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内容提要：本文主要论述推进城市化进程中保障农民权益具有重要的现实意义，以河北省唐山市为例分析城市化进程中侵害农民权益的具体表象，探讨城市化进程中保障农民权益的路径选择，最终实现城乡一体化协调发展。
关键词：城市化进程；农民权益；保障
中图分类号：F332.89 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2011)04-0098-04
一、城市化进程中保障农民权益的现实意义
城市化是人类文明的产物，农民是城市化的奉献者和推动者，理应享有城市文明所带来的成果，但由于各种各样的因素，使得农民在城市化进程中成为了利益被侵害者。保障农民在城市化进程中应享受的合法权益，不仅关系到农民的切身利益，而且关系到城市化的成败，关系到社会的稳定，也关系到党和政府在人民群众中的形象。
(一)保障农民的合法权益，是促进农村经济和社会发展的客观需求
我国是一个农业大国，农民占很大一部分，农民问题一直都是我国革命、建设的首要内容。中国共产党和历届中央政府都非常重视“三农”问题。2010年的中央一号文件再次关注“三农”，这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定“三农”领域，也是建国以来决策层对“三农”最长的关注周期。中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(简称《决定》)，将保障农民权益提升到实现农村改革发展目标必须遵循的五大原则之一的高度。《决定》指出，为实现农村改革发展的目标任务，必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；必须坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益，促进农民全面发展。将保障农民权益作为农村改革发展的重大原则，是贯彻落实以人为本的科学发展观的重要体现，顺应时代进步的潮流和农民的普遍意愿，必将大大促进农村改革与发展，提升农民的生活质量。
(二)保障农民的合法权益，是构建和谐社会的内在要求
十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”的新命题。党的十七大报告指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”和谐社会的核心是人与人的和谐、人与社会的和谐，最根本的就是要尊重和保护每个社会成员的合法权益。
工业化、城镇化进程中，部分农民失地是历史发展的必然，也是时代进步的需要。这些失地农民为我国的现代化建设奉献了很多，付出了很多。但是，由于我国的制度不健全，法律不完善等诸多原因，导致这些农民在失去土地以后没有得到较好的安置，他们失地、失业、失保障，激发了的社会矛盾，很有可能导致极端的反社会行为，逐渐成为影响中国现代化建设和社会和谐稳定的重要因素。因此，应给予农民同等的国民待遇，以保障农民在工业化、城市化进程中享受发展带来的福祉，实现城乡居民享受公平而平等的公民权益。否则，缺少了占全国人口绝大多数的农民，构建社会主义和谐社会就失去了它本来的意义。
(三)保障农民的合法权益，是城市化进程的推动力
共和国建国初期，城市人口比例为10.64％，1978年则是17.92％，城市人口比例变化很小。从20世纪80年代起，我国城市化以空前之势兴起。城市化的定义，通俗一点说就是由于社会生产力的发展，农民逐渐减少，农民进城成为市民的过程。截至2009年，我国城镇人口已经达到6.2亿，城市化率已达到46.6％。伴随我国城市化进程，农民每年进入城市速度很快增长，已成为产业工人的重要组成部分。他们创造了大量的财富，为城市居民生活提供了种种便利，他们已经成为城市生活中不可缺少的一部分，同时也是推动城市发展的重要力量。但由于种种原因，他们再怎么努力，也无法得到城市居民的认同和接受，无法取得与城市市民同等的市民待遇，不能真正的融入城市生活，使大量农民工处于城市与农村两地之间的“漂流状态”，严重妨碍了劳动力素质的提高，对经济发展造成不良影响；同时，也妨碍了城市化进程，致使我国城市化远远落后于经济发展的水平。因此，只有切实保护好农民的利益，城市化才会更快、更健康、更有序地向前推进。
二、城市化进程中侵害农民权益的现象
农民权益是指农村居民作为社会成员、国家公民享有的政治、经济、法律、文化、教育、卫生及社会保障等各种权利和应得的利益。农民权益总体上包括政治权益、经济权益、社会权益等三个方面。在城市化进程中，农民权益受损主要表现如下：
(一)政治权益保障缺失
政治权益是指我国宪法赋予农民作为社会公民应该享有的政治方面的权益，也就是农民的“民主权益”。根据《宪法》，农民的参政权包括人民代表大会制度、基层群众自治制度和人民信访制度。
