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摘 要 立案监督是人民检察院对公安机关应当立案的案件没有依法立案，不应当立案侦查而立案的，以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。1996《刑事诉讼法》增添了立案监督，但规定较为粗略，在司法实践中存在不少的问题，《刑事诉讼法修正案》出台前夕，不少学者呼吁新《刑事诉讼法修正案》能对立案监督进行完善。
关键词 刑事诉讼法修正案 立案监督 立法规制 必要性
作者简介：赖结华，广州市花都区人民检察。
一、刑事立案监督的概念及特征
目前，1996年《刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”
综上，从广义上讲刑事立案监督是指检察机关对公安机关、国家安全机关、海关、监狱、检察机关反贪反渎部门应当立案而不依法立案、不应当立案而乱立案以及刑事立案活动是否合法进行的法律监督。因此刑事立案监督具有以下特征：
1.立案监督的主体是检察机关，监督对象是各级具有立案权的机关。从《刑事诉讼法》的相关规定看，具有立案监督权的只有检察机关，而监督的对象是一切具有立案权的机关，其中最主要的是公安机关。
2.刑事立案程序不是必经的法定监督。立案监督只是一种司法救济手段即只有当刑事立案活动出现应当立案而不立案，不应当立案以及立案程序违法等可能造成司法不公正的情况下才能适用。
3.刑事立案监督具有强制性。检察机关一旦发现有需要立案监督的情形，向被监督的对象发出《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》，被监督机关必须及时及时履行职责，否则即为违法。
4.刑事立案监督既包括实体监督又包括程序监督。既包括对应当立案不立案、不应当立案而乱立案的监督，又包括对立案过程中出现程序性违法的监督。
二、当前刑事立案监督存在的困境
当前刑事立案监督存在的困境主要有以下几点：
（一）检察机关获取立案监督信息来源有限
司法实践中，立案监督信息来源主要有两个个：一是“案中挖案”，即通过在审查批捕或者起诉的过程中，发现有需要立案监督的线索。二是被害人或者犯罪嫌疑人及其家属认为应该当立案而不立案或者不应当立案而立案的情形而向检察机关举报。检察机关实施立案监督权限的主要是侦查监督部门，侦监部门因为自身缺乏侦查权，对公安机关接到哪些报案、报案是否符合立案条件及公安机关有无立案等情况不能及时获悉。关于而获取立案监督线索的情形下，往往只有被害人的陈述，没有其他材料佐证，对事实的真实性很难判断，只能依赖侦查机关提供的材料予以判断。而对于在办案中挖掘的线索，侦查机关往往注明“在逃”“另案”处理，其继续调查的结果也很难监督。
（二）法律规定不完善
1996年《刑事诉讼法》第87条仅仅规定了检察机关监督公安机关“该立不立”的问题，而对“不该立而立”的问题没有规定；之后出台的《人民检察院刑事诉讼规则》第378条也仅仅规定“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见”，但是究竟应该如何纠正，却没有详细规定。2010年出台的《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》对违法立案做了规制》，第一次明确规定在该种情况下检察机关应当要求公安机关书面说明立案理由，认为立案理由不成立时应当向公安机关发出《通知撤销案件书》等，从而使得监督“不该立而立”的问题有了明确的依据。。但《规定》毕竟是内部文件，位阶低、效力差、刚性弱，一些地方的侦查机关对此有抵触情绪，不配合检察机关的工作。因此，乘刑事诉讼法修改之东风，将检察机关监督纠正不应当立案而立案上升至国家基本法律的高度，不但是必要的而且是可行的。
（三）司法解释本身存在着不合理的规定
