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[摘 要]在赋予管理人诸多职权，期望能够兼顾债务人、债权人双重利益的同时，为防止其不当地行使权力，必须对其行为进行合理有效的监督。通过设立管理人的自治性协会，增强其自我约束、道德规范能力；借债务人、债权人乃至司法机关的外部力量对其牵制；最后增设责任制度对其不良行为予以惩戒，由此构建起内外协调，责任明确的管理人权力制衡机制，以促进破产程序的顺利进行。
[关键词]管理人；制衡监督；自治；外部约束
一、破产管理人制度的创设背景
破产管理人，是指破产程序启动后依法成立的，在法院的指挥和监督之下全面接管破产企业并负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配等破产清算事务的专门机构。而我国在2006年之前，一直以清算组制度代之，由于其组成人员的非专业性，使得破产程序很难按照市场经济的原则来操作进行；由于其成员多数来自于政府部门，使得利害关系人权利缺失、国有资产流失、司法机关面对破产程序束手无策。因此，我们不得不借鉴英美法系国家的成熟做法——引入破产管理人制度，期望利用其引领破产程序顺利展开。
（一）中立性
管理人的中立性，一是指管理人的利益得失必须不受破产程序中各主体利益变化的影响，其既不是债务人代表，也非受债权人委托，而只能是中立性组织；二是指职责不来源于某一主体的授权，而只是来源于法律的规定。唯有如此，管理人才能忠实执行职务，客观公正地履行职责，公平地保护各方利益主体的合法利益，有助于破产法立法宗旨的实现。
（二）独立性
独立性是指管理人独立于指定其产生的法院和其他行政机关，依法执行职务，不受法院领导和常态型的请示批复的制约，不受有关行政机关意志的支配。只有独立，才能完全基于专业角度处理清产核资工作；只有不受各种关系所累，才能形成对管理人的监督制衡机制；只有权责明确，才能有助于调动管理人的主动性、积极性，增强其履行职权的自觉性。管理人的独立性，更是法律责任追究的前提条件，否则工作受制约人，却要对行为后果一力承担，显然是不合情理的。
（三）专业性
破产管理人应具备相应的专业资格已为国际惯例，这也是我们不惜重金聘请其打理债务人企业的重要原因之一；除此，管理人还应拥有一定的职业道德、良好的职业口碑，即对管理人实行资格准入制度，方能保证其在从事破产企业管理中，提高工作效率，降低破产费用，保障其独立性、中立性的实现。
二、建立管理人权力制衡机制的必要性
（一）法律对公正、效率价值的追求
“公正是指人们之间分配关系上的合理状态。”[1]体现在破产程序中就是资源重新配置的公平有序，这既是市场经济的内在要求，也是法律的价值追求。破产行为本身交织着各种利益冲突，各利益主体为谋取私利的最大化，规避责任而逾越法律的情况在所难免。因此破产程序中必须坚持公平清偿，唯有如此才能保证“生者”分配上的公平，“死者”结果的公正，破产管理人承担的财产分配工作便成为实现破产程序公正的关键一环，对其权力的监督也就成为了保证破产程序公正的重中之重，建立管理人的监督机制就成为实现法律所追求的公正价值目标的应有之义。
效益作为一个经济学概念，反映了成本与收益的关系；身处市场经济体制之下，破产程序也离不开效益最大化原则的约束。一旦程序启动，企业原有的资产或变卖或折价，其间的损失就成为破产成本；而合同继续履行挽回的经济损失、追回的财产等即为破产收益。要实现效益的最大化，就要让二者的比值最小化。管理人恰恰掌握着债务人财产的保管、清算、估价和分配大权，只有对其实行全面、有效的监督，才能抑制破产程序中侵权和犯罪现象的发生，减少资源的浪费；才能积极地履行自己应尽的义务，保证破产程序的效益最大化。
（二）管理人制度的自身需要
