了一系列激励措施，旨在引导企业主动采取措施减少温室气体排放。这些措施包括税收优惠、减排援助基金等。税收优惠主要是指企业可以与政府签订减排协议，如果能够完成协议上的减排目标，政府可以给企业最高80%的税收减免。该税种被命名为“气候变化税”。减排援助基金主要是在减排技术的推广、减排项目的实验和减排工程的建设方面向企业提供资金支持。另外还有一种与此比较类似的“碳基金”。与上述减排援助基金不同的是，碳基金主要面向中小企业，目前主要是通过向企业提供节能技术的咨询和帮助企业购买节能设备，从而实现既定的减排目标。
英国气候政策的第三个特点生产领域与消费领域双管齐下。一方面在生产领域英国政府对不同行业企业提出不同的要求，比如在包装行业，英国政府要求包装材料制造商采用废弃物重新利用，以减少能源的消耗。在建筑领域，要求在进行建筑设计时应当考虑建筑物的节能问题，特别是开工前必须取得经过政府批准的建筑物能耗报告，否则将不能开工。另一方面。在消费领域，英国政府通过财政补贴和税收优惠来提高居民的节能环保意识，以消费引导生产，取得的不错的效果。
（二）法国的气候变化政策
法国应对气候变化的政策主要集中体现在2000年颁布的《控制温室效应国家计划》中，这也是欧盟各国中制定的第一个国家级的全面控制温室效应行动计划。法国虽然是欧盟成员国中人均温室气体排放量较低的国家，但是由于其经济发展较为迅速，其减排压力也不容小觑，因此法国是国际防止气候变化活动的积极支持与推动者。同其他成员国相比，法国应对气候变化政策主要有以下特点：
第一，完全依靠国内政策措施实现其承诺的减排任务。众所周知，《京都议定书》中确立了排放权贸易、清洁发展以及联合履行这三种灵活机制。考虑到这三种机制在实施过程中的困难和本身会带来的一些负面影响，法国“控制温室效应国家计划”中没有采用这些机制。但这并不意味法国将来不会采取和利用这些机制。
第二，针对不同的行业提出层次分明、目标明确的具体减排措施。法国在其“控制温室效应国家计划”中首先明确了减排措施选取和制定原则是：第一，确保先前制定的减排措施得到有效落实；第二，补充制定与过去措施性质类同的一些新的减排措施；第三，利用经济手段来调节和控制温室气体排放；最后，充分考虑2012年之后的后续行动以及减排任务的长期性。其次，该计划提出了三类不同的减排措施，并明确了措施的内容及适用的范围（详见下表）。
（三）德国的气候变化政策
德国是欧盟成员国内经济和技术最发达的国家之一，其经济发展与气候变化的联系十分紧密，因此德国应对气候变化问题上一直扮演积极的倡导者角色。早在1987年德国政府就成立了首个应对气候变化的机构——大气层预防性保护委员会。德国应对气候变化的政策与欧盟以及其他成员国有许多类似的地方，比如积极发展清洁能源和可再生能源，减少大气污染和碳排放。通过技术手段和经济手段鼓励低碳消费等，此处不再赘述，下面就德国气候政策的主要特色作一概括性阐述。
第一，将气候保护和适应气候变化问题结合起来，突出后者的地位。德国政府认为，“气候保护和适应气候变化是密不可分的，是一枚钱币的两面，是德国应对气候变化政策的两根支柱。”因此德国政府于2008年12月通过了《德国适应气候变化战略》，“该文件为德国适应气候变化的影响而采取行动搭建了框架。” 其他欧盟成员国的政策只笼统的强调应对气候变化，将适应气候变化的问题单列出来并予以相当的重视的做法不多见，这一点值得我们注意。 第二，将应对气候变化的问题与经济发展问题相结合。与欧盟其他成员国相同，德国政府也有通过税收手段促进节能减排的措施，比如对油气电征收的生态税，以二氧化碳排放量为基准征收机动车税等。但是与其他成员国相比，德国政府对气候变化与经济发展的关系问题的认识更加深入和全面。除了可以利用某些经济手段来促进节能减排以外，德政府认为气候保护不仅为经济可持续发展提供长期的保障，同时还会给德国经济带来直接的好处。例如就业岗位的增加、环保技术出口以及与环保相关的服务业的增长等。这一观点主要源于德国在经济和技术方面的独特优势。