1 选举权和被选举权。农民处于政治弱势群体的地位。人大代表的构成中，就全国而言，农村每一代表所代表的人口数与城市每一代表所代表的人口数的比重，经历了1953年的4:1，1979年的5:1，1982年的8:1，1995年的4:1。省、市、县级别的人大代表中，农民代表的人数及比例也都明显偏低。尽管十一届人大三次会议通过人大代表实行城乡按相同人口比例选举，但是并没有引起农民的热议。同时，当选的农民代表，有些是基层村镇各级领导，有些是农民企业家。虽然他们是以农民的身份当选人大代表，由于长时间脱离农业生产和农村生活，很难真正了解民生民意，使得一线农民很难直接参与到国家和社会管理活动中来。
2 村民自治权。1997年在党的十五大报告中“村民自治”首次被写进了党的全国代表大会的报告中。村民自治在不断实践过程中，逐步形成了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规范制度。实际上农民的自治权利并没有得到充分的尊重和保护，实施过程中存在诸多问题，如违法操纵选举、违法罢免和任命村委会成员等。贿选和暴力选举已经成为基层民主选举中的一颗毒瘤，严重影响村级民主和村民自治的推进。
3 信访权。信访权是中国公民特色的宪法权利，是农民与政府对话、参与政府事务的重要渠道。所以，要尊重和保障农民的信访权益。在现实生活中，农民的上访得不到重视，遭遇重重阻力。一是上级信访部门未能及时有效地接待和处理，实行推诿、拖延等方式；农民的利益要求即使表达出来，往往也受到漠视，表达多、回应少，很难得到有效的反馈和解决。二是一些基层干部很难接受农民反映的意见、提出的批评，进而对信访农民施加压力，进行“劫访”乃至打击报复，堵塞了利益表达渠道。
(二)经济权益保障缺失
经济权益是经济主体索取收益和从事经济活动的权利，包含财产权益和市场主体权益两个方面。随着我国工业化、城市 化进程的加快，催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农民。广义上讲，失地农民是指依法被全部或部分征用、使用承包地的农民。土地可以说是农民的“财富之母”，也是他们的“安身立命”之本。失去了土地也就意味着丧失了寓于土地之中或与土地关联的权利和利益，因而导致一些权利和利益的损害或流失。
1 土地承包权益受损。实施《农村土地承包法》后，农民对土地拥有了承包经营权，并受到法律的保护。但是随着政府加快推进城镇化和提高招商引资的力度，出现了不断扩大征地范围和随意征地，甚至征而不用的现象，强行剥夺了农民的土地承包权益。一般来说，“每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，从1987-2001年全国非农建设占用的耕地为3394.6万亩，这就意味着有5091.9万农民因为失地而失业，按现在的经济发展速度，2000-2030年的30年间占用耕地将会达到5450万亩，届时将会有8175万农民面临失业的危险”。
2 土地占用多而补偿少。《中华人民共和国土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。但在实际操作中，存在着“占多补少”的现象，有的则只缴纳一定的保证金，就占用农用地进行非农建设，农民权益受到侵害。
3 补偿标准偏低。根据《土地管理法》规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费四项。但是土地对于农民而言，不仅仅只具有生产性的功效，而且承载着保障、归依和发展功能，因此只按土地生产性收益进行经济补偿是一种不完全补偿。根据我们课题组成员对唐山市调查结果分析，村民普遍认为征地补偿标准偏低、征地补偿标准混乱、干部挪用和侵占土地补偿费，而且征地补偿款不能及时、全额落实。这样，严重侵害了失地农民的经济利益。
4 征地补偿安置形式单一。根据我们调查汇总，唐山市涉及农村房屋拆迁基本是采取一次性货币补偿。单一的一次性货币补偿方式，农民容易“坐吃山空”。我国农民与土地有着一种天然的依存关系。自农耕文明开始，土地不仅是基本生产资料，也是农民赖以生存的最基本物质资料。多数征地农民不知道如何利用这笔资金继续获得稳定收入，而是大多数用于建房娶妻、支付日常生活开支、孩子入学、看病等，很快将征地补偿款用完而失去赖以生存的生活来源。所以，多数农民都愿意留地自种，觉得这样的生活更有保障。
(三)社会权益受损
农民的社会权益包括教育权、就业权、社会保障权、社会尊重权等。
1 受教育权。指公民享有从国家接受文化教育的机会和获得受教育物质帮助的权利。包括两个基本要素：一是公民均有上学接受教育的权利；二是国家提供教育设施，培养教师，为公民受教育创造必要机会和物质条件。在教育投入、办学条件、师资水平等方面，城乡存在显著差异，农村地区呈现出“知识贫困”的状况。
在教育投入上，城市教育国家办，农村教育农民办。据国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》的一项调查显示，在农村义务教育的全部投入中，“乡镇一级负担高达78％，而县财政只负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担了约2％”。乡镇承担了农村义务教育经费的绝大部分，而乡镇的财政收入又是“羊毛出在羊身上”，由农民自己来承担。在办学条件上，无论是学校的“硬件”，还是学校的“软件”，都存在量少而且简陋的现象。在教师素质上，据教育部统计，2008年，农村小学专任教师356.86万人，专科以上学历的教师仅占47％，比城市低31个百分点。仅从以上几个方面，在享受国家提供的教育帮助上，农民权益受到侵害。
