加拿大档案封闭期制度的特征与启示

• 作 者: 姚静
• 出 处: 北京档案
• 发表日期: 2021年11期
• 关键词: 加拿大档案封闭期开放利用LAC

　　摘要：2020年新修订《档案法》第四章“档案的利用和公布”对我国档案开放利用工作提出了新的要求，其中将档案封闭期从30年缩短到25年的规定，对档案机构而言既是机遇也是挑战。文章运用网络调查法和内容分析法，对加拿大档案封闭期制度进行考察，通过对加拿大联邦内阁、国家图书档案馆和省级档案馆的法律与政策文本的解读，归纳出加拿大档案封闭期制度在服务理念树立、法律政策衔接、开放利用监督与考核、公私档案类别区分、个人信息保护和数字信息资源开放等6个方面的鲜明特征，并结合我国当前实际情况提炼出对应6个方面的经验启示。
　　关键词：加拿大 档案封闭期 开放利用 LAC
　　Abstract： The fourth chapter of the newly re？ vised "Archives Law" in 2020 "the utilization and publication of archives" puts forward new require？ ments for the opening and utilization of archives in China， in which the provision of shortening the closed period of archives from 30 years to 25 years is both an opportunity and a challenge for archives institutions. By using the methods of network sur？ vey and content analysis， the author investigates theCanada’sarchivesclosedperiodsystem. Through the interpretation of the laws and policies of the federal government， LAC and the Provincial Archives in Canada， it concludes the following dis？ tinctive features in six aspects of Canada’s ar？ chives closed period system： the establishment of service concept， the convergence of laws and poli？ cies， the supervision and assessment of open utili？ zation， the classification of public and private ar？ chives， the personal information protection and the digital information resources opening， and com？ bined with the current actual situation in China to extract the corresponding six aspects of empirical enlightenment.
　　Keywords： Canada； archives closed period； open utilization； LAC
　　2020年新修訂的《中华人民共和国档案法》（下文简称新《档案法》）第四章“档案的利用和公布”（第二十七条至第三十四条）针对我国档案的开放利用作出了新的规定，其中最大的亮点在于第二十七将档案封闭期由30年缩短到了25年。与我国档案封闭期的规定类似，加拿大也有关于档案封闭期制度的相关规定，但却具有较强的灵活性、可操作性，对于档案中个人隐私信息的保护也较为到位，具有较为鲜明的倡导档案开放利用的观念。因此，文章拟对加拿大的档案封闭期制度进行研究，以归纳其特征并总结对于我国的启示意义。

一、加拿大档案封闭期制度的概况

　　“档案封闭期”是指法律规定的文件从形成到开放利用的期限，即档案的保密期限”[1]。各国档案工作对于档案封闭期的表述不甚相同，往往与移交年限、公开、开放、豁免、控制等情形密切相关。例如，我国在新《档案法》中将其表述为“应当自形成之日起满二十五年向社会开放”，实际上意为我国目前的档案封闭期一般为25年。从文献调研结果来看，我国学者对于加拿大档案封闭期制度的研究成果分为两种情况：一种是直接提及“封闭期”概念，赵海军[2]、韩庆芳[3]、王德俊[4]等人称“加拿大档案封闭期为30年”；另一种情况是，虽然没有直接提及“封闭期”这个概念，但是涉及开放、豁免、控制等内容的描述，如黄霄羽指出“加拿大规定移交到国家档案馆已满30年，且无特殊限制的公共文件，须向公众提供开放利用”[5]，实际上也支持加拿大30年档案封闭期这个结论。
　　在文献调研的基础上，笔者运用网络调查法和内容分析法，对加拿大联邦内阁、国家图书档案馆（LAC）、各省级档案馆的官网政策和法律法规进行了调查与解读（如图1所示）。需要说明的是，加拿大的档案资源体系分为公共档案与私人档案两个部分，档案管理体制是分散式的，中央与地方不存在隶属或业务上的指导关系[6]。在加拿大的立法中，针对公共档案和私人档案这两种情况，有不同的封闭期规定。
　　（一）联邦内阁法律规定
　　涉及档案封闭期的加拿大联邦内阁法律包括《档案法》（Archives Act）、《个人信息保护和电子文件法》（Personal Information Protection and Electronic Documents Act）、《信息获取法》（Access to Informa？ tion Act）、《加拿大图书档案馆法》（Library and Ar？ chives of Canada Act）和《隐私权法》（Privacy Act）等5部。其中需要注意的是，《档案法》并非正式发行的法律文本，而是由加拿大律政司立法科拟备，用于指导档案管理工作的综合法律汇编。