权力具有自我扩张的本性和肆意滥用的本能。[2]管理人作为破产程序执行人，拥有广泛的权力，其履行职责的优劣直接关系到破产财产能否得到公平有效的分配。如没有一套行之有效的监督机制，很难保证管理人积极、恰当行使权力；更何况受逐利性驱使，管理人有时会站在债务人或债权人的对立面，所以偶尔忽视其他利益主体权益的情况在所难免。因此，赋予管理人权力的同时，予以合理的监督是管理人制度不可或缺的组成部分。
三、我国破产管理人权力制衡机制的构建
（一）内部自治
破产管理人的内部自治（或监督）指的是管理人在执行职务时必须尽到高标准的注意义务，即勤勉谨慎、忠实守信。但对其权力的制约不仅要发挥法律的作用，还要依靠其自我约束，以善良管理人的标准要求自己。为此，应首先加强管理人对其内部成员的监督。管理人要以组织名义对其内部成员的工作进行充分了解与指导，合理分工，积极沟通工作进程，建立完备的破产管理人财务管理制度以备查阅。[3]这样既可以避免成员不必要的失职行为，又可以防止内部成员因滥用权力而发生的犯罪行为；其次，应强化管理人内部成员的责任意识，让其明确自己的权利内容及责任范围，让其意识到自身公正、谨慎的工作对整个破产程序的顺利进行有着重大意义，而故意或重大过失的失职行为对破产财产可能造成的实质损害，必要时难逃民事、行政甚至刑事责任的追究。再次，可考虑设立管理人自治组织，加强内部成员间的沟通，适时提供业务培训与专业指导，以提高律师、注册会计师、破产清算事务师的执业水平，从而适应纷繁复杂的破产事务工作的需要。
（二）外部监督
外部监督就是指通过法院、债权人会议、破产债务人、专门监察机构等破产管理人以外的主体，在破产程序启动后对其职务行为进行直接监督。
1.法院监督
之所以接受法院监督，一方面是因为从管理人选任资格、选任方式到选任范围由法院指定，对法院负责，接受法院监督必然成为管理人的应尽义务；另一方面，法院监督是贯彻始终的、广泛的，在很大程度上能制约管理人权力滥用，平衡各方利益。
国内外的破产实践都证明了破产程序是一项专业性很强的司法执行程序，不仅需要法律方面的专家，也需要经济、会计等方面的专业人士，加之对于管理人的监督是一件长期细致的工作，整个破产过程持续一两年的情况并非罕见。然而法院的本职工作是履行审判职责，过多参与破产监管违背了其本质属性，而且是对有限司法资源的极大浪费。所以，应该考虑在发挥法院于监督体系中主导地位的同时，充分借助其他监督主体的力量，以弥补不足，相辅相成。
2.债权人会议监督
整个破产程序以保护债权人利益为己任，设立管理人的目的之一也是于此。债权人自然关心管理人的行为是否会影响自己的利益，借债权人会议这一平台，通过形成决议、申请更换管理人、向其提出质询、要求披露信息等方式对管理人予以监督。
但从上述债权人会议的监督方式看，其主要是针对一些与自身利益相关的重大事项予以表决，监督的作用是间接、有限的。例如债权人形成决议的基础主要来源于管理人提供的信息，很少是债权人自己取得的资料；债权人只能申请变更管理人，但能否如愿完全取决于法院；尽管可对一些重大事项表决，但还要视法院的态度而定。更何况召开债权人会议费资、耗时，频繁召开会议不利于破产程序的迅速进行。
3.债权人委员会监督
债权人委员会虽非必设机构，是否成立由债权人会议决定，但其可以弥补债权人会议闭会期间，对于破产管理人监管的缺失，代表债权人利益，监督管理人日常行为，而且显有优势：一是可以选择更具专业性、职业性的债权人代表组成，二是监督之职是委员会成员的主要职责所在，因此督促工作将更加深入广泛，责任也更加明确具体。
4.专门行政监督机构的监督
我国破产法可借鉴其他国家的成功经验，设立专门的行政机构负责管理破产案件和管理人，比如在司法部及省级司法厅成立一个专门的行政机构来管理破产事务，[4]或者在全国设立垂直的破产管理分支机构，有自己独立的系统，经费由财政划拨。其主要职权有：一是负责召集债权人会议，监督破产过程，规范破产行为；二是管理破产管理人，负责其资质认证和审查；三是代表国家处理破程序中的国有资产流失和企业拖欠税款等问题；四是制定有关破产方面的政策法规。从而不仅能使管理人的行为得到有效的约束，在未设债权人委员会时，破产行为也能得到有效的监管；同时也填补了管理人监督体系中的缺失，使法院从繁杂的破产监督工作中解脱出来，便于建立一支高效、专业的管理人队伍，保证破产程序高效、公正、有序的进行。