2 就业权。农民工是具有农村户籍身份却在城镇工作、生活的劳动者。这种“非工非农”、“亦工亦农”的特殊身份，使农民工虽然可在城市就业，却无法顺利融入城市，他们只能在城乡之间奔波流动，加大了农民工就业成本。由于受到自身条件的限制，农民进城一般从事的是城市人不愿意干的苦、脏、累、险的工作，而且严重存在同工不同酬、不同时、不同权、不同利的现象。一家国有企业工作的300多名农民工，以集体形式提出建议：希望全国人大常委会在劳动合同法明确规定“同工同酬”。他们在信中说，“与同工种、同岗位的固定工相比，我们的工作量是他们的2倍以上，没有节假日、星期天，没有病假、婚丧假，不享受年薪假，不享受任何福利待遇，我们的工资收入只是他们的1／3到1／5”。
3 社会保障权。我国的社会保障几十年来一直是针对城镇居民，并以农民有土地，可以保障其生存和养老为由，把农民排斥在社会保障之外。随着城市化的推进，失去土地后的农民和城镇居民一样没有了土地，而社会保障远远滞后。尽管当前农村社会保障制度已经起步，但农民社会保障仍存在众多问题。一方面，农村社会保障覆盖率低，拥有社会保障的农村人口数较少，相对贫困地区更令人担忧。另一方面，农村社会保障内容少、水平低、保障力度较小。农村社会保障体系主要包括农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、自然灾害生活救助制度，农村养老保险还处于试点阶段，基本上处于低层次、低水平时期。从社会保障资金水平来看，1991-2001年的11年间我国城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15％，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有O，18％，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。因此，在农村社保的覆盖、内容、水平上，农民与城市居民差距悬殊，造成农民社保权益流失。
4 社会尊重权。我国农民尽管在政治上获得了解放，但现实的总体状况却不容乐观。从理论上讲，农民与工、兵、学、商、干享有同样的权利，具有平等的地位。但是，农民的实际社会地位与名义社会地位相差甚远，其实际地位处于社会结构的最底层。鄙视农民、看不起农民、排斥农民的社会心理根深蒂固。“农村人”与“城市人”不仅仅是地理学上的意义，更多的是社会学的含义。我国城市化进程中的各行各业、方方面面都有农民工的足迹，他们是一座座美丽城市的建设者，理应受到社会的认可和尊重。然而，很多城市人在其内心深处把农民视为“二等公民”，把他们称呼为“乡下人”、“土包子”、“弯脚杆”等等。正如农民工所言：物质上的贫困是其次，精神上的受歧视却让人难以忍受。从农民工的交往范围来看，农民工的城市社会融入程度不高，多是以自我为圆心，以亲戚、朋友、老乡为半径自发形成社交小团体，内部融合，外部疏离。
三、城市化进程中保障农民权益的路径选择
从世界各国的城镇化和现代化发展进程来看，一部分农民主动或被动地离开土地是不可避免的。城镇化的过程不是也不 应该是农民被侵害的过程，不能以牺牲农民的利益为代价。而要保障农民的合法权益，就需要进行科学合理的策略选择。
(一)赋予农民平等的国民待遇
我国的城市化和城乡一体化的过程，也就是城乡居民权利一致、地位平等、身份同一的平等化过程。我国以前对待农民的错误观念有待纠正，应赋予农民平等的国民待遇，才能从根本上保障农民的合法权益。保护和尊重农民权益不仅是党和政府的职责，而且是一切社会团体、企事业单位以及个人的责任和义务。
1 调整和改革城乡分割的户籍制度。过去以户籍为基础的“城乡分治，一国两策”的制度，限制了农民的迁徙自由，导致了公民间的不平等，破坏了我国宪法赋予公民平等权这一原则。实行国际上通行的以身份证管理为主的人口流动制度，以居住地划分城镇人口和农村人口的户籍登记制度，不是户口迁移决定人口流动，而是人口流动决定户口迁移，真正实现公民迁徙自由和居住自由的权利。
2 创建和健全平等的就业制度。平等就业权是国家对公民的生存权予以平等保护在劳动权上的反映。应废除以社会出身为条件的就业和职业准入制度，建立以工作能力为资格面向所有公民的平等开放的就业制度。为此，政府要逐步清理和取消限制性就业政策，加强对劳动力市场的管理，规范用人单位和职业介绍机构的行为，保护农民的合法权益。努力构建城乡一体化、市场化的统一、开放的劳动力市场体系。
3 建立和完善共享的社会保障制度。社会保障制度的核心是社会保险，包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险等。首先，加大农村社会保障的覆盖面和保障力度，努力做到应保尽保，实现城乡一体的社会保障制度；其次，实现社会养老保险全国统筹，建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制；第三，对于特殊群体农民工来说，当前的工伤保险是最紧要和迫切的。农民工从事的工作多具有脏、险、重的特点，这就决定了他们面临的不同层次风险。因此，应考虑具体情况，有针对性逐步完善各种面向农民工的社会保障制度。先从最容易发生工伤、职业病风险程度高、农民工相对集中的行业开始，如重点推进建筑、矿山等行业参加工伤保险。
