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摘要:当行政不作为发生前,如何进行有效的防范;在行政不作为发生后,如何给予行政相对人合理、公平而有效的救济。我国目前救济领域对于行政不作为救济的相关规定上存在着一些障碍,阻碍了行政相对人救济权利的实现。本文就我国目前行政不作为防范和救济制度中存在的障碍进行简单分析,并阐述一些设想,以更好地消除行政不作为。
关键词:行政不作为防范救济障碍
中图分类号:DF74
一、行政程序防范措施不力
由于受“重实体,轻程序”观念的影响,长期以来,我国立法的重点一直集中在实体法的制定上,程序法的制定没有引起足够的重视。国家立法机关制定的法律大多数是实体法,规定行政程序的法律数量很少。现有的行政程序制度存在许多的缺陷,对于行政不作为不能达到有效的防范。
(一)行政程序违法责任机制过于简单和原则
行政主体的程序违法是指行政主体实施行政行为时,违法法定程序规则或者正当程序原则的行为。根据行政法治的要求,行政主体程序违法应承担相应的法律责任,行政主体程序违法的法律责任是行政程序违法法律责任的一个重要组成部分,是行政程序法中一项不可缺少的内容。
考察我国目前对行政程序违法责任的规定,可以发现我国的行政程序违法机制过于简单和原则,有待改善。《行政诉讼法》第54条规定:违反法定程序的行政行为,人民法院判决撤销或者部分撤销;《行政复议法》第28条规定:违反法定程序的行政行为,复议机关决定撤销、变更或确认该具体行政行为违法。从中可以看出,我们对程序违法的行政行为本身的追究方式上就是撤销、变更,方式很简单,这种立法上的简单化必然带来实践中的混乱化。由于程序不作为这种程序违法行为的特殊性,它的责任的追究方式必然不同于其他的程序违法行为。所以,我们有必要借鉴国外先进的做法,对程序违法的法律责任,采取多样化的、比较灵活的追究方式。
(二)行政时效制度不完备
行政时效是指一定的事实状态经过法定期限而产生某种特定法律后果的程序法律制度。它的理论基础是:现代社会行政管理活动纷繁复杂、形势多变,要求行政主体及时、迅速地进行行政管理,以维护社会公共秩序。确立行政时效制度,可以督促行政主体及时、迅速地完成行政管理事务,防止行政主体议而不断、拖而不决的行政不作为的现象。在国外,许多国家行政程序立法的过程中,都毫无例外地在行政程序各阶段确立时效制度。在我国,也有单行法律、法规作了一些规定,但从总体上来讲,时效制度仍是我国行政程序法规定中的一个薄弱环节。
检讨我国现有的有关涉及行政时效的法律规范,大多都着重于行政高效的目的,而忽略了对行政相对人权益的保护。如有的只规定行政相对人服从行政秩序管理的时限,对行政主体的行政行为却没有明确的时限规定,导致行政主体隋怠论行政不作为行政。有的虽然有对行政主体的行政行为的时限作了规定,却没有明确的违反时效期限后的法律后果,致使这些规定形同虚设。现代行政时效的基本价值取向应当是在公平的基础上追求行政主体与行政相对人双方的效率。即首先是为了实现公平,进而在公平的基础上追求效率。要给行政相对人因行政主体隋怠行政所造成的合法权益受到侵害予以法律救济,就应当适应行政时效制度价值目标的转变。
二、司法救济手段不足
(一)行政不作为诉讼原告资格标准过于严格
决定特定行政争议能否进入诉讼程序的因素有两个:受案范围和原告资格。受案范围解决行政行为的可诉性问题,原告资格确定对可诉行政行为有权提起诉讼的主体的范围问题,行政不作为案件大多以提起诉讼的主体没有原告资格被驳回。以江苏为例:开展行政诉讼十几年,全省几乎没有审理过一件形式意义上的行政不作为案件。如某消费者认为工商行政机关对假冒伪劣产品查处不力,状告工商行政管理局行政不作为。由于种种原因,这些行政不作为案件最终没有真正进入诉讼程序,主要的障碍就是原告的资格问题。
根据《行政诉讼法》第2、11条的规定,能够向人民法院提起诉讼的公民、法人和其他组织必须同被诉具体行政行为有直接利害关系,不具有这种关系的公民、法人和其他组织不能提起行政诉讼。但是这种“一以贯之的做法遭到了新司法解释的强烈挑战:新司法解释第12条规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以提起行政诉讼,这一规定相对于行政诉讼法的第二条规定的“认为具体行政行为侵犯其合法权益”来说,无疑大大扩充了行政诉讼原告资格的范围,一定程度上弥补了行政诉讼法关于原告资格规定上的缺陷,但是不应该忘记的是,新司法解释不可能对我国的行政诉讼制度产生根本性的影响。
