论文部分内容阅读
中国的双重转型仍在继续推进。从计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡仍未完成。计划经济体制是不会自动退出历史舞台的。对此，十八届三中全会强调让市场调节在资源配置中起决定性作用和大力发展混合所有制经济，十八届四中全会强调依法治国、法治国家的建设。这就为中国改革的深化指明了方向。
十八届五中全会从“十三五”规划制定的方方面面向全国人民展示2020年的前景。在未来的发展中，改革与发展是紧密地结合在一起的。不强调经济体制改革，不扎扎实实地推进改革，中国经济的持续增长将会遇到障碍。而只有突出改革，中国才能使双重转型进入一个新阶段，使体制转型和发展转型登上一个新台阶。
怎样正确认识当前的简政放权
通过从计划经济体制向社会主义市场经济体制的继续转变，结合计划经济体制对经济的影响来深入分析改革发展之路，可以进一步明确简政放权的意义和所采取的措施。从2015年上半年简政放权的经历和所取得的成绩来看，我们对简政放权的认识加深了。
第一，市场经济体制之下同样需要有适合市场经济体制的行政审批管理制度。不能说现存的行政审批管理制度都应该取消。如果有这种看法，那肯定是错误的。
市场经济的运行必须有序。市场经济体制下，强调的是有序，有法治，依法治国。市场主体就是市场经济中的一个个微观经济单位。微观经济单位总的说来分为三大类：一是企业，二是个人，三是为市场经济运行服务的管理部门。这三大类微观经济单位都应当在有法可依、有序可循的条件下从事生产经营和管理。有法可依和有序可循，企业和个人才会有积极性，有活力。有法可依、有序可循，为市场经济运行服务的管理部门才能使市场管理规范化，才能使市场经济运行正常、有序。因此，当前推行的简政放权就是依法治国、依法管理，这是保证市场经济运行正常化、规范化、有序化所不能缺少的。
第二，不能否认，由于计划经济体制曾经长期存在并发挥作用，所以在现实生活中还存在一些与社会主义市场经济不适应或不协调的行政审批管理制度。不取消此类带有浓厚的计划经济体制色彩的行政审批管理制度，有悖于建设社会主义市场经济体制的目标的实现。
正因为如此，所以有必要推进规范化的行政审批管理制度的建设，这是深化经济体制改革的重要内容之一。在规范行政审批管理制度的过程中，一是要出台新的有利于调动市场主体（包括企业和个人）积极性和增强他们的活力的行政审批管理制度；二是要取消那些过时的、阻碍市场经济发展的行政审批管理制度；三是要下放一批行政审批事项。把行政审批事项下放，不仅有助于增加该对某个事项审批负责的行政单位的责任感，而且行政效率也会大大提高。
第三，對那些同行政审批联结在一起的收费项目，应进行一番整理。这关系到计划经济体制之下负责行政审批的部门或单位的经济利益问题，所以应当整理和重新安排。
过去长时间内，不仅企业而且个人都对乱收费、高收费、乱罚款、高罚款及乱摊派等行为抱怨不止，认为这不仅不合理，而且往往在缴纳方面因人而异，对于同一事项有不同缴费数额，有的通过熟人或通过行贿，可以减低收费、罚款、摊派的金额。这被认为是极不公正、极不公平的收费、罚款或摊派。因此，对收费情况的清理，既是简政放权工作的一部分，也是清除计划经济体制下滥用权力，以及增加执法者不当收入的改革手段，因而，这也是廉政建设的一部分。
如何制定负面清单、
权力清单、责任清单
根据国际上的经验，在简政放权工作中可以向西方发达的市场经济国家学习如何制定负面清单、权力清单、责任清单，这对于促进我国行政审批管理制度规范化是有意义的。这里提到的是三类清单，即市场准入的负面清单、政府的权力清单、政府及其部门的责任清单
（一）市场准入的负面清单