(二)完善土地征用制度
土地是农民的安身立命之本，土地对农民具有生产资料和社会保障双重功能。据全国人大常委会办公厅信访局统计，2003年受理有关土地问题的群众来信2938件，2004年受理5407件，这些信件反映的问题主要集中在非法征用、侵占耕地，土地补偿不合理、安置不到位等方面。在城市化进程中，农民权益受损的核心内容就是失地农民的补偿和安置问题。所以，合理的补偿和安置是农民最直接获取的经济利益，这是保障征地农民利益的基础因素。
1 规范征地行为，完善征地程序。在征地行为方面，将土地征用严格控制在公共利益限定的范围内，防止违规行为。对非盈利性的用地，实行土地征用要做到公平补偿；对经营性用地，要引入市场机制，允许农村非农建设用地进入市场。在征地程序上，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权，坚持公平、公正、公开的原则。例如怎样征购，土地何用，何时征购，征购补偿标准等要作明确透明，以确保农民及时了解相应政策。加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民的合法权益。同时，各级纪检监察机关要加强监督检查的职责和力度，对违法违规征地拆迁行为，严肃追究有关人员的责任。
2 确立合理的征地补偿标准。征地后，既要保障农民的当前利益，更要兼顾农民可持续发展的长远利益。因此，在确立补偿标准时应该充分考虑土地承包经营权、土地区位、土地产值、当地经济发展水平和农民未来发展需要等因素，以土地用途变更为依据，以市场价格为导向，确定土地补偿标准。在市场经济条件下，征地补偿的标准还要按照社会经济发展水平不断进行调整。同时建立征地拆迁补偿资金收支统管模式，规范资金运作，从根本上杜绝挤占挪用征地拆迁补偿金的行为。
3 实现多样化的征地补偿安置模式。为解决失地农民长远生计问题，避免“坐吃山空”，采取多样化的征地补偿安置模式。在以货币补偿为主的同时，应考虑到土地补偿评估技术的不完善以及大多数农民在失去土地后参与劳动力市场竞争的不利条件，可以采取实物补偿或股权补偿的方式加以补充。
(三)提高农民自身维权意识和能力
要使自己的权益不受侵害，完成自身由传统向现代、由“农民”向“国民”的社会角色转变，真正融入城市主流生活，享受现代城市发展的丰硕文明果实，农民自身的维权意识和能力是关键因素。
1 提高农民的组织化程度。农民自身权益容易受侵害的一个重要的原因就是农民工作为个体太分散，缺乏自己的维权组织。西方社会的弱势群体在遭遇社会或政策上的不公正对待时，往往通过其利益代表组织向政府和社会充分传达自己的利益要求。而中国弱势群体很少积极主动地发出自己的声音，他们的声音更多的是通过社会上其他群体如知识分子间接向社会和政府传达的。因此，我们必须努力提高农民工的组织化程度，鼓励农民加入工会组织，增强其维护自身权益的力量。
2 提升农民的文化素养。农民的文化水平和生产能力，直接关系到我国的产业素质、竞争力和现代化水平，必须把全面提高农民的素质放在重要地位。当前，从进城务工的农民来看，虽然大多是农村中的精英，是农村中比较有能力的群体，但总体来说，他们的文化水平都不高。从2004年农民工就业的受教育情况调查中显示：初中以下文化程度的占83％以上，具有高中学历的农民工数量极少；大部分农民工没有经过任何职业教育和培训，缺乏一定的劳动技能。较低的文化素质和专业技能不利于该群体获得与城市居民同等的就业机会，不利于职业选择和收入报酬的提高，造成了农民工权益受损。政府应该把农民的就业培训列入财政支出范畴，组织农民接受正规的、有针对性的培训，使其掌握急需的技术和知识，提高农民工的科学技术文化水平，提高他们的就业、创业能力。
3 增强农民维权的法律意识和能力。近年来，农民的法制观念和维权意识有了一定的增强，但受传统观念的影响，没有充分认识到法律在维护自身权益中的重要作用，同时，一些农民由于法律知识欠缺，使农民在维权时往往做出一些过激的行为，反而将自己推向更悲惨的境地，使自己身体、精神受到严重损害，同时还会因扰乱社会秩序而遭到惩罚。所以，我们要对农民开展普法宣传教育，引导农民运用法律手段通过合法的渠道来维护自身的权益。农民的法律法规培训应纳入国家公共培训体系，国家应通过电视、广播、报纸、网络等无偿地向农民提供法律知识；各级财政部门应拿出一定的经费，为农民工的法律法规知识培训提供支持，并发放免费的法律宣传小册子。
总之，在我国城市化速度不断加快发展的形势下，侵害农民权益问题是最突出也是最急需解决的问题。随着权益保护问题的进一步研究和探索，相关制度的调整和改革以及政府各部门的高度重视和配合，农民维权意识的增强和能力的提高，农民权益保障问题将逐渐得到解决，最终实现城市发展和农民权益保障共赢。
基金项目：本课题是2010年唐山市城乡统筹发展委员会立项课题“推进城市化进程中农民权益保障问题研究”的研究成果，课题编号是CX2010005。
[作者简介]康爱荣(1965-)，女，河北唐山人。法学硕士，唐山学院教授。研究方向是社会学和三农问题；杨淑娥(1964-)，女，河北唐山人。哲学学士。唐山职业技术学院，副教授，研究方向是三农问题；安雅丽(1977-)，女，河北唐山人。历史学硕士，唐山学院讲师。研究方向是中国近现代史；张莉莉(1969-)，女，河北石家庄人，教育学硕士，唐山职业技术学院，副教授，研究方向是教育学与三农问题。