如果将最高人民检察院、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第3条和第5条第3项的规定结合起来分析，可以认为，确定检察机关是否能进行立案监督的前提是公安机关是否给控告人出具立案决定书或者不立案决定书，易言之，如果公安机关没有出具或者拒不出具决定书，检察机关就无法进行实质性审查并要求公安机关说明不立案理由，只能移送公安机关处理，至此，所谓的立案监督权完全被虚置化
（四）利益冲突致被监督机关不愿意接受监督
从实践中看，对检察机关如果成功立案监督一宗案件，即意味着被监督机关在立案工作中存在违法行为，会影响到具体办案人员（及所在单位）的考评、奖励等、年终考核、评优评先等，因而办案人员潜意识中不愿意接受监督。同时由于检察机关对立案监督缺乏必要的刚性约束力，必须与其它机关的配合与制约中才能实现，因而，如何获得公安机关的积极配合是一个需要解决的系统性问题。
（五）对刑事立案审查期的规定存在缺陷
1996年刑诉法第86条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不予立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”由于本条没有规定审查立案期限问题，这就为何时决定立案或者不立案留下了相当大的裁量空间，致使司法实践中经常出现立案机关对于报案、控告、举报和自首的材料长时间内不作出立案或者不予立案，利用拖延推诿的方法来消极应对报案人或申诉人的现象。
综上所述，正是由于相关法律法规在对立案监督的规制上存在一定的缺陷以及立案监督制度自身存在着一定的掣肘性致使在该制度在司法实践中存在一定的难点。因此，新《刑事诉讼法修正案》出台之前，许多专家学者以及实务界的司法工作者对之寄予厚望，希望能对刑事立案监督进行完善，并就修订提出了诸多切实可行的方案，但是目前出台的《刑事诉讼法》修正案对立案监督完全承袭96《刑事诉讼法》，对立案监督只字未改，免为一种遗憾。究其原因，可能认为2010年出台的《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》已经对刑事立案监督进行了详细的规定，因此在《刑事诉讼法修正案》中不在赘述，但是《规则》毕竟是部门内部的一种规定，位阶低、效力差、刚性弱，一些侦查机关对此有抵触情绪，在司法实践中操作也流于形式，难以完全解决现实中存在的问题，因此对刑事诉讼法在立案监督方面进行规制是有必要。
三、从立法及司法两方面完善立案监督的的对策探讨
（一）进一步加强立法监督的法律规制，弥补现立法盲区
1996《刑事诉讼法》及新《刑事诉讼法修正案》只将立案侦查的对象范围确定为公安机关，而忽略了检察机关及法院受理案件的立案侦查监督。致使其他有立案权的机关如检察机关的反贪反渎部门、国家安全机关、海关、监狱等其他有立案权的机关便成为立案监督的盲点，因此应将所有的具有立案监督权限的机关都列为立案监督的对象。将《规定》中对“不该立而立”的程序作更为为详细的规定，并建议其在《刑事诉讼法修正案》中明确规定，将其上升到法律层面。
（二）积极拓宽立案监督的线索来源
一是要注重“案中挖案”，在办案中提高立案监督敏感性立案监督敏感性，积极发现案件中涉及的可立案线索。着力筛查案卷材料中注明“另案处理”“在逃”等人员，捕捉线索并仔细分析成案可能性。办案过程中主动询问控告人，并有重点地宣讲相关法律规定，从中获取线索，帮助控告人依法、合理、高效地行使其控告权。同时要加大对外宣传力度，让社会各界和广大群众了解检察机关的立案监督职能，积极举报。加强与社会各界及有关部门如人大、党委信访办以及本院渎职侵权部门、控申部门及民行部门沟通，从中获取有价值线索。
（三）创新工作机制，加强与公安机关的协调，获得其支持
变被动为主动，积极与公安机关进行沟通，用过召开联席会议，建立联合执法机制，协调与公安机关的关系，争取支持配合。设立定期核查制度，监督机关定期指派人员到各办案单位检查其办案业务台帐。发现存在问题及时向公安机关发出纠正违法通知书，详细指出其做法具体违法之处，并要求进行整改。向公安机关发出检察建议，建议其组织干警认真学习有关立案及其监督问题的法律规定、司法解释和部门规章，在接受、审查刑事案件线索工作中严格执法，并提高自觉接受检察机关立案监督的认识。加强对立案监督的案件进行跟踪监督，对移送给公安机关处理的案件继续进行跟踪监督，加强与公安机关有关部门和领导的沟通协调，及时掌握办理进度和处理结果。