第三，积极寻求气候政策的国际合作。与法国不同，德国政府十分强调气候保护和应对气候变化的国际合作，特别是注重提高《公约》确立的清洁发展机制和联合履约行动的执行力度，落实能效出口行动，支持和鼓励德国企业更多参与项目级机制，在排放交易框架内以低成本完成减排义务，促进保护气候和高能效产品和服务的出口。为此德国政府还责成德驻外使领馆、驻国际机构代表处更多地报告所在国能源、气候保护领域展开业务的机会，在清洁发展和联合履行机制基础上进行合作的机会，以及所在国在新型低排放能源科技、可再生能源和能效领域的研究计划和招标活动。
三、欧盟气候变化政策的主要特点
（一）对气候变化问题的重视程度高
欧盟从开始就将应对气候变化的问题与环境保护和能源发展问题结合，提升气候政策的地位和受重视程度，使其气候政策在欧盟成员国内部得到很好的贯彻和落实。数次大小不等的能源危机使欧盟各成员国都意识到对化石能源的过度依赖不仅仅导致了环境的恶化，也对欧盟国家的国家安全构成了威胁。将环境保护问题与国家安全和国家竞争力联系起来的理念，使得气候变化问题上升到前所未有的高度，因而引起了政策制定者们非同寻常的重视。
（二）气候变化政策和立法相互补充，共同构成了相对完整的体系
受到欧盟体制的影响，除了欧盟层面（各成员国之间）确立的一系列应对气候变化的政策和法令以外，各成员国国内也会制定很多这方面的政策和法律。这些成员国内部的法令或者政策在内容上或者构成了对欧盟政策和立法的补充和完善，或者规定了较欧盟更为严格的条件和标准，但他们都在各自国家内部发挥了重要作用，因而也应当视为欧盟应对气候变化政策的组成部分。
（三）政策法律化，为欧盟各国实现应对气候变化的目标提供了有力的保障
政策与法律相比，其不足之处主要在于稳定性、强制性和可操作性方面有所欠缺，而适时将已经比较成熟的政策以法律的形式确定下来，运用法律的国家强制性，保障相关的政策得以顺利有效的实施，对于政策目的的最终实现具有十分重要的作用。比如英国气候变化法案将具体的减排目标写入法律，保障了该目标实现的稳定性和确定性。
（四）兼顾欧盟和成员国的利益
欧盟的政策制定和推行需要考虑兼顾各个成员国的国情和利益，因而会遇到其他国家所没有的困难和阻力。欧盟虽然是高度一体化的超国家实体，但毕竟不是一个国家。不同成员国之间基于共同的利益会“用一个声音说话”，但各成员国之间的利益差别是客观存在、不容否认的。这就造成了欧盟政策的制定和推行并不像其他实体国家一样顺利和流畅。特别是像在应对气候变化这样容易产生搭便车效应的问题上，需要更为完善的制度设计和安排以及各方更多的努力与合作。
欧盟在应对气候变化问题上的积极态度与欧盟的自然环境和地理因素、环保意识和人文素质以及先进的科学技术水平等因素都紧密相关。作为应对气候变化的积极倡导者和实践者，其有很多经验值得我们学习和借鉴，比如EU-ETS的建设，将能源和国家安全等问题与气候变化问题相联系等等。但是另一方面也必须看到，欧盟的气候政策的有些特点是与欧盟的特殊的政治结构相关的，有的可为我们所用，但有的却不能照搬照抄。必须加以批判的接受，这也是研究欧盟气候变化政策的意义所在。
注释：
臧扬扬.欧盟及其主要国家应对气候变化的政策和立法概述.南京工业大学学报（社会科学版）.2010（3）.第53页.
李干杰.法国推出控制温室效应国家计划.世界环境.2000（3）.第30-32页.