[收稿日期]2011-07-09
责编：启方； 校对：一丁
关键词：城市化进程；农民权益；保障
中图分类号：F332.89 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2011)04-0098-04
一、城市化进程中保障农民权益的现实意义
城市化是人类文明的产物，农民是城市化的奉献者和推动者，理应享有城市文明所带来的成果，但由于各种各样的因素，使得农民在城市化进程中成为了利益被侵害者。保障农民在城市化进程中应享受的合法权益，不仅关系到农民的切身利益，而且关系到城市化的成败，关系到社会的稳定，也关系到党和政府在人民群众中的形象。
(一)保障农民的合法权益，是促进农村经济和社会发展的客观需求
我国是一个农业大国，农民占很大一部分，农民问题一直都是我国革命、建设的首要内容。中国共产党和历届中央政府都非常重视“三农”问题。2010年的中央一号文件再次关注“三农”，这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定“三农”领域，也是建国以来决策层对“三农”最长的关注周期。中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(简称《决定》)，将保障农民权益提升到实现农村改革发展目标必须遵循的五大原则之一的高度。《决定》指出，为实现农村改革发展的目标任务，必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；必须坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益，促进农民全面发展。将保障农民权益作为农村改革发展的重大原则，是贯彻落实以人为本的科学发展观的重要体现，顺应时代进步的潮流和农民的普遍意愿，必将大大促进农村改革与发展，提升农民的生活质量。
(二)保障农民的合法权益，是构建和谐社会的内在要求
十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”的新命题。党的十七大报告指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”和谐社会的核心是人与人的和谐、人与社会的和谐，最根本的就是要尊重和保护每个社会成员的合法权益。
工业化、城镇化进程中，部分农民失地是历史发展的必然，也是时代进步的需要。这些失地农民为我国的现代化建设奉献了很多，付出了很多。但是，由于我国的制度不健全，法律不完善等诸多原因，导致这些农民在失去土地以后没有得到较好的安置，他们失地、失业、失保障，激发了的社会矛盾，很有可能导致极端的反社会行为，逐渐成为影响中国现代化建设和社会和谐稳定的重要因素。因此，应给予农民同等的国民待遇，以保障农民在工业化、城市化进程中享受发展带来的福祉，实现城乡居民享受公平而平等的公民权益。否则，缺少了占全国人口绝大多数的农民，构建社会主义和谐社会就失去了它本来的意义。
(三)保障农民的合法权益，是城市化进程的推动力
共和国建国初期，城市人口比例为10.64％，1978年则是17.92％，城市人口比例变化很小。从20世纪80年代起，我国城市化以空前之势兴起。城市化的定义，通俗一点说就是由于社会生产力的发展，农民逐渐减少，农民进城成为市民的过程。截至2009年，我国城镇人口已经达到6.2亿，城市化率已达到46.6％。伴随我国城市化进程，农民每年进入城市速度很快增长，已成为产业工人的重要组成部分。他们创造了大量的财富，为城市居民生活提供了种种便利，他们已经成为城市生活中不可缺少的一部分，同时也是推动城市发展的重要力量。但由于种种原因，他们再怎么努力，也无法得到城市居民的认同和接受，无法取得与城市市民同等的市民待遇，不能真正的融入城市生活，使大量农民工处于城市与农村两地之间的“漂流状态”，严重妨碍了劳动力素质的提高，对经济发展造成不良影响；同时，也妨碍了城市化进程，致使我国城市化远远落后于经济发展的水平。因此，只有切实保护好农民的利益，城市化才会更快、更健康、更有序地向前推进。
二、城市化进程中侵害农民权益的现象
农民权益是指农村居民作为社会成员、国家公民享有的政治、经济、法律、文化、教育、卫生及社会保障等各种权利和应得的利益。农民权益总体上包括政治权益、经济权益、社会权益等三个方面。在城市化进程中，农民权益受损主要表现如下：
(一)政治权益保障缺失
政治权益是指我国宪法赋予农民作为社会公民应该享有的政治方面的权益，也就是农民的“民主权益”。根据《宪法》，农民的参政权包括人民代表大会制度、基层群众自治制度和人民信访制度。
1 选举权和被选举权。农民处于政治弱势群体的地位。人大代表的构成中，就全国而言，农村每一代表所代表的人口数与城市每一代表所代表的人口数的比重，经历了1953年的4:1，1979年的5:1，1982年的8:1，1995年的4:1。省、市、县级别的人大代表中，农民代表的人数及比例也都明显偏低。尽管十一届人大三次会议通过人大代表实行城乡按相同人口比例选举，但是并没有引起农民的热议。同时，当选的农民代表，有些是基层村镇各级领导，有些是农民企业家。虽然他们是以农民的身份当选人大代表，由于长时间脱离农业生产和农村生活，很难真正了解民生民意，使得一线农民很难直接参与到国家和社会管理活动中来。