（三）责任监督
破产管理人的责任制度是对管理人最有力的监督，保证其自觉地履行义务，有效地履行各项职责。一个健全的破产管理人法律责任体系应包括五个方面：一是行业协会对管理人的纪律处分，例如警告、记过、罚款、建议暂停执业、建议取消管理人资格以及向公众披露处分情况，戒于失去职业信誉、留有不良职业记录的威慑力，管理人自会尽心尽力地履行职责；二是有关司法行政机构对破产管理人的行政处罚，此追惩形式以设立专门行政监督机构为前提。破产管理人在行使职责时如有严重失职行为，人民法院除撤销其破产管理人资格外，还可向其所在的主管机构提出司法建议给予行政处分；三是法院的强制措施，在整个管理人权力制衡机制中，法院监督为核心，其突出表现就是享有撤换破产管理人的决定权。如管理人不依法履行自己的义务、不接受监督，法院可通过强制措施——警告、罚款、拘传等迫使其履行；四是民事责任，因管理人故意或重大过失造成破产财产损失，损害利害关系人权益，必然要承担民事赔偿责任，但在具体制度设定上要注意促使管理人忠实而勤勉地履行职责与合理控制管理人职业风险以保持破产管理对专业人士的吸引力两者之间寻求平衡，过犹不及，避免打消管理人工作的积极性；五是刑事责任，《破产法》应与刑事方面的法律规范相互衔接，充分发挥刑事制裁的威慑力，打击破产程序中的违法犯罪行为，但对于管理人的制裁建议，恰当适用罚金，增设资格刑。
[参考文献]
[1]陈桂明.诉讼公正与程序保障[J].政法论坛,1995（5）．
[2]曹守晔.破产管理人的监督[OB/L].www.legalinfo.gov.cn.2006（12）.
[3]汤维建.企业破产法新旧专题比较与案例应用[M].北京:中国法制出版社，2006．
[4]李曙光.关于新<破产法>起草中的几个重要问题[J].政法论坛，2002（3）.
[作者简介]李爽（1980—），女，吉林长春人，长春工业大学人文信息学院法学系讲师，研究生。
[关键词]管理人；制衡监督；自治；外部约束
一、破产管理人制度的创设背景
破产管理人，是指破产程序启动后依法成立的，在法院的指挥和监督之下全面接管破产企业并负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配等破产清算事务的专门机构。而我国在2006年之前，一直以清算组制度代之，由于其组成人员的非专业性，使得破产程序很难按照市场经济的原则来操作进行；由于其成员多数来自于政府部门，使得利害关系人权利缺失、国有资产流失、司法机关面对破产程序束手无策。因此，我们不得不借鉴英美法系国家的成熟做法——引入破产管理人制度，期望利用其引领破产程序顺利展开。
（一）中立性
管理人的中立性，一是指管理人的利益得失必须不受破产程序中各主体利益变化的影响，其既不是债务人代表，也非受债权人委托，而只能是中立性组织；二是指职责不来源于某一主体的授权，而只是来源于法律的规定。唯有如此，管理人才能忠实执行职务，客观公正地履行职责，公平地保护各方利益主体的合法利益，有助于破产法立法宗旨的实现。
（二）独立性
独立性是指管理人独立于指定其产生的法院和其他行政机关，依法执行职务，不受法院领导和常态型的请示批复的制约，不受有关行政机关意志的支配。只有独立，才能完全基于专业角度处理清产核资工作；只有不受各种关系所累，才能形成对管理人的监督制衡机制；只有权责明确，才能有助于调动管理人的主动性、积极性，增强其履行职权的自觉性。管理人的独立性，更是法律责任追究的前提条件，否则工作受制约人，却要对行为后果一力承担，显然是不合情理的。
（三）专业性