行政行为和民事行为相比,其特点表现为公益性和复杂性。行政诉讼和民事讼相比,除了保护当事人的合法权益,还担负着监督行政权力依法行使的使命。果一部行政诉讼法不能反映出行政行为和民事行为这种本质上的差别,不能完实现行政诉讼法的根本目的,只能说这还不是一部现代意义上的行政诉讼法,所谓的行政诉讼其实也只是带有行政因素的民事诉讼。对于行政不作为之诉讼,前文所说,有的并不以保护当事人的合法权益、对其合法权益损害进行救济为要目的,而是在于监督行政机关依法履行职责。对于此类行政不作为之诉,一定强求行政行为和当事人的合法权益受侵害之间存在着某种“特定”联系是没有理的。同时,在行政法领域,公共利益和个人利益合一的现象普遍存在。虽然在有同一公共利益的群体里,提起诉讼的原告所受到的利益损害也许并不比他人,但是利益受损却是一种不争的事实。从“有权利必有救济”的角度而言,也应赋予其原告资格。
(二)行政不作为受案范围狭窄
受案范围是行政诉讼制度中必不可少的核心内容。对行政诉讼受案范围的确定具有十分重要的意义:一是表示行政主体的行政行为受司法监督的程度,即决定了法院对行政机关的行政行为进行司法审查的深度和广度;二则关系到公民、法人和其他组织在合法权益受到行政主体行政行为侵犯后得到补救的程度①。
从目前的情况,我国《行政诉讼法》对行政不作为的受案范围有如下规定:
行政不作为案件的受案范围:根据《行政诉讼法》第12条第1款的规定对于下列三种依申请的行政不作为案件,公民、法人和其他组织才可以提起行政诉讼,1、认为符合法定条件,申请行政机关颁布许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;2、申请行政机关履行保护人身权利、财产权利的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;3、认为行政机关没有依法发放抚恤金的。
同时根据《行政诉讼法》第12条第规定,对于下列行政不作为,不属于法院的受案范围。
其一、抽象的行政不作为。根据我国宪法、组织法的规定,对于抽象行政行为的监督权归各级人大和上级行政机关,并没有将此权力赋予人民法院,因此法院不能审查这类行为。
其二、内部行政不作为。即行政机关内部的奖惩或者任免等不作为行为,例如,公民、法人或者其他组织要求某行政机关作出奖惩或任免,其行政机关不答复,公民、法人或者其他组织不服,不能向人民法院提起行政诉讼。因为行政机关对其内部工作人员的奖惩、任免属于内部行政管理行为,根据我国法律的有关规定,对这类行为的监督权,分别由其上一级的行政机关、监察机关和人事部门行使,法院对此不能进行司法审查。
其三、法律规定由行政机关最终裁决的行政不作为。由于法律规定对这种行政行为只能由行政机关作出最终裁决,因此,法院也无权进行司法审查。
综上所述,在我国,根据行政诉讼法的规定,凡是涉及到行政相对人人身权和财产权的外部的具体的行政不行为,都属于司法审查的范围。对于涉及相对人其他权利的行政不作为,须由单行的法律法规作出肯定性规定的,才可以进行司法审查。对行政诉讼法己作出司法审查排除性规定的行政不作为,法院无权进行司法审查。笔者认为,根据我国《行政诉讼法》的第1条确立的宗旨及其第2条规定的总体范围,我国行政诉讼法所保护的应该是公民、法人和其他组织的合法权益。由此可见,我国行政诉讼法所保护的公民的权利是相当的狭窄。而公民、法人和其他组织的合法权益有着广泛的范围,它们是由宪法、法律所确认的、由相应义务所保证的各种资格、利益、自由和权能,其内容涉及基本人权、政治、经济、文化教育、社会活动等各方面的权利和自由。在现代社会,公民、法人和其他组织的权利范围还在日益扩大,权利要求日趋细密,并体系化。公民、法人和其他组织的各种权利在行政管理过程中,都有受行政主体行政不作为侵犯的可能性。行政诉讼法只规定针对侵犯公民财产权、人身权的行为,公民、法人和其他组织可提出诉讼,对于上述公民权利则排除在外,并且可予审查的行政不作为只能是侵害个人利益的行政不作为,而不包括侵害公共利益的行政不作为。只能是具体的行政不作为,而不包括抽象的行政不作为,但是当前行政管理领域大量存在的正是这两种行政不作为。
完善的行政诉讼法律制度就应该全面而广泛地保护公民、法人和其他组织的各种权利和自由。这是社会主义文明和进步的要求,也是法治国家的基本要求
(作者:河南省政法管理干部学院讲师,主要从事行政法方面的研究)
参考文献
[1]石佑启.行政不作为引起的国家赔偿责任探讨.行政法学研究.1998年第6期.