2 村民自治权。1997年在党的十五大报告中“村民自治”首次被写进了党的全国代表大会的报告中。村民自治在不断实践过程中，逐步形成了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规范制度。实际上农民的自治权利并没有得到充分的尊重和保护，实施过程中存在诸多问题，如违法操纵选举、违法罢免和任命村委会成员等。贿选和暴力选举已经成为基层民主选举中的一颗毒瘤，严重影响村级民主和村民自治的推进。
3 信访权。信访权是中国公民特色的宪法权利，是农民与政府对话、参与政府事务的重要渠道。所以，要尊重和保障农民的信访权益。在现实生活中，农民的上访得不到重视，遭遇重重阻力。一是上级信访部门未能及时有效地接待和处理，实行推诿、拖延等方式；农民的利益要求即使表达出来，往往也受到漠视，表达多、回应少，很难得到有效的反馈和解决。二是一些基层干部很难接受农民反映的意见、提出的批评，进而对信访农民施加压力，进行“劫访”乃至打击报复，堵塞了利益表达渠道。
(二)经济权益保障缺失
经济权益是经济主体索取收益和从事经济活动的权利，包含财产权益和市场主体权益两个方面。随着我国工业化、城市 化进程的加快，催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农民。广义上讲，失地农民是指依法被全部或部分征用、使用承包地的农民。土地可以说是农民的“财富之母”，也是他们的“安身立命”之本。失去了土地也就意味着丧失了寓于土地之中或与土地关联的权利和利益，因而导致一些权利和利益的损害或流失。
1 土地承包权益受损。实施《农村土地承包法》后，农民对土地拥有了承包经营权，并受到法律的保护。但是随着政府加快推进城镇化和提高招商引资的力度，出现了不断扩大征地范围和随意征地，甚至征而不用的现象，强行剥夺了农民的土地承包权益。一般来说，“每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，从1987-2001年全国非农建设占用的耕地为3394.6万亩，这就意味着有5091.9万农民因为失地而失业，按现在的经济发展速度，2000-2030年的30年间占用耕地将会达到5450万亩，届时将会有8175万农民面临失业的危险”。
2 土地占用多而补偿少。《中华人民共和国土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。但在实际操作中，存在着“占多补少”的现象，有的则只缴纳一定的保证金，就占用农用地进行非农建设，农民权益受到侵害。
3 补偿标准偏低。根据《土地管理法》规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费四项。但是土地对于农民而言，不仅仅只具有生产性的功效，而且承载着保障、归依和发展功能，因此只按土地生产性收益进行经济补偿是一种不完全补偿。根据我们课题组成员对唐山市调查结果分析，村民普遍认为征地补偿标准偏低、征地补偿标准混乱、干部挪用和侵占土地补偿费，而且征地补偿款不能及时、全额落实。这样，严重侵害了失地农民的经济利益。
4 征地补偿安置形式单一。根据我们调查汇总，唐山市涉及农村房屋拆迁基本是采取一次性货币补偿。单一的一次性货币补偿方式，农民容易“坐吃山空”。我国农民与土地有着一种天然的依存关系。自农耕文明开始，土地不仅是基本生产资料，也是农民赖以生存的最基本物质资料。多数征地农民不知道如何利用这笔资金继续获得稳定收入，而是大多数用于建房娶妻、支付日常生活开支、孩子入学、看病等，很快将征地补偿款用完而失去赖以生存的生活来源。所以，多数农民都愿意留地自种，觉得这样的生活更有保障。
(三)社会权益受损
农民的社会权益包括教育权、就业权、社会保障权、社会尊重权等。
1 受教育权。指公民享有从国家接受文化教育的机会和获得受教育物质帮助的权利。包括两个基本要素：一是公民均有上学接受教育的权利；二是国家提供教育设施，培养教师，为公民受教育创造必要机会和物质条件。在教育投入、办学条件、师资水平等方面，城乡存在显著差异，农村地区呈现出“知识贫困”的状况。
在教育投入上，城市教育国家办，农村教育农民办。据国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》的一项调查显示，在农村义务教育的全部投入中，“乡镇一级负担高达78％，而县财政只负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担了约2％”。乡镇承担了农村义务教育经费的绝大部分，而乡镇的财政收入又是“羊毛出在羊身上”，由农民自己来承担。在办学条件上，无论是学校的“硬件”，还是学校的“软件”，都存在量少而且简陋的现象。在教师素质上，据教育部统计，2008年，农村小学专任教师356.86万人，专科以上学历的教师仅占47％，比城市低31个百分点。仅从以上几个方面，在享受国家提供的教育帮助上，农民权益受到侵害。