破产管理人应具备相应的专业资格已为国际惯例，这也是我们不惜重金聘请其打理债务人企业的重要原因之一；除此，管理人还应拥有一定的职业道德、良好的职业口碑，即对管理人实行资格准入制度，方能保证其在从事破产企业管理中，提高工作效率，降低破产费用，保障其独立性、中立性的实现。
二、建立管理人权力制衡机制的必要性
（一）法律对公正、效率价值的追求
“公正是指人们之间分配关系上的合理状态。”[1]体现在破产程序中就是资源重新配置的公平有序，这既是市场经济的内在要求，也是法律的价值追求。破产行为本身交织着各种利益冲突，各利益主体为谋取私利的最大化，规避责任而逾越法律的情况在所难免。因此破产程序中必须坚持公平清偿，唯有如此才能保证“生者”分配上的公平，“死者”结果的公正，破产管理人承担的财产分配工作便成为实现破产程序公正的关键一环，对其权力的监督也就成为了保证破产程序公正的重中之重，建立管理人的监督机制就成为实现法律所追求的公正价值目标的应有之义。
效益作为一个经济学概念，反映了成本与收益的关系；身处市场经济体制之下，破产程序也离不开效益最大化原则的约束。一旦程序启动，企业原有的资产或变卖或折价，其间的损失就成为破产成本；而合同继续履行挽回的经济损失、追回的财产等即为破产收益。要实现效益的最大化，就要让二者的比值最小化。管理人恰恰掌握着债务人财产的保管、清算、估价和分配大权，只有对其实行全面、有效的监督，才能抑制破产程序中侵权和犯罪现象的发生，减少资源的浪费；才能积极地履行自己应尽的义务，保证破产程序的效益最大化。
（二）管理人制度的自身需要
权力具有自我扩张的本性和肆意滥用的本能。[2]管理人作为破产程序执行人，拥有广泛的权力，其履行职责的优劣直接关系到破产财产能否得到公平有效的分配。如没有一套行之有效的监督机制，很难保证管理人积极、恰当行使权力；更何况受逐利性驱使，管理人有时会站在债务人或债权人的对立面，所以偶尔忽视其他利益主体权益的情况在所难免。因此，赋予管理人权力的同时，予以合理的监督是管理人制度不可或缺的组成部分。
三、我国破产管理人权力制衡机制的构建
（一）内部自治
破产管理人的内部自治（或监督）指的是管理人在执行职务时必须尽到高标准的注意义务，即勤勉谨慎、忠实守信。但对其权力的制约不仅要发挥法律的作用，还要依靠其自我约束，以善良管理人的标准要求自己。为此，应首先加强管理人对其内部成员的监督。管理人要以组织名义对其内部成员的工作进行充分了解与指导，合理分工，积极沟通工作进程，建立完备的破产管理人财务管理制度以备查阅。[3]这样既可以避免成员不必要的失职行为，又可以防止内部成员因滥用权力而发生的犯罪行为；其次，应强化管理人内部成员的责任意识，让其明确自己的权利内容及责任范围，让其意识到自身公正、谨慎的工作对整个破产程序的顺利进行有着重大意义，而故意或重大过失的失职行为对破产财产可能造成的实质损害，必要时难逃民事、行政甚至刑事责任的追究。再次，可考虑设立管理人自治组织，加强内部成员间的沟通，适时提供业务培训与专业指导，以提高律师、注册会计师、破产清算事务师的执业水平，从而适应纷繁复杂的破产事务工作的需要。
（二）外部监督
外部监督就是指通过法院、债权人会议、破产债务人、专门监察机构等破产管理人以外的主体，在破产程序启动后对其职务行为进行直接监督。
1.法院监督
之所以接受法院监督，一方面是因为从管理人选任资格、选任方式到选任范围由法院指定，对法院负责，接受法院监督必然成为管理人的应尽义务；另一方面，法院监督是贯彻始终的、广泛的，在很大程度上能制约管理人权力滥用，平衡各方利益。
国内外的破产实践都证明了破产程序是一项专业性很强的司法执行程序，不仅需要法律方面的专家，也需要经济、会计等方面的专业人士，加之对于管理人的监督是一件长期细致的工作，整个破产过程持续一两年的情况并非罕见。然而法院的本职工作是履行审判职责，过多参与破产监管违背了其本质属性，而且是对有限司法资源的极大浪费。所以，应该考虑在发挥法院于监督体系中主导地位的同时，充分借助其他监督主体的力量，以弥补不足，相辅相成。