[2]丁丽红.关于扩大行政诉讼对合法权益保护范围的思考.行政法学研究.
[3]朱新力.行政不作为违法之国家赔偿责任.浙江大学学报.2001年第2期.
关键词:行政不作为防范救济障碍
中图分类号:DF74
一、行政程序防范措施不力
由于受“重实体,轻程序”观念的影响,长期以来,我国立法的重点一直集中在实体法的制定上,程序法的制定没有引起足够的重视。国家立法机关制定的法律大多数是实体法,规定行政程序的法律数量很少。现有的行政程序制度存在许多的缺陷,对于行政不作为不能达到有效的防范。
(一)行政程序违法责任机制过于简单和原则
行政主体的程序违法是指行政主体实施行政行为时,违法法定程序规则或者正当程序原则的行为。根据行政法治的要求,行政主体程序违法应承担相应的法律责任,行政主体程序违法的法律责任是行政程序违法法律责任的一个重要组成部分,是行政程序法中一项不可缺少的内容。
考察我国目前对行政程序违法责任的规定,可以发现我国的行政程序违法机制过于简单和原则,有待改善。《行政诉讼法》第54条规定:违反法定程序的行政行为,人民法院判决撤销或者部分撤销;《行政复议法》第28条规定:违反法定程序的行政行为,复议机关决定撤销、变更或确认该具体行政行为违法。从中可以看出,我们对程序违法的行政行为本身的追究方式上就是撤销、变更,方式很简单,这种立法上的简单化必然带来实践中的混乱化。由于程序不作为这种程序违法行为的特殊性,它的责任的追究方式必然不同于其他的程序违法行为。所以,我们有必要借鉴国外先进的做法,对程序违法的法律责任,采取多样化的、比较灵活的追究方式。
(二)行政时效制度不完备
行政时效是指一定的事实状态经过法定期限而产生某种特定法律后果的程序法律制度。它的理论基础是:现代社会行政管理活动纷繁复杂、形势多变,要求行政主体及时、迅速地进行行政管理,以维护社会公共秩序。确立行政时效制度,可以督促行政主体及时、迅速地完成行政管理事务,防止行政主体议而不断、拖而不决的行政不作为的现象。在国外,许多国家行政程序立法的过程中,都毫无例外地在行政程序各阶段确立时效制度。在我国,也有单行法律、法规作了一些规定,但从总体上来讲,时效制度仍是我国行政程序法规定中的一个薄弱环节。
检讨我国现有的有关涉及行政时效的法律规范,大多都着重于行政高效的目的,而忽略了对行政相对人权益的保护。如有的只规定行政相对人服从行政秩序管理的时限,对行政主体的行政行为却没有明确的时限规定,导致行政主体隋怠论行政不作为行政。有的虽然有对行政主体的行政行为的时限作了规定,却没有明确的违反时效期限后的法律后果,致使这些规定形同虚设。现代行政时效的基本价值取向应当是在公平的基础上追求行政主体与行政相对人双方的效率。即首先是为了实现公平,进而在公平的基础上追求效率。要给行政相对人因行政主体隋怠行政所造成的合法权益受到侵害予以法律救济,就应当适应行政时效制度价值目标的转变。
二、司法救济手段不足
(一)行政不作为诉讼原告资格标准过于严格
决定特定行政争议能否进入诉讼程序的因素有两个:受案范围和原告资格。受案范围解决行政行为的可诉性问题,原告资格确定对可诉行政行为有权提起诉讼的主体的范围问题,行政不作为案件大多以提起诉讼的主体没有原告资格被驳回。以江苏为例:开展行政诉讼十几年,全省几乎没有审理过一件形式意义上的行政不作为案件。如某消费者认为工商行政机关对假冒伪劣产品查处不力,状告工商行政管理局行政不作为。由于种种原因,这些行政不作为案件最终没有真正进入诉讼程序,主要的障碍就是原告的资格问题。
根据《行政诉讼法》第2、11条的规定,能够向人民法院提起诉讼的公民、法人和其他组织必须同被诉具体行政行为有直接利害关系,不具有这种关系的公民、法人和其他组织不能提起行政诉讼。但是这种“一以贯之的做法遭到了新司法解释的强烈挑战:新司法解释第12条规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以提起行政诉讼,这一规定相对于行政诉讼法的第二条规定的“认为具体行政行为侵犯其合法权益”来说,无疑大大扩充了行政诉讼原告资格的范围,一定程度上弥补了行政诉讼法关于原告资格规定上的缺陷,但是不应该忘记的是,新司法解释不可能对我国的行政诉讼制度产生根本性的影响。