2 就业权。农民工是具有农村户籍身份却在城镇工作、生活的劳动者。这种“非工非农”、“亦工亦农”的特殊身份，使农民工虽然可在城市就业，却无法顺利融入城市，他们只能在城乡之间奔波流动，加大了农民工就业成本。由于受到自身条件的限制，农民进城一般从事的是城市人不愿意干的苦、脏、累、险的工作，而且严重存在同工不同酬、不同时、不同权、不同利的现象。一家国有企业工作的300多名农民工，以集体形式提出建议：希望全国人大常委会在劳动合同法明确规定“同工同酬”。他们在信中说，“与同工种、同岗位的固定工相比，我们的工作量是他们的2倍以上，没有节假日、星期天，没有病假、婚丧假，不享受年薪假，不享受任何福利待遇，我们的工资收入只是他们的1／3到1／5”。
3 社会保障权。我国的社会保障几十年来一直是针对城镇居民，并以农民有土地，可以保障其生存和养老为由，把农民排斥在社会保障之外。随着城市化的推进，失去土地后的农民和城镇居民一样没有了土地，而社会保障远远滞后。尽管当前农村社会保障制度已经起步，但农民社会保障仍存在众多问题。一方面，农村社会保障覆盖率低，拥有社会保障的农村人口数较少，相对贫困地区更令人担忧。另一方面，农村社会保障内容少、水平低、保障力度较小。农村社会保障体系主要包括农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、自然灾害生活救助制度，农村养老保险还处于试点阶段，基本上处于低层次、低水平时期。从社会保障资金水平来看，1991-2001年的11年间我国城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15％，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有O，18％，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。因此，在农村社保的覆盖、内容、水平上，农民与城市居民差距悬殊，造成农民社保权益流失。
4 社会尊重权。我国农民尽管在政治上获得了解放，但现实的总体状况却不容乐观。从理论上讲，农民与工、兵、学、商、干享有同样的权利，具有平等的地位。但是，农民的实际社会地位与名义社会地位相差甚远，其实际地位处于社会结构的最底层。鄙视农民、看不起农民、排斥农民的社会心理根深蒂固。“农村人”与“城市人”不仅仅是地理学上的意义，更多的是社会学的含义。我国城市化进程中的各行各业、方方面面都有农民工的足迹，他们是一座座美丽城市的建设者，理应受到社会的认可和尊重。然而，很多城市人在其内心深处把农民视为“二等公民”，把他们称呼为“乡下人”、“土包子”、“弯脚杆”等等。正如农民工所言：物质上的贫困是其次，精神上的受歧视却让人难以忍受。从农民工的交往范围来看，农民工的城市社会融入程度不高，多是以自我为圆心，以亲戚、朋友、老乡为半径自发形成社交小团体，内部融合，外部疏离。
三、城市化进程中保障农民权益的路径选择
从世界各国的城镇化和现代化发展进程来看，一部分农民主动或被动地离开土地是不可避免的。城镇化的过程不是也不 应该是农民被侵害的过程，不能以牺牲农民的利益为代价。而要保障农民的合法权益，就需要进行科学合理的策略选择。
(一)赋予农民平等的国民待遇
我国的城市化和城乡一体化的过程，也就是城乡居民权利一致、地位平等、身份同一的平等化过程。我国以前对待农民的错误观念有待纠正，应赋予农民平等的国民待遇，才能从根本上保障农民的合法权益。保护和尊重农民权益不仅是党和政府的职责，而且是一切社会团体、企事业单位以及个人的责任和义务。
1 调整和改革城乡分割的户籍制度。过去以户籍为基础的“城乡分治，一国两策”的制度，限制了农民的迁徙自由，导致了公民间的不平等，破坏了我国宪法赋予公民平等权这一原则。实行国际上通行的以身份证管理为主的人口流动制度，以居住地划分城镇人口和农村人口的户籍登记制度，不是户口迁移决定人口流动，而是人口流动决定户口迁移，真正实现公民迁徙自由和居住自由的权利。
2 创建和健全平等的就业制度。平等就业权是国家对公民的生存权予以平等保护在劳动权上的反映。应废除以社会出身为条件的就业和职业准入制度，建立以工作能力为资格面向所有公民的平等开放的就业制度。为此，政府要逐步清理和取消限制性就业政策，加强对劳动力市场的管理，规范用人单位和职业介绍机构的行为，保护农民的合法权益。努力构建城乡一体化、市场化的统一、开放的劳动力市场体系。
3 建立和完善共享的社会保障制度。社会保障制度的核心是社会保险，包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险等。首先，加大农村社会保障的覆盖面和保障力度，努力做到应保尽保，实现城乡一体的社会保障制度；其次，实现社会养老保险全国统筹，建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制；第三，对于特殊群体农民工来说，当前的工伤保险是最紧要和迫切的。农民工从事的工作多具有脏、险、重的特点，这就决定了他们面临的不同层次风险。因此，应考虑具体情况，有针对性逐步完善各种面向农民工的社会保障制度。先从最容易发生工伤、职业病风险程度高、农民工相对集中的行业开始，如重点推进建筑、矿山等行业参加工伤保险。
(二)完善土地征用制度