市场准入负面清单的制定是为了告诉市场主体（包括企业和个人），在市场准入方面什么是不可从事的或不可介入的。这也就告诉了市场主体，负面清单所载明的就是底线、禁区。实际上，这也就告诉市场主体，负面清单没有载明的领域是市场主体可以进入的。这是规范市场行为的不可缺乏的一环。
我们常说企业应当合法经营。这句话虽然并不错误，但却难以实现。这是因为，当我们说“企业应当合法经营”时，需要自己举证“我符合某某法律法规”，举不胜举；而当我们说“企业应当不违法经营”时，要由检举方举证“你违背了某某法律法规”，自己有了辩护的机会，说明自己并未违背某某法律法规。这样，企业心里就有底了，企业投资人和经营管理人就有底气了，从而他们的积极性会增强，企业的活力也会增大。
（二）政府的权力清单
政府是依法行政的。政府的权力清单明确了政府及其部门的权力边界和行使职权的方式。政府的权力清单意味着政府在治理时，必须先有法律法规的授权，法无授权不可为。如果政府在行政活动中越过了法律法规授权的边界，那就是政府的违法。这是不允许的。政府的违法理应受到法律的处理，包括道歉、赔偿市场主体受到的损失、对行政工作人员的处置等。
市场经济体制和计划经济体制的重大区别之一是：市场经济体制之下政府依法行政，政府的行政权力界限由权力清单表明，而计划经济体制下，则没有政府行政权力的界限，也不存在政府行政的“违法违规问题”。
（三）政府及其部门的责任清单
政府及其部门的责任清单和政府的权力清单有相似之处，但也有区别。同政府的权力清单一样，政府及其部门的责任清单，也表明政府的行政管理必须有法律法规作为依据，政府不能越过法律法规的授权而自行其是。政府及其部门的责任清单与政府的权力清单的区别在于：它比政府的权力清单更加明确地、更加具体地载明政府的法定职责，即政府必须做什么，怎么做，这是政府及其部门的职责所在。也就是说，在政府的权限范围内，法定的政府行政责任是必须履行的，否则就是政府的失职。
此外，政府及其部门的责任清单中还把政府及其部门履职尽责的程序规范化了、明细化了。这就给公众和企业对行政部门的监督提供了可以实施的标准。 以上所谈到的市场准入的负面清单、政府的权力清单、政府及其部门的责任清单，我国还刚实行不久。这些清单的制定是我国由计划经济体制转向社会主义市场经济体制过程中的重大改革措施。我们期待着在这个基础上，简政放权工作会取得更大的成绩。
简政放权将公众的积极性
調动起来了
全国人民期待的政府行政管理改革，是建立一个法治政府、服务型政府、廉洁政府、有作为的政府。在政府朝这些目标改革的过程中，不仅要依法执政、依法行使权力，还要尽可能有作为，包括坚持创新管理，坚持发展国民经济，坚持改善民生，坚持调动和发挥公众的主动性、积极性，坚持提高企业的活力，引导企业开拓新局面。
从最近这两三年中央有关简政放权改革的进展以及在这个领域内所取得的成绩可以清楚地看到，公众的主动性、积极性已经被调动起来了，创意创新创业的热浪正在形成，企业开拓市场、提质增效的努力预示着企业将会有更大的活力，迎接新时期的来临。公众和企业界正在为即将开始的“十三五”规划而奋斗，为实现“两个一百年”的宏伟目标竭尽全力。这就是中国特色社会主义新阶段来临的可喜征兆。
实践表明，中国经济增长和创新的潜力巨大。只要加快体制改革，深化体制改革，中国经济增长和创新的潜力就会迸发出来。不妨回想一下，三十多年前，当中央推广农村家庭承包制之后，短短几年之内中国农民积极性的发挥就创造了奇迹，这就是实行多年的城市居民凭粮票和油票过日子的情况发生了根本的变化，粮票和油票都取消了。又比如说，二十三年前，当邓小平同志南方讲话公开发表后，全国上下显示出多大的热情啊，多少农民简装走出农村，奔向沿海，奔向城市，去寻找适合自己发展的天地；还有多少知识分子辞去公职，奔向经济特区，创办新企业，开拓新市场。上述情况就像一块大石头被投入了寂静的湖泊中，激起了阵阵波浪。中国特色社会主义的建设再也阻挡不住了，新形势激发了每一个有志者创业的信心。