2.债权人会议监督
整个破产程序以保护债权人利益为己任，设立管理人的目的之一也是于此。债权人自然关心管理人的行为是否会影响自己的利益，借债权人会议这一平台，通过形成决议、申请更换管理人、向其提出质询、要求披露信息等方式对管理人予以监督。
但从上述债权人会议的监督方式看，其主要是针对一些与自身利益相关的重大事项予以表决，监督的作用是间接、有限的。例如债权人形成决议的基础主要来源于管理人提供的信息，很少是债权人自己取得的资料；债权人只能申请变更管理人，但能否如愿完全取决于法院；尽管可对一些重大事项表决，但还要视法院的态度而定。更何况召开债权人会议费资、耗时，频繁召开会议不利于破产程序的迅速进行。
3.债权人委员会监督
债权人委员会虽非必设机构，是否成立由债权人会议决定，但其可以弥补债权人会议闭会期间，对于破产管理人监管的缺失，代表债权人利益，监督管理人日常行为，而且显有优势：一是可以选择更具专业性、职业性的债权人代表组成，二是监督之职是委员会成员的主要职责所在，因此督促工作将更加深入广泛，责任也更加明确具体。
4.专门行政监督机构的监督
我国破产法可借鉴其他国家的成功经验，设立专门的行政机构负责管理破产案件和管理人，比如在司法部及省级司法厅成立一个专门的行政机构来管理破产事务，[4]或者在全国设立垂直的破产管理分支机构，有自己独立的系统，经费由财政划拨。其主要职权有：一是负责召集债权人会议，监督破产过程，规范破产行为；二是管理破产管理人，负责其资质认证和审查；三是代表国家处理破程序中的国有资产流失和企业拖欠税款等问题；四是制定有关破产方面的政策法规。从而不仅能使管理人的行为得到有效的约束，在未设债权人委员会时，破产行为也能得到有效的监管；同时也填补了管理人监督体系中的缺失，使法院从繁杂的破产监督工作中解脱出来，便于建立一支高效、专业的管理人队伍，保证破产程序高效、公正、有序的进行。
（三）责任监督
破产管理人的责任制度是对管理人最有力的监督，保证其自觉地履行义务，有效地履行各项职责。一个健全的破产管理人法律责任体系应包括五个方面：一是行业协会对管理人的纪律处分，例如警告、记过、罚款、建议暂停执业、建议取消管理人资格以及向公众披露处分情况，戒于失去职业信誉、留有不良职业记录的威慑力，管理人自会尽心尽力地履行职责；二是有关司法行政机构对破产管理人的行政处罚，此追惩形式以设立专门行政监督机构为前提。破产管理人在行使职责时如有严重失职行为，人民法院除撤销其破产管理人资格外，还可向其所在的主管机构提出司法建议给予行政处分；三是法院的强制措施，在整个管理人权力制衡机制中，法院监督为核心，其突出表现就是享有撤换破产管理人的决定权。如管理人不依法履行自己的义务、不接受监督，法院可通过强制措施——警告、罚款、拘传等迫使其履行；四是民事责任，因管理人故意或重大过失造成破产财产损失，损害利害关系人权益，必然要承担民事赔偿责任，但在具体制度设定上要注意促使管理人忠实而勤勉地履行职责与合理控制管理人职业风险以保持破产管理对专业人士的吸引力两者之间寻求平衡，过犹不及，避免打消管理人工作的积极性；五是刑事责任，《破产法》应与刑事方面的法律规范相互衔接，充分发挥刑事制裁的威慑力，打击破产程序中的违法犯罪行为，但对于管理人的制裁建议，恰当适用罚金，增设资格刑。
[参考文献]
[1]陈桂明.诉讼公正与程序保障[J].政法论坛,1995（5）．
[2]曹守晔.破产管理人的监督[OB/L].www.legalinfo.gov.cn.2006（12）.
[3]汤维建.企业破产法新旧专题比较与案例应用[M].北京:中国法制出版社，2006．
[4]李曙光.关于新<破产法>起草中的几个重要问题[J].政法论坛，2002（3）.
[作者简介]李爽（1980—），女，吉林长春人，长春工业大学人文信息学院法学系讲师，研究生。