　　一方面，對于公共档案，加拿大联邦内阁法律并没有直接提及“封闭期”的概念，而是借助“移交年限”和“公开规定”之名来代行“封闭期”之实。例如，《档案法》第5节第1条规定，“政府机构须在每项由其持有或控制的公共文件产生之日起30年内，将该文件移交给档案管理员”，移交进馆并经过处理后即可面向公众开放；《加拿大图书档案馆法》规定了可以豁免开放（不受档案封闭期约束）的情况，需要根据《信息获取法》和《隐私权法》的要求进行审查。
　　另一方面，对于私人档案，联邦内阁法律也并没有直接提及“封闭期”的概念，同样是通过规定“开放年限”来达成解除封闭的效果。比如，《个人信息保护和电子文件法》规定“个人信息记录创建100年后，以及当事人死亡20年后，方可以进行披露”，可以理解为涉及个人信息记录的这类特殊档案，其封闭期并非笼统的“一刀切”，而是在档案生成后的100年，且当事人死后的20年。
　　（二）国家图书档案馆的政策规定
　　LAC关于封闭期的规定同样没有直接用“封闭期”这个字眼，而是借助“移交年限”和“公开规定”予以说明。LAC主要针对公共档案里的专门档案做出规定，比如法院档案移交年限为50年、兵役档案20年后可以有限制地受控利用，等等。此外，LAC的《管理政策框架》（Stewardship Policy Framework）和《政府信息管理和处置方案》（Government Information Manage？ ment and Disposition）也涉及档案移交年限的模糊表述，但却并未明确规定具体时间。例如，《管理政策框架》规定，“LAC确保所有资产与加拿大人相关，并且能够随着时间的推移而被使用”。由此可知，LAC承认档案封闭期的存在，却并未给出具体时间。
　　（三）省级档案馆的法律规定
　　加拿大是联邦制国家，各省份在统一联邦政权的基础上仍然保有相当广泛的自主权。针对档案封闭期制度的规定，加拿大各省份之间也各有特色。在对阿尔伯塔省、萨斯喀彻温省、曼尼托巴省、安大略省、魁北克省、新不伦瑞克省等共10个省份的省级档案馆的官网政策进行逐一解读后，可以发现有关于档案封闭期实质性规定的省份包括新不伦瑞克省、安大略省和魁北克省。
　　一方面，针对公共档案，省级档案馆的政策文本中没有明确提及“封闭期”字眼，同样是借助“公开”和“移交”进行规定。比如，《新不伦瑞克省档案馆法》（New Brunswick Archives Act）规定，法律公务文件可以在50年后开放，一些特定的公共记录则可以在20年后开放；《安大略省档案馆法》（Ontario Archives Act）则规定公共文件应当在20年内移交给档案馆保管。
　　另一方面，针对私人档案，省级档案馆执行的政策中，则是有的没有明确提出“封闭期”的字眼，有的又明确提出了“封闭期”的字眼。例如，《新不伦瑞克省档案馆法》是以“公开”规定来实现解除封闭的，规定个人信息可在当事人出生后50年或100年（不同情形有不同期限规定）提供查询，如果不确定出生日期的，则由省档案馆长来确定公开期限。而《魁北克省档案馆法》（Quebec Archives Act）就明确规定，“在任何情况下，不得查阅档案的期间（a period dur？ ing which the archives will not be accessible）不得超过自文件形成之日起的100年；如属个人资料，不得超过有关人士去世之日起的30年。”
　　综上可知，加拿大档案封闭期制度较为灵活，并未形成统一的封闭年限规定。中央和地方的规定不同，公共档案和私人档案的规定各异，主要方式可以归纳为直接和间接两种：其一，直接规定封闭年限，例如针对私人档案的开放时间规定；其二，通过移交年限间接确定封闭年限，例如对各类公共文件的移交年限规定。