再看看当前的中国社会，同样是在深化改革的大潮中显示出中国经济的新气象。最近这两三年内，我到过浙江嘉兴市考察，亲眼看到农村土地确权以后农民积极性的高涨。他们的权益有保障了，他们经营家庭农场或农业合作社的劲头谁都抑制不了，他们在创造新农村、新城镇、新社区。我也到过北京中关村的创新创业平台，看到多少年轻的大学生、研究生、企业投资人和科研工作者在讨论创新创业的方案。我还到过重庆，看到小微企业的注册者那么高兴，那么活跃，因为开业比过去简便多了，政策优惠也一一落实。他们今年开始筹建小微企业，如果经营得当，能抓住机遇，说不定几年以后就会成长为一个中型企业。只要有希望，他们的潜力肯定会发挥出来。
企业的发展壮大同企业能抓住机遇、迸发潜力和活力是联结在一起的。而企业能否抓住机遇，以及企业的潜力和活力能否迸发出来，归根到底是一个体制问题。扼要地说，主要是三个体制的作用最为突出：一是企业的微观经济基础是否规范化，包括产权的明确和清晰，法人治理结构的完善，以及企业自身的凝聚力。要知道，有发展潜力和充沛活力的企业，才是名副其实的市场主体。市场主体自身的改革和潜力、活力的迸发，既是国民经济增长的基础，也是企业成长壮大的支撑。二是政府的宏观经济调控是否规范化，是否建立在科学决策之上，以及是否符合国民经济的实际情况，是否能够调动各类市场主体的主动性和积极性。三是整个经济体制是否从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，市场调节是否已在资源配置中发挥决定性作用。这显然不是短期内就能实现的，而必须坚持市场化的目标，使中国的经济体制朝着市场经济的方向前进。各种体制的改革也必须与此配合，其中就包括了行政审批管理制度的改革，包括了简政放权。
公众的信心是在改革实践中逐步建立的，公众的积极性是在改革不断向前推行的过程中增强的，这就是全国人民的希望所在。
（作者系北京大学光华管理学院名誉院长、教授）
十八届五中全会从“十三五”规划制定的方方面面向全国人民展示2020年的前景。在未来的发展中，改革与发展是紧密地结合在一起的。不强调经济体制改革，不扎扎实实地推进改革，中国经济的持续增长将会遇到障碍。而只有突出改革，中国才能使双重转型进入一个新阶段，使体制转型和发展转型登上一个新台阶。
怎样正确认识当前的简政放权
通过从计划经济体制向社会主义市场经济体制的继续转变，结合计划经济体制对经济的影响来深入分析改革发展之路，可以进一步明确简政放权的意义和所采取的措施。从2015年上半年简政放权的经历和所取得的成绩来看，我们对简政放权的认识加深了。
第一，市场经济体制之下同样需要有适合市场经济体制的行政审批管理制度。不能说现存的行政审批管理制度都应该取消。如果有这种看法，那肯定是错误的。
市场经济的运行必须有序。市场经济体制下，强调的是有序，有法治，依法治国。市场主体就是市场经济中的一个个微观经济单位。微观经济单位总的说来分为三大类：一是企业，二是个人，三是为市场经济运行服务的管理部门。这三大类微观经济单位都应当在有法可依、有序可循的条件下从事生产经营和管理。有法可依和有序可循，企业和个人才会有积极性，有活力。有法可依、有序可循，为市场经济运行服务的管理部门才能使市场管理规范化，才能使市场经济运行正常、有序。因此，当前推行的简政放权就是依法治国、依法管理，这是保证市场经济运行正常化、规范化、有序化所不能缺少的。
第二，不能否认，由于计划经济体制曾经长期存在并发挥作用，所以在现实生活中还存在一些与社会主义市场经济不适应或不协调的行政审批管理制度。不取消此类带有浓厚的计划经济体制色彩的行政审批管理制度，有悖于建设社会主义市场经济体制的目标的实现。