行政行为和民事行为相比,其特点表现为公益性和复杂性。行政诉讼和民事讼相比,除了保护当事人的合法权益,还担负着监督行政权力依法行使的使命。果一部行政诉讼法不能反映出行政行为和民事行为这种本质上的差别,不能完实现行政诉讼法的根本目的,只能说这还不是一部现代意义上的行政诉讼法,所谓的行政诉讼其实也只是带有行政因素的民事诉讼。对于行政不作为之诉讼,前文所说,有的并不以保护当事人的合法权益、对其合法权益损害进行救济为要目的,而是在于监督行政机关依法履行职责。对于此类行政不作为之诉,一定强求行政行为和当事人的合法权益受侵害之间存在着某种“特定”联系是没有理的。同时,在行政法领域,公共利益和个人利益合一的现象普遍存在。虽然在有同一公共利益的群体里,提起诉讼的原告所受到的利益损害也许并不比他人,但是利益受损却是一种不争的事实。从“有权利必有救济”的角度而言,也应赋予其原告资格。
(二)行政不作为受案范围狭窄
受案范围是行政诉讼制度中必不可少的核心内容。对行政诉讼受案范围的确定具有十分重要的意义:一是表示行政主体的行政行为受司法监督的程度,即决定了法院对行政机关的行政行为进行司法审查的深度和广度;二则关系到公民、法人和其他组织在合法权益受到行政主体行政行为侵犯后得到补救的程度①。
从目前的情况,我国《行政诉讼法》对行政不作为的受案范围有如下规定:
行政不作为案件的受案范围:根据《行政诉讼法》第12条第1款的规定对于下列三种依申请的行政不作为案件,公民、法人和其他组织才可以提起行政诉讼,1、认为符合法定条件,申请行政机关颁布许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;2、申请行政机关履行保护人身权利、财产权利的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;3、认为行政机关没有依法发放抚恤金的。
同时根据《行政诉讼法》第12条第规定,对于下列行政不作为,不属于法院的受案范围。
其一、抽象的行政不作为。根据我国宪法、组织法的规定,对于抽象行政行为的监督权归各级人大和上级行政机关,并没有将此权力赋予人民法院,因此法院不能审查这类行为。
其二、内部行政不作为。即行政机关内部的奖惩或者任免等不作为行为,例如,公民、法人或者其他组织要求某行政机关作出奖惩或任免,其行政机关不答复,公民、法人或者其他组织不服,不能向人民法院提起行政诉讼。因为行政机关对其内部工作人员的奖惩、任免属于内部行政管理行为,根据我国法律的有关规定,对这类行为的监督权,分别由其上一级的行政机关、监察机关和人事部门行使,法院对此不能进行司法审查。
其三、法律规定由行政机关最终裁决的行政不作为。由于法律规定对这种行政行为只能由行政机关作出最终裁决,因此,法院也无权进行司法审查。
综上所述,在我国,根据行政诉讼法的规定,凡是涉及到行政相对人人身权和财产权的外部的具体的行政不行为,都属于司法审查的范围。对于涉及相对人其他权利的行政不作为,须由单行的法律法规作出肯定性规定的,才可以进行司法审查。对行政诉讼法己作出司法审查排除性规定的行政不作为,法院无权进行司法审查。笔者认为,根据我国《行政诉讼法》的第1条确立的宗旨及其第2条规定的总体范围,我国行政诉讼法所保护的应该是公民、法人和其他组织的合法权益。由此可见,我国行政诉讼法所保护的公民的权利是相当的狭窄。而公民、法人和其他组织的合法权益有着广泛的范围,它们是由宪法、法律所确认的、由相应义务所保证的各种资格、利益、自由和权能,其内容涉及基本人权、政治、经济、文化教育、社会活动等各方面的权利和自由。在现代社会,公民、法人和其他组织的权利范围还在日益扩大,权利要求日趋细密,并体系化。公民、法人和其他组织的各种权利在行政管理过程中,都有受行政主体行政不作为侵犯的可能性。行政诉讼法只规定针对侵犯公民财产权、人身权的行为,公民、法人和其他组织可提出诉讼,对于上述公民权利则排除在外,并且可予审查的行政不作为只能是侵害个人利益的行政不作为,而不包括侵害公共利益的行政不作为。只能是具体的行政不作为,而不包括抽象的行政不作为,但是当前行政管理领域大量存在的正是这两种行政不作为。
完善的行政诉讼法律制度就应该全面而广泛地保护公民、法人和其他组织的各种权利和自由。这是社会主义文明和进步的要求,也是法治国家的基本要求
(作者:河南省政法管理干部学院讲师,主要从事行政法方面的研究)
参考文献
[1]石佑启.行政不作为引起的国家赔偿责任探讨.行政法学研究.1998年第6期.
[2]丁丽红.关于扩大行政诉讼对合法权益保护范围的思考.行政法学研究.
[3]朱新力.行政不作为违法之国家赔偿责任.浙江大学学报.2001年第2期.