二、加拿大档案封闭期制度的主要内容

　　通过调研可知，加拿大档案封闭期制度在服务理念树立、法律政策衔接、开放利用监督与考核、公私档案类别区分、个人信息保护和数字信息资源开放等6个方面都具有鲜明特征。
　　（一）封闭期的定位
　　其一，以“公开”之名代行“封闭”之实。加拿大的大多数档案法律或政策文本并未直接提及“封闭期”这个概念，而是借助“移交年限”和“公开规定”之名来代行“封闭期”之实。封闭期表示禁止公开的时限，以保护档案在此期间免受利用为导向；而公开规定则是档案能够提供利用的时限条件，以促进档案开放为导向。虽然二者最终达成的效果相同，但不同的法律术语表述体现出了不同程度的开放理念与服务态度，后者更加能够体现开放思维。
　　其二，对封闭期的界定较为灵活且宽松。凡是涉及移交年限的规定时，加拿大的法律或政策表述都是“xx年以内”，按照英文原文表述为“no longer than xx years”或“within xx years”。“以内”表示移交年限和封闭期限有着上限约束，可将其理解为档案开放利用的兜底性保障条款，且具有适度弹性，这进一步表明加拿大的法律或政策鼓励档案解封以供开放利用的意识。
　　其三，制定配套条款辅助档案按期解封。为了确保封闭期制度能够真正实现，加拿大的法律或政策还对其做出了“以出版物形式在次年公布”的配套规定。例如，《信息获取法》规定加拿大的档案机构需要按年度出版应当开放档案内容的出版物，以确保实现档案开放利用。
　　（二）法律和政策之间衔接有序
　　在中央层面，加拿大关于档案封闭期制度的规定，在法律之间、政策之间，以及法律和政策之间，呈现出相互协调、衔接有序的状态——由《档案法》和《加拿大图书档案馆法》做出移交年限的基本规定，再由《个人信息保护和电子文件法》《信息获取法》和《隐私权法》做出豁免条款的补充规定，加之与《信息安全法》（Security of Information Act）等法律条文相适应。首先，从相关内容规定来看，由于《档案法》并非正式的官方法律，而是出于实践操作需要而拟定的法律汇编，因此其在内容上综合汇集了联邦内阁关于档案封闭期制度的规定，且明确表示“本法不得解释为授权销毁或以其他方式处置任何公共记录，不得违反法院或局长的任何法令或命令”，可以将其理解为档案管理的实施办法，服从和服务于各联邦内阁法律。其次，联邦内阁法律之间的相关规定也互相适应。例如，《信息获取法》中关于个人信息的披露条款19（c）就规定，披露内容必须符合《隐私法》第8条的规定；《加拿大图书档案馆法》也规定，虽然由LAC控制的联邦政府记录在原则上是向公众开放的，但许多联邦政府记录仍需根据《信息获取法》和《隐私法》的要求进行审查。最后，《管理政策框架》和《政府信息管理和处置方案》等政策规定是LAC开展档案管理活动的依据和指南，其本身即体现出丰富的行政色彩，与联邦内阁法律规定相契合。 　　在地方层面，各省级档案馆的法律制定虽然不受联邦管辖，但其仍然在一定程度上参照了LAC的相关规定，且同样与地方内部的各项法律文本相配套。如《魁北克省档案馆法》规定，若公众将私人档案存放或转交给国家图书档案馆，则可以与其达成一项书面协议，使得该档案在封闭期内不得被查阅。《安大略省档案馆法》与《档案和记录保存法》的条文相呼应，补充完善了安大略省档案馆关于档案移交、保管和开放年限的规定。
　　（三）重视开放利用的监督与考核