正因为如此，所以有必要推进规范化的行政审批管理制度的建设，这是深化经济体制改革的重要内容之一。在规范行政审批管理制度的过程中，一是要出台新的有利于调动市场主体（包括企业和个人）积极性和增强他们的活力的行政审批管理制度；二是要取消那些过时的、阻碍市场经济发展的行政审批管理制度；三是要下放一批行政审批事项。把行政审批事项下放，不仅有助于增加该对某个事项审批负责的行政单位的责任感，而且行政效率也会大大提高。
第三，對那些同行政审批联结在一起的收费项目，应进行一番整理。这关系到计划经济体制之下负责行政审批的部门或单位的经济利益问题，所以应当整理和重新安排。
过去长时间内，不仅企业而且个人都对乱收费、高收费、乱罚款、高罚款及乱摊派等行为抱怨不止，认为这不仅不合理，而且往往在缴纳方面因人而异，对于同一事项有不同缴费数额，有的通过熟人或通过行贿，可以减低收费、罚款、摊派的金额。这被认为是极不公正、极不公平的收费、罚款或摊派。因此，对收费情况的清理，既是简政放权工作的一部分，也是清除计划经济体制下滥用权力，以及增加执法者不当收入的改革手段，因而，这也是廉政建设的一部分。
如何制定负面清单、
权力清单、责任清单
根据国际上的经验，在简政放权工作中可以向西方发达的市场经济国家学习如何制定负面清单、权力清单、责任清单，这对于促进我国行政审批管理制度规范化是有意义的。这里提到的是三类清单，即市场准入的负面清单、政府的权力清单、政府及其部门的责任清单
（一）市场准入的负面清单
市场准入负面清单的制定是为了告诉市场主体（包括企业和个人），在市场准入方面什么是不可从事的或不可介入的。这也就告诉了市场主体，负面清单所载明的就是底线、禁区。实际上，这也就告诉市场主体，负面清单没有载明的领域是市场主体可以进入的。这是规范市场行为的不可缺乏的一环。
我们常说企业应当合法经营。这句话虽然并不错误，但却难以实现。这是因为，当我们说“企业应当合法经营”时，需要自己举证“我符合某某法律法规”，举不胜举；而当我们说“企业应当不违法经营”时，要由检举方举证“你违背了某某法律法规”，自己有了辩护的机会，说明自己并未违背某某法律法规。这样，企业心里就有底了，企业投资人和经营管理人就有底气了，从而他们的积极性会增强，企业的活力也会增大。
（二）政府的权力清单
政府是依法行政的。政府的权力清单明确了政府及其部门的权力边界和行使职权的方式。政府的权力清单意味着政府在治理时，必须先有法律法规的授权，法无授权不可为。如果政府在行政活动中越过了法律法规授权的边界，那就是政府的违法。这是不允许的。政府的违法理应受到法律的处理，包括道歉、赔偿市场主体受到的损失、对行政工作人员的处置等。
市场经济体制和计划经济体制的重大区别之一是：市场经济体制之下政府依法行政，政府的行政权力界限由权力清单表明，而计划经济体制下，则没有政府行政权力的界限，也不存在政府行政的“违法违规问题”。
（三）政府及其部门的责任清单
政府及其部门的责任清单和政府的权力清单有相似之处，但也有区别。同政府的权力清单一样，政府及其部门的责任清单，也表明政府的行政管理必须有法律法规作为依据，政府不能越过法律法规的授权而自行其是。政府及其部门的责任清单与政府的权力清单的区别在于：它比政府的权力清单更加明确地、更加具体地载明政府的法定职责，即政府必须做什么，怎么做，这是政府及其部门的职责所在。也就是说，在政府的权限范围内，法定的政府行政责任是必须履行的，否则就是政府的失职。
此外，政府及其部门的责任清单中还把政府及其部门履职尽责的程序规范化了、明细化了。这就给公众和企业对行政部门的监督提供了可以实施的标准。 以上所谈到的市场准入的负面清单、政府的权力清单、政府及其部门的责任清单，我国还刚实行不久。这些清单的制定是我国由计划经济体制转向社会主义市场经济体制过程中的重大改革措施。我们期待着在这个基础上，简政放权工作会取得更大的成绩。