驻德国经商处，“德国应对气候变化的政策和措施”，中国驻德国大使馆经济商务参赞处网站http：//de.mofcom.gov.cn/aarticle/ztdy/201012/20101207309190.html2011-3-19访问。
关键词 欧盟 气候变化政策 碳减排
基金项目：2011年江苏省普通高校研究生科研创新计划项目《欧盟气候变化政策动因及趋势研究》（630）；南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院2012年开放课题项目，我国碳交易法律制度体系研究（12OHB003）。
作者简介：黄祥，南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院。
中图分类号：P46文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-168-02
一、欧盟气候变化政策的背景
欧盟在气候变化问题上一直保持积极态度，即使进入“后京都时代”，欧盟在气候变化问题中的“急先锋”角色一直未变。这一方面缘自其不可避免会受到全球气候变暖的影响的客观事实。另一方面是欧盟在经济、科技和制度方面的优势可以使其在全球应对气候变化的合作中获取独特的利益。这也是推动欧盟始终极力倡导采取措施应对全球气候变化的重要原因。经过最近20余年的不断努力，欧盟及其成员国应对气候变化的政策日臻完善，在世界范围内的影响也逐步扩大。
二、欧盟成员国的气候变化政策
由于欧盟政治体制的特殊性，其气候变化法律和政策的实效如何，很大程度上依赖于各成员国的具体实施。欧盟应对气候变化的政策是各成员国在这一问题上的利益和立场调和的产物，其中有根本一致的地方，也有相互妥协的结果。另外，欧盟应对气候变化的政策所涉及的范围和领域还不够细化，有些措施也不够具体，这些原因导致了各成员国制定了在本国范围内实施的一系列气候政策。这些政策有些是对欧盟气候政策的具体落实，有些则形成了对欧盟政策的有效补充，具有积极意义和研究价值，下面择其要者予以述评。
（一）英国的气候变化政策
英国在应对气候变化政策最大特点是贯彻了欧盟的“将能源问题和气候变化问题结合起来”的要求。比如要求高能耗的企业限产或者停产，鼓励企业尽量开发和利用新能源，在居民中推行“绿色家庭计划”，鼓励私人安装太阳能或者风力发电机，购买其他节能产品并给予补贴。从生产到生活各个方面减少化石能源的使用，从而减少碳排放。
英国气候政策的第二个特点是限制和激励两种手段相结合。一方面“限制高污染、高排放和高能耗的企业发展，甚至关停了部分特别严重的企业”，“确立了“污染者支付”的基本原则，将防治污染的费用加于造成污染的企业” ，都是限制手段的运用的表现。另一方面，英国政府也制定了一系列激励措施，旨在引导企业主动采取措施减少温室气体排放。这些措施包括税收优惠、减排援助基金等。税收优惠主要是指企业可以与政府签订减排协议，如果能够完成协议上的减排目标，政府可以给企业最高80%的税收减免。该税种被命名为“气候变化税”。减排援助基金主要是在减排技术的推广、减排项目的实验和减排工程的建设方面向企业提供资金支持。另外还有一种与此比较类似的“碳基金”。与上述减排援助基金不同的是，碳基金主要面向中小企业，目前主要是通过向企业提供节能技术的咨询和帮助企业购买节能设备，从而实现既定的减排目标。
英国气候政策的第三个特点生产领域与消费领域双管齐下。一方面在生产领域英国政府对不同行业企业提出不同的要求，比如在包装行业，英国政府要求包装材料制造商采用废弃物重新利用，以减少能源的消耗。在建筑领域，要求在进行建筑设计时应当考虑建筑物的节能问题，特别是开工前必须取得经过政府批准的建筑物能耗报告，否则将不能开工。另一方面。在消费领域，英国政府通过财政补贴和税收优惠来提高居民的节能环保意识，以消费引导生产，取得的不错的效果。
（二）法国的气候变化政策
法国应对气候变化的政策主要集中体现在2000年颁布的《控制温室效应国家计划》中，这也是欧盟各国中制定的第一个国家级的全面控制温室效应行动计划。法国虽然是欧盟成员国中人均温室气体排放量较低的国家，但是由于其经济发展较为迅速，其减排压力也不容小觑，因此法国是国际防止气候变化活动的积极支持与推动者。同其他成员国相比，法国应对气候变化政策主要有以下特点：
第一，完全依靠国内政策措施实现其承诺的减排任务。众所周知，《京都议定书》中确立了排放权贸易、清洁发展以及联合履行这三种灵活机制。考虑到这三种机制在实施过程中的困难和本身会带来的一些负面影响，法国“控制温室效应国家计划”中没有采用这些机制。但这并不意味法国将来不会采取和利用这些机制。
第二，针对不同的行业提出层次分明、目标明确的具体减排措施。法国在其“控制温室效应国家计划”中首先明确了减排措施选取和制定原则是：第一，确保先前制定的减排措施得到有效落实；第二，补充制定与过去措施性质类同的一些新的减排措施；第三，利用经济手段来调节和控制温室气体排放；最后，充分考虑2012年之后的后续行动以及减排任务的长期性。其次，该计划提出了三类不同的减排措施，并明确了措施的内容及适用的范围（详见下表）。
（三）德国的气候变化政策