　　加拿大重视档案开放利用的监督与考核工作。除了在封闭期制度设置上的灵活性之外，加拿大还通过监督与考核的方式促进档案资源的开放利用，以确保封闭期制度的真正落实。虽然加拿大没有设置专门的档案行政管理机构履行监督指导职责，但是其在法律中嵌套了投诉机制。
　　例如，《信息获取法》针对公民个人、授权代理人、信息专员自身等投诉人提出的信息访问投诉意见，设置了接收和调查两个环节的处理程序。在接收投诉环节，第31条规定，投诉人可以在收到拒绝访问通知之日起60天内，向信息专员提交书面投诉，再次要求获得针对某项记录的访问权。在调查投诉环节，信息专员需要对投诉内容进行秘密调查，采用询问、检查等方式获取相关记录，并且可以在法庭上传唤和强制要求被投诉者出庭，让其提供口头或书面证据。借助投诉机制，《信息获取法》对信息专员、档案管理员等涉及档案开放利用职权行使的工作人员予以行政规范，进一步保障了档案封闭期的合理解除。
　　（四）公共档案和私人档案的区别规定
　　加拿大档案工作的一大亮点在于形成了“总体档案”的档案战略，强调无论是官方行政记录还是私人文件，都需要被广泛收集，以全面记录历史发展[7]。由此形成了极具加拿大特色的档案资源体系，包括公共档案和私人档案两部分，这在LAC《评估和收购政策框架》等政策文本中也有具体体现。
　　公共档案和私人档案有着不同的档案封闭期规定。一般情况下，公共档案的移交期限为30年，但是法院档案、兵役档案等特定类别的档案有其特殊规定，移交年限或受控利用期限从20年至50年不等。出于对个人信息的保护，私人档案的封闭期相对较长，存在两个开放条件：一是自文件形成之日起100年之后，二是当事人死后20或30年。对此，不同地区的法律和政策规定存在差异，既存在两个条件缺一不可的情况，也存在二者符合其一即可开放的情况。
　　（五）对于個人信息的严加保护
　　一方面，通过豁免条款保护个人信息。《个人信息保护和电子文件法》和《隐私权法》都采用列举方式明确了不受档案封闭期约束的情形，以保证个人隐私信息不被泄露。例如，《信息获取法》第19节第1条规定，“除第（2）款另有规定外，政府机构的负责人应拒绝披露根据本部要求的任何包含个人信息的记录”。
　　另一方面，通过超长封闭期限尽可能减少对当事人的影响。《新不伦瑞克省档案馆法》规定个人信息只能在当事人出生100年以后提供查询，如果不确定出生日期，则由省档案馆长来确定公开期限；《魁北克省档案馆法》明确规定封闭期限为文件形成之日起100年或当事人死亡之日起30年。上述做法旨在尽可能确保公布档案所涉及的个人信息已过影响时效，从而保护当事人的合法权益。
　　（六）关注数字信息资源的开放获取
　　传统语境下的档案封闭期更多是针对纸质档案而言的，但是在加拿大致力于数字政府建设的时代背景下，档案机构已经开始关注具有持久价值的未出版数字信息资源（IREV）的移交与开放问题。《从加拿大政府机构向加拿大图书档案馆转移持久价值的未出版信息资源的程序》（Procedures for the Transfer of Unpublished Information Resources of Enduring Value from Government of Canada Institutions to Library and Archives Canada）于2014年6月生效，旨在引导加拿大政府机构将所有已达到保留期限，并且可以处置的、媒体或格式的、未发布的IREV转移到LAC。这些IREV在经过包装、标注等加工处理之后，即可面向公众及时发布，顺应了加拿大政府信息公开和政府数据开放的潮流与趋势。