关键词 刑事诉讼法修正案 立案监督 立法规制 必要性
作者简介：赖结华，广州市花都区人民检察。
一、刑事立案监督的概念及特征
目前，1996年《刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”
综上，从广义上讲刑事立案监督是指检察机关对公安机关、国家安全机关、海关、监狱、检察机关反贪反渎部门应当立案而不依法立案、不应当立案而乱立案以及刑事立案活动是否合法进行的法律监督。因此刑事立案监督具有以下特征：
1.立案监督的主体是检察机关，监督对象是各级具有立案权的机关。从《刑事诉讼法》的相关规定看，具有立案监督权的只有检察机关，而监督的对象是一切具有立案权的机关，其中最主要的是公安机关。
2.刑事立案程序不是必经的法定监督。立案监督只是一种司法救济手段即只有当刑事立案活动出现应当立案而不立案，不应当立案以及立案程序违法等可能造成司法不公正的情况下才能适用。
3.刑事立案监督具有强制性。检察机关一旦发现有需要立案监督的情形，向被监督的对象发出《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》，被监督机关必须及时及时履行职责，否则即为违法。
4.刑事立案监督既包括实体监督又包括程序监督。既包括对应当立案不立案、不应当立案而乱立案的监督，又包括对立案过程中出现程序性违法的监督。
二、当前刑事立案监督存在的困境
当前刑事立案监督存在的困境主要有以下几点：
（一）检察机关获取立案监督信息来源有限
司法实践中，立案监督信息来源主要有两个个：一是“案中挖案”，即通过在审查批捕或者起诉的过程中，发现有需要立案监督的线索。二是被害人或者犯罪嫌疑人及其家属认为应该当立案而不立案或者不应当立案而立案的情形而向检察机关举报。检察机关实施立案监督权限的主要是侦查监督部门，侦监部门因为自身缺乏侦查权，对公安机关接到哪些报案、报案是否符合立案条件及公安机关有无立案等情况不能及时获悉。关于而获取立案监督线索的情形下，往往只有被害人的陈述，没有其他材料佐证，对事实的真实性很难判断，只能依赖侦查机关提供的材料予以判断。而对于在办案中挖掘的线索，侦查机关往往注明“在逃”“另案”处理，其继续调查的结果也很难监督。
（二）法律规定不完善
1996年《刑事诉讼法》第87条仅仅规定了检察机关监督公安机关“该立不立”的问题，而对“不该立而立”的问题没有规定；之后出台的《人民检察院刑事诉讼规则》第378条也仅仅规定“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见”，但是究竟应该如何纠正，却没有详细规定。2010年出台的《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》对违法立案做了规制》，第一次明确规定在该种情况下检察机关应当要求公安机关书面说明立案理由，认为立案理由不成立时应当向公安机关发出《通知撤销案件书》等，从而使得监督“不该立而立”的问题有了明确的依据。。但《规定》毕竟是内部文件，位阶低、效力差、刚性弱，一些地方的侦查机关对此有抵触情绪，不配合检察机关的工作。因此，乘刑事诉讼法修改之东风，将检察机关监督纠正不应当立案而立案上升至国家基本法律的高度，不但是必要的而且是可行的。
（三）司法解释本身存在着不合理的规定
如果将最高人民检察院、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第3条和第5条第3项的规定结合起来分析，可以认为，确定检察机关是否能进行立案监督的前提是公安机关是否给控告人出具立案决定书或者不立案决定书，易言之，如果公安机关没有出具或者拒不出具决定书，检察机关就无法进行实质性审查并要求公安机关说明不立案理由，只能移送公安机关处理，至此，所谓的立案监督权完全被虚置化