德国是欧盟成员国内经济和技术最发达的国家之一，其经济发展与气候变化的联系十分紧密，因此德国应对气候变化问题上一直扮演积极的倡导者角色。早在1987年德国政府就成立了首个应对气候变化的机构——大气层预防性保护委员会。德国应对气候变化的政策与欧盟以及其他成员国有许多类似的地方，比如积极发展清洁能源和可再生能源，减少大气污染和碳排放。通过技术手段和经济手段鼓励低碳消费等，此处不再赘述，下面就德国气候政策的主要特色作一概括性阐述。
第一，将气候保护和适应气候变化问题结合起来，突出后者的地位。德国政府认为，“气候保护和适应气候变化是密不可分的，是一枚钱币的两面，是德国应对气候变化政策的两根支柱。”因此德国政府于2008年12月通过了《德国适应气候变化战略》，“该文件为德国适应气候变化的影响而采取行动搭建了框架。” 其他欧盟成员国的政策只笼统的强调应对气候变化，将适应气候变化的问题单列出来并予以相当的重视的做法不多见，这一点值得我们注意。 第二，将应对气候变化的问题与经济发展问题相结合。与欧盟其他成员国相同，德国政府也有通过税收手段促进节能减排的措施，比如对油气电征收的生态税，以二氧化碳排放量为基准征收机动车税等。但是与其他成员国相比，德国政府对气候变化与经济发展的关系问题的认识更加深入和全面。除了可以利用某些经济手段来促进节能减排以外，德政府认为气候保护不仅为经济可持续发展提供长期的保障，同时还会给德国经济带来直接的好处。例如就业岗位的增加、环保技术出口以及与环保相关的服务业的增长等。这一观点主要源于德国在经济和技术方面的独特优势。
第三，积极寻求气候政策的国际合作。与法国不同，德国政府十分强调气候保护和应对气候变化的国际合作，特别是注重提高《公约》确立的清洁发展机制和联合履约行动的执行力度，落实能效出口行动，支持和鼓励德国企业更多参与项目级机制，在排放交易框架内以低成本完成减排义务，促进保护气候和高能效产品和服务的出口。为此德国政府还责成德驻外使领馆、驻国际机构代表处更多地报告所在国能源、气候保护领域展开业务的机会，在清洁发展和联合履行机制基础上进行合作的机会，以及所在国在新型低排放能源科技、可再生能源和能效领域的研究计划和招标活动。
三、欧盟气候变化政策的主要特点
（一）对气候变化问题的重视程度高
欧盟从开始就将应对气候变化的问题与环境保护和能源发展问题结合，提升气候政策的地位和受重视程度，使其气候政策在欧盟成员国内部得到很好的贯彻和落实。数次大小不等的能源危机使欧盟各成员国都意识到对化石能源的过度依赖不仅仅导致了环境的恶化，也对欧盟国家的国家安全构成了威胁。将环境保护问题与国家安全和国家竞争力联系起来的理念，使得气候变化问题上升到前所未有的高度，因而引起了政策制定者们非同寻常的重视。
（二）气候变化政策和立法相互补充，共同构成了相对完整的体系
受到欧盟体制的影响，除了欧盟层面（各成员国之间）确立的一系列应对气候变化的政策和法令以外，各成员国国内也会制定很多这方面的政策和法律。这些成员国内部的法令或者政策在内容上或者构成了对欧盟政策和立法的补充和完善，或者规定了较欧盟更为严格的条件和标准，但他们都在各自国家内部发挥了重要作用，因而也应当视为欧盟应对气候变化政策的组成部分。
（三）政策法律化，为欧盟各国实现应对气候变化的目标提供了有力的保障
政策与法律相比，其不足之处主要在于稳定性、强制性和可操作性方面有所欠缺，而适时将已经比较成熟的政策以法律的形式确定下来，运用法律的国家强制性，保障相关的政策得以顺利有效的实施，对于政策目的的最终实现具有十分重要的作用。比如英国气候变化法案将具体的减排目标写入法律，保障了该目标实现的稳定性和确定性。
（四）兼顾欧盟和成员国的利益
欧盟的政策制定和推行需要考虑兼顾各个成员国的国情和利益，因而会遇到其他国家所没有的困难和阻力。欧盟虽然是高度一体化的超国家实体，但毕竟不是一个国家。不同成员国之间基于共同的利益会“用一个声音说话”，但各成员国之间的利益差别是客观存在、不容否认的。这就造成了欧盟政策的制定和推行并不像其他实体国家一样顺利和流畅。特别是像在应对气候变化这样容易产生搭便车效应的问题上，需要更为完善的制度设计和安排以及各方更多的努力与合作。
欧盟在应对气候变化问题上的积极态度与欧盟的自然环境和地理因素、环保意识和人文素质以及先进的科学技术水平等因素都紧密相关。作为应对气候变化的积极倡导者和实践者，其有很多经验值得我们学习和借鉴，比如EU-ETS的建设，将能源和国家安全等问题与气候变化问题相联系等等。但是另一方面也必须看到，欧盟的气候政策的有些特点是与欧盟的特殊的政治结构相关的，有的可为我们所用，但有的却不能照搬照抄。必须加以批判的接受，这也是研究欧盟气候变化政策的意义所在。
注释：
臧扬扬.欧盟及其主要国家应对气候变化的政策和立法概述.南京工业大学学报（社会科学版）.2010（3）.第53页.
李干杰.法国推出控制温室效应国家计划.世界环境.2000（3）.第30-32页.
驻德国经商处，“德国应对气候变化的政策和措施”，中国驻德国大使馆经济商务参赞处网站http：//de.mofcom.gov.cn/aarticle/ztdy/201012/20101207309190.html2011-3-19访问。