三、加拿大档案封闭期制度对我国的启示

　　结合我国档案工作的实际情况，了解与把握加拿大档案封闭期制度的相关规定，对于我国新《档案法》背景下的档案开放利用工作具有重要的启示意义。
　　（一）以切实行动贯彻开放服务精神
　　其一，刚柔并济，深化人文关怀。加拿大LAC和各省级档案馆倡导“促进对加拿大文献遗产的访问，并使加拿大人和对加拿大感兴趣的任何人都了解该遗产”[8]，并在制度设计和实践工作中充分体现这一服务宗旨。我国新《档案法》将档案封闭期从30年缩短到了25年，虽然只有5年的变化，但是却也凸显出我国档案开放服务精神的巨大飞跃。为进一步提升档案开放利用工作质量，建议我国档案部门在开放鉴定等工作中落实为人民服务的理念，不过度强调封闭期“禁止利用”的概念，重视档案开放利用工作的宣传，争取“十四五”期间实现“档案利用服务达到新水平”的发展目标[9]。
　　其二，制定配套保障措施，增加档案开放利用的可执行性。一方面，加拿大《信息获取法》《加拿大图书档案馆法》和各省级档案馆法律都赋予了公众申请档案开放利用的权利，并通过硬性法律规定确保公众权利的落实，例如《新不伦瑞克省档案馆法》规定“省级档案保管员应在公众提交请求后的30天内答复”。对此，我国新《档案法》仅对利用请求回应做出笼统规定，要求档案主管部门“及时”处理并告知投诉人结果，而在《中华人民共和国档案法实施办法》（下文简称《档案法实施办法》）中也并未予以细化。对此，我国可以考虑针对单位和个人向档案主管部门的投诉设定强制性答复期限，以确保开放利用请求得到切实响应。另一方面，加拿大《信息获取法》规定档案机构需要至少每年一次定期公布档案开放内容的出版物，具体细化到职能描述、档案类别描述、履职依据等内容。对此，我国档案机构除了通过网站或者其他方式定期公布开放档案的目录之外，还应当优化目录的层级结构，补充开放档案的背景信息，提高开放利用服务质量。 　　（二）理顺法律法规之间的关系
　　其一，档案开放鉴定的程序关系。封闭期满档案的开放鉴定工作主要涉及对国家安全和利益、企业经济利益、公民权利等方面的涉密或敏感事项不被泄露的保密审查，根据新《档案法》《中华人民共和国保守国家秘密法》（下文简称《保密法》）、《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称《信息公开条例》）的相关规定，鉴定主体涉及档案形成单位、保管单位、保密部门等，在档案开放鉴定过程中应严格遵守规定，理顺主体间的权责关系，注意法律法规间的协调性。
　　其二，档案开放利用的豁免情形。加拿大《信息获取法》和《隐私权法》都对《档案法》和《加拿大国家图书档案法》关于封闭期满档案的开放要求做出了豁免规定，也即是说档案开放利用工作除了受到档案法律的约束，还受到信息和隐私法律的限定。从我国法律规定来看，当前仅有《保密法》针对“国家秘密”、《信息公开条例》针对“政府信息公开事项”做出了种类豁免规定，这也启示我国制定和完善档案开放豁免的相关条款，或者在《档案法实施办法》等相关法律中细化“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案”的具体条件。
　　其三，政府信息公开与档案封闭期的冲突问题。根据《政府信息公开条例》的规定，“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”，而该文件若是移交到了档案馆，则要受到封闭期的约束，反而无法提供利用。对此，我国《档案法》和《档案法实施办法》可以考虑对已公开政府信息移交进馆后的封闭期规定进行灵活调整，例如可在《档案法实施办法》第四章“档案的利用和公布”中增加第二十六条：“已作为政府信息公开的文件，若无特殊规定，移交至档案馆后不必遵循封闭期限的规定；未作为政府信息公开的文件，仍需遵循封闭期限的规定。”
　　（三）完善监督与考核的制度设计
　　我国新《档案法》将档案封闭期从30年缩短为25年，这也使档案开放审核工作压力倍增。为避免出现因审核不力导致的延迟开放问题，建议我国档案部门从以下两个方面入手，完善监督与考核的制度设计：
　　一方面，可以借鉴加拿大重视档案开放利用的监督与考核的成功经验，将档案开放利用的投诉机制嵌入职能活动及其绩效考核的范畴。例如，进一步明确《档案法实施办法》中针对按时合法解除档案封闭期、提供档案开放利用行为的奖励条件；进一步细化“罚则”中关于“不按照国家规定开放档案”行为的处罚措施。