（四）利益冲突致被监督机关不愿意接受监督
从实践中看，对检察机关如果成功立案监督一宗案件，即意味着被监督机关在立案工作中存在违法行为，会影响到具体办案人员（及所在单位）的考评、奖励等、年终考核、评优评先等，因而办案人员潜意识中不愿意接受监督。同时由于检察机关对立案监督缺乏必要的刚性约束力，必须与其它机关的配合与制约中才能实现，因而，如何获得公安机关的积极配合是一个需要解决的系统性问题。
（五）对刑事立案审查期的规定存在缺陷
1996年刑诉法第86条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不予立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”由于本条没有规定审查立案期限问题，这就为何时决定立案或者不立案留下了相当大的裁量空间，致使司法实践中经常出现立案机关对于报案、控告、举报和自首的材料长时间内不作出立案或者不予立案，利用拖延推诿的方法来消极应对报案人或申诉人的现象。
综上所述，正是由于相关法律法规在对立案监督的规制上存在一定的缺陷以及立案监督制度自身存在着一定的掣肘性致使在该制度在司法实践中存在一定的难点。因此，新《刑事诉讼法修正案》出台之前，许多专家学者以及实务界的司法工作者对之寄予厚望，希望能对刑事立案监督进行完善，并就修订提出了诸多切实可行的方案，但是目前出台的《刑事诉讼法》修正案对立案监督完全承袭96《刑事诉讼法》，对立案监督只字未改，免为一种遗憾。究其原因，可能认为2010年出台的《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》已经对刑事立案监督进行了详细的规定，因此在《刑事诉讼法修正案》中不在赘述，但是《规则》毕竟是部门内部的一种规定，位阶低、效力差、刚性弱，一些侦查机关对此有抵触情绪，在司法实践中操作也流于形式，难以完全解决现实中存在的问题，因此对刑事诉讼法在立案监督方面进行规制是有必要。
三、从立法及司法两方面完善立案监督的的对策探讨
（一）进一步加强立法监督的法律规制，弥补现立法盲区
1996《刑事诉讼法》及新《刑事诉讼法修正案》只将立案侦查的对象范围确定为公安机关，而忽略了检察机关及法院受理案件的立案侦查监督。致使其他有立案权的机关如检察机关的反贪反渎部门、国家安全机关、海关、监狱等其他有立案权的机关便成为立案监督的盲点，因此应将所有的具有立案监督权限的机关都列为立案监督的对象。将《规定》中对“不该立而立”的程序作更为为详细的规定，并建议其在《刑事诉讼法修正案》中明确规定，将其上升到法律层面。
（二）积极拓宽立案监督的线索来源
一是要注重“案中挖案”，在办案中提高立案监督敏感性立案监督敏感性，积极发现案件中涉及的可立案线索。着力筛查案卷材料中注明“另案处理”“在逃”等人员，捕捉线索并仔细分析成案可能性。办案过程中主动询问控告人，并有重点地宣讲相关法律规定，从中获取线索，帮助控告人依法、合理、高效地行使其控告权。同时要加大对外宣传力度，让社会各界和广大群众了解检察机关的立案监督职能，积极举报。加强与社会各界及有关部门如人大、党委信访办以及本院渎职侵权部门、控申部门及民行部门沟通，从中获取有价值线索。
（三）创新工作机制，加强与公安机关的协调，获得其支持
变被动为主动，积极与公安机关进行沟通，用过召开联席会议，建立联合执法机制，协调与公安机关的关系，争取支持配合。设立定期核查制度，监督机关定期指派人员到各办案单位检查其办案业务台帐。发现存在问题及时向公安机关发出纠正违法通知书，详细指出其做法具体违法之处，并要求进行整改。向公安机关发出检察建议，建议其组织干警认真学习有关立案及其监督问题的法律规定、司法解释和部门规章，在接受、审查刑事案件线索工作中严格执法，并提高自觉接受检察机关立案监督的认识。加强对立案监督的案件进行跟踪监督，对移送给公安机关处理的案件继续进行跟踪监督，加强与公安机关有关部门和领导的沟通协调，及时掌握办理进度和处理结果。