土地是农民的安身立命之本，土地对农民具有生产资料和社会保障双重功能。据全国人大常委会办公厅信访局统计，2003年受理有关土地问题的群众来信2938件，2004年受理5407件，这些信件反映的问题主要集中在非法征用、侵占耕地，土地补偿不合理、安置不到位等方面。在城市化进程中，农民权益受损的核心内容就是失地农民的补偿和安置问题。所以，合理的补偿和安置是农民最直接获取的经济利益，这是保障征地农民利益的基础因素。
1 规范征地行为，完善征地程序。在征地行为方面，将土地征用严格控制在公共利益限定的范围内，防止违规行为。对非盈利性的用地，实行土地征用要做到公平补偿；对经营性用地，要引入市场机制，允许农村非农建设用地进入市场。在征地程序上，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权，坚持公平、公正、公开的原则。例如怎样征购，土地何用，何时征购，征购补偿标准等要作明确透明，以确保农民及时了解相应政策。加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民的合法权益。同时，各级纪检监察机关要加强监督检查的职责和力度，对违法违规征地拆迁行为，严肃追究有关人员的责任。
2 确立合理的征地补偿标准。征地后，既要保障农民的当前利益，更要兼顾农民可持续发展的长远利益。因此，在确立补偿标准时应该充分考虑土地承包经营权、土地区位、土地产值、当地经济发展水平和农民未来发展需要等因素，以土地用途变更为依据，以市场价格为导向，确定土地补偿标准。在市场经济条件下，征地补偿的标准还要按照社会经济发展水平不断进行调整。同时建立征地拆迁补偿资金收支统管模式，规范资金运作，从根本上杜绝挤占挪用征地拆迁补偿金的行为。
3 实现多样化的征地补偿安置模式。为解决失地农民长远生计问题，避免“坐吃山空”，采取多样化的征地补偿安置模式。在以货币补偿为主的同时，应考虑到土地补偿评估技术的不完善以及大多数农民在失去土地后参与劳动力市场竞争的不利条件，可以采取实物补偿或股权补偿的方式加以补充。
(三)提高农民自身维权意识和能力
要使自己的权益不受侵害，完成自身由传统向现代、由“农民”向“国民”的社会角色转变，真正融入城市主流生活，享受现代城市发展的丰硕文明果实，农民自身的维权意识和能力是关键因素。
1 提高农民的组织化程度。农民自身权益容易受侵害的一个重要的原因就是农民工作为个体太分散，缺乏自己的维权组织。西方社会的弱势群体在遭遇社会或政策上的不公正对待时，往往通过其利益代表组织向政府和社会充分传达自己的利益要求。而中国弱势群体很少积极主动地发出自己的声音，他们的声音更多的是通过社会上其他群体如知识分子间接向社会和政府传达的。因此，我们必须努力提高农民工的组织化程度，鼓励农民加入工会组织，增强其维护自身权益的力量。
2 提升农民的文化素养。农民的文化水平和生产能力，直接关系到我国的产业素质、竞争力和现代化水平，必须把全面提高农民的素质放在重要地位。当前，从进城务工的农民来看，虽然大多是农村中的精英，是农村中比较有能力的群体，但总体来说，他们的文化水平都不高。从2004年农民工就业的受教育情况调查中显示：初中以下文化程度的占83％以上，具有高中学历的农民工数量极少；大部分农民工没有经过任何职业教育和培训，缺乏一定的劳动技能。较低的文化素质和专业技能不利于该群体获得与城市居民同等的就业机会，不利于职业选择和收入报酬的提高，造成了农民工权益受损。政府应该把农民的就业培训列入财政支出范畴，组织农民接受正规的、有针对性的培训，使其掌握急需的技术和知识，提高农民工的科学技术文化水平，提高他们的就业、创业能力。
3 增强农民维权的法律意识和能力。近年来，农民的法制观念和维权意识有了一定的增强，但受传统观念的影响，没有充分认识到法律在维护自身权益中的重要作用，同时，一些农民由于法律知识欠缺，使农民在维权时往往做出一些过激的行为，反而将自己推向更悲惨的境地，使自己身体、精神受到严重损害，同时还会因扰乱社会秩序而遭到惩罚。所以，我们要对农民开展普法宣传教育，引导农民运用法律手段通过合法的渠道来维护自身的权益。农民的法律法规培训应纳入国家公共培训体系，国家应通过电视、广播、报纸、网络等无偿地向农民提供法律知识；各级财政部门应拿出一定的经费，为农民工的法律法规知识培训提供支持，并发放免费的法律宣传小册子。
总之，在我国城市化速度不断加快发展的形势下，侵害农民权益问题是最突出也是最急需解决的问题。随着权益保护问题的进一步研究和探索，相关制度的调整和改革以及政府各部门的高度重视和配合，农民维权意识的增强和能力的提高，农民权益保障问题将逐渐得到解决，最终实现城市发展和农民权益保障共赢。
基金项目：本课题是2010年唐山市城乡统筹发展委员会立项课题“推进城市化进程中农民权益保障问题研究”的研究成果，课题编号是CX2010005。
[作者简介]康爱荣(1965-)，女，河北唐山人。法学硕士，唐山学院教授。研究方向是社会学和三农问题；杨淑娥(1964-)，女，河北唐山人。哲学学士。唐山职业技术学院，副教授，研究方向是三农问题；安雅丽(1977-)，女，河北唐山人。历史学硕士，唐山学院讲师。研究方向是中国近现代史；张莉莉(1969-)，女，河北石家庄人，教育学硕士，唐山职业技术学院，副教授，研究方向是教育学与三农问题。
[收稿日期]2011-07-09
责编：启方； 校对：一丁