　　另一方面，可以充分发挥我国档案行政监管的功能优势。相较于加拿大没有档案行政管理机构履行监督指导职责的情况，我国档案主管部门有权对档案馆的开放利用行为进行监督。对此，应当充分发挥这一制度优势，由档案主管部门对档案馆是否定期公布开放档案的目录、应开放的档案是否已经开放、公众利用档案的权利是否得到保障等事项[10]进行逐一检查，为档案馆按时解除档案封闭期提供外在推动力。
　　（四）实现不同档案的区别对待
　　我国新《档案法》将档案封闭期的适用对象划分为3类：县级以上各级档案馆的档案（25年）；经济、教育、科技、文化等类档案（可以少于25年）；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案（可以多于25年）。上述规定体现出基本的分类思想，分类依据主要为行政级别和职能活动。与加拿大公共档案和私人档案的档案资源体系结构相比，已有分类逻辑并未直接体现对公民个人利益相关档案的封闭期限考量。对此，建议新《档案法》在强调涉及国家安全或者重大利益档案的同时，也关注涉及公民切身利益的档案封闭期划定问题。
　　此外，现有分类还存在分类依据多元、分类标准模糊、实操性不强的问题。例如，“可以少于25年”开放的经济、教育、科技、文化类档案，其封闭期应该定为多少年？决定封闭期长短的依据是什么？除了经济、教育、科技、文化类档案，其余档案是否只能大于25年开放？新《档案法》对此的规定是“档案开放的具体办法由国家档案主管部门制定，报国务院批准”，这意味着档案主管部门必须承担难以抉择、自由裁量的任务。对此，笔者建议档案机构合理借鉴加拿大档案馆的做法，将少于25年开放的档案门类进行细化，并补充分类依据和标准，以推动档案开放利用工作真正落实。
　　（五）加强个人信息保护力度
　　加拿大《个人信息保护和电子文件法》《信息获取法》《隐私权法》，以及《新不伦瑞克省档案馆法》等各省级档案馆法律都极为重视个人隐私信息的保护问题。而我国目前尚未出台维护公民个人隐私权利的专门性法规，仅在《侵权责任法》《民事诉讼法》《治安管理处罚法》等法律文本中有零散规定，《个人信息保护法（草案）》的议案也才于2020年10月在十三届全国人大常委会委员长会议提请审议，尚不具备法律效力。对此，建議我国档案机构合理借鉴下列做法：
　　一方面，加拿大档案机构将涉及公民个人隐私的档案封闭期设定为档案形成之日起50年（个人健康信息）或100年和当事人死后20或30年，此举旨在确保涉及个人隐私的档案在开放后不会或尽可能小地对当事人及其家庭产生负面影响。对此，我国档案机构也可以考虑适当延长涉及个人隐私档案的封闭期。
　　另一方面，加拿大档案法律明确列出了可以免于公众查阅的个人隐私档案类型，例如《新不伦瑞克省档案馆法》规定档案馆有权拒绝可能透露当事人个人隐私的档案访问请求，包括可能会威胁到申请人或当事人的安全、心理或身体健康的档案等。这也启示我国可以从立法层面明确不受档案封闭期约束的个人隐私档案豁免情形，避免因为封闭期满而自动开放所造成的个人权益受损问题。
　　（六）重视数字档案信息资源服务
　　加拿大政府近年来致力于数字政府建设，LAC作为加拿大政府的重要机构，也在大力推动数字档案信息资源的开放利用工作。当前我国对于数字档案信息资源服务的重视程度还有待提升，这也提示我国档案机构：
　　一方面，应当加强封闭期满的纸质档案的数字化开放利用工作，学习借鉴LAC官方网站的档案在线利用服务功能，不仅提供开放档案的目录，还要确保用户能够访问数字化档案内容，让纸质档案在解除封闭后也能以数字形式得到及时利用。 　　另一方面，加拿大档案机构关注IREV移交与开放问题的做法，也提醒我国档案机构应当正视原生数字态档案的封闭期划定问题，对于具有持久价值的、未出版的、格式版本变化多样的数字信息资源，应当尽可能快速地提供给用户使用，以确保最大程度地发挥档案价值。

四.结语

　　我国新《档案法》将档案封闭期从30年缩短到了25年，这对于我国今后的档案工作而言，既是提升“以人为本”服务精神的绝佳机遇，又是极具任务紧迫感的现实挑战。检验法律和制度有效性的重要方式即在于实践，调研加拿大档案封闭期制度的相关规定及其实际操作情况对于完善我国档案封闭期制度具有重要意义。
　　*本文为2019年国家社会科学基金重点项目“新时代我国档案管理体制改革研究”（批准号：19ATQ009）阶段性研究成果。
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　　[10]叶小泮.从完善监督機制入手促进档案开放利用[J].黑龙江档案，2015（06）：51.
　　作者单位：中国人民大学信息资源管理学院