简政放权将公众的积极性
調动起来了
全国人民期待的政府行政管理改革，是建立一个法治政府、服务型政府、廉洁政府、有作为的政府。在政府朝这些目标改革的过程中，不仅要依法执政、依法行使权力，还要尽可能有作为，包括坚持创新管理，坚持发展国民经济，坚持改善民生，坚持调动和发挥公众的主动性、积极性，坚持提高企业的活力，引导企业开拓新局面。
从最近这两三年中央有关简政放权改革的进展以及在这个领域内所取得的成绩可以清楚地看到，公众的主动性、积极性已经被调动起来了，创意创新创业的热浪正在形成，企业开拓市场、提质增效的努力预示着企业将会有更大的活力，迎接新时期的来临。公众和企业界正在为即将开始的“十三五”规划而奋斗，为实现“两个一百年”的宏伟目标竭尽全力。这就是中国特色社会主义新阶段来临的可喜征兆。
实践表明，中国经济增长和创新的潜力巨大。只要加快体制改革，深化体制改革，中国经济增长和创新的潜力就会迸发出来。不妨回想一下，三十多年前，当中央推广农村家庭承包制之后，短短几年之内中国农民积极性的发挥就创造了奇迹，这就是实行多年的城市居民凭粮票和油票过日子的情况发生了根本的变化，粮票和油票都取消了。又比如说，二十三年前，当邓小平同志南方讲话公开发表后，全国上下显示出多大的热情啊，多少农民简装走出农村，奔向沿海，奔向城市，去寻找适合自己发展的天地；还有多少知识分子辞去公职，奔向经济特区，创办新企业，开拓新市场。上述情况就像一块大石头被投入了寂静的湖泊中，激起了阵阵波浪。中国特色社会主义的建设再也阻挡不住了，新形势激发了每一个有志者创业的信心。
再看看当前的中国社会，同样是在深化改革的大潮中显示出中国经济的新气象。最近这两三年内，我到过浙江嘉兴市考察，亲眼看到农村土地确权以后农民积极性的高涨。他们的权益有保障了，他们经营家庭农场或农业合作社的劲头谁都抑制不了，他们在创造新农村、新城镇、新社区。我也到过北京中关村的创新创业平台，看到多少年轻的大学生、研究生、企业投资人和科研工作者在讨论创新创业的方案。我还到过重庆，看到小微企业的注册者那么高兴，那么活跃，因为开业比过去简便多了，政策优惠也一一落实。他们今年开始筹建小微企业，如果经营得当，能抓住机遇，说不定几年以后就会成长为一个中型企业。只要有希望，他们的潜力肯定会发挥出来。
企业的发展壮大同企业能抓住机遇、迸发潜力和活力是联结在一起的。而企业能否抓住机遇，以及企业的潜力和活力能否迸发出来，归根到底是一个体制问题。扼要地说，主要是三个体制的作用最为突出：一是企业的微观经济基础是否规范化，包括产权的明确和清晰，法人治理结构的完善，以及企业自身的凝聚力。要知道，有发展潜力和充沛活力的企业，才是名副其实的市场主体。市场主体自身的改革和潜力、活力的迸发，既是国民经济增长的基础，也是企业成长壮大的支撑。二是政府的宏观经济调控是否规范化，是否建立在科学决策之上，以及是否符合国民经济的实际情况，是否能够调动各类市场主体的主动性和积极性。三是整个经济体制是否从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，市场调节是否已在资源配置中发挥决定性作用。这显然不是短期内就能实现的，而必须坚持市场化的目标，使中国的经济体制朝着市场经济的方向前进。各种体制的改革也必须与此配合，其中就包括了行政审批管理制度的改革，包括了简政放权。
公众的信心是在改革实践中逐步建立的，公众的积极性是在改革不断向前推行的过程中增强的，这就是全国人民的希望所在。
（作者系北京大学光华管理学院名誉院长、教授）