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【摘要】当前,我国经济在扩张性宏观政策的助力之下顺利进入企稳向好局面,宏观调控中矛盾的主要方面也已从“内需不足”更多地转向“结构制约”。我国必须在新的历史起点上把握时机,充分利用经济手段促进经济发展方式的转变。要注重财政手段对经济结构调整的导向作用;通过改革收入分配机制,提高低中收入阶层的收入水平和消费能力来促进消费,调整内需结构;把握税收杠杆调节经济结构的有利时机;创新金融手段更好地支持经济结构优化。
【关键词】结构优化 经济手段 财政 税收 金融
转变经济发展方式已是宏观调控当务之急
我国国民经济和社会发展要实现现代化“三步走”战略构想,必须在新的历史起点上不失时机地转变发展方式,其中一个重大的关键性的内容,是优化结构。
世界金融危机的冲击,客观上使我们转变方式、优化结构的迫切性更为凸显,我国经济在扩张性的宏观政策助力之下顺利地于2009年从“前低”转入“后高”之后,已进入企稳向好局面,宏观调控中矛盾的主要方面也已从“内需不足”更多地转向“结构制约”。现实生活中,以制造业产能过剩、低效使用资源粗放型发展、低水平重复建设、消费率偏低、现代服务业发展不足等为基本特征的结构问题,是我国中长期全面建设小康社会和推进可持续现代化进程的深层拖累,其负面效应将随经济社会的发展而日益令人不能容忍。我们亟需利用当前通货紧缩压力已经消退,而通胀压力还在预期状态、尚未在现实生活中有一定“杀伤”力度的有利时机,以更多的精力、更大的决心,采取更积极的措施,加大调结构、转方式、促改革的力度,把短期调控政策和中长期目标更好地结合起来。
充分运用经济手段促进结构优化
在产业结构的优化调整上,集中到一点是如何淘汰落后、过剩产能和促进升级换代。这种结构调整中,非常重要的一个要领,是要更加强调和注重通过经济手段来调整结构。
如果只用行政手段,在市场经济环境下作用会比较有限,其副作用或实效难到位的情况也是比较明显的。法律手段需要强化,但法律的健全和细化是一种“慢变量”,而且其作用也主要是框架性的和“原则”形式的。实践已反复证明,在很多具体项目上,政府不一定能看得很准,往往政府只知道一个方向,比如说要节能降耗,到底什么样的企业、什么样的技术路线能在节能降耗中有竞争力,能够站住脚,这些都要通过竞争才能知道。法律的作用也主要在于维护、保障企业公平竞争的规则与环境。实际上,大量推进结构优化的事项,往往政府只需要给一个导向,法律只需要给一个公平竞争框架,再加上经济手段(经济杠杆)的规范化设计和运用,就可以收到很好的效果。比如形成一系列有针对性、体现产业政策和技术经济政策的税收或者支持补助的优惠措施,而后让企业自己在竞争中形成优化配置,通过市场来进行优胜劣汰。
注重促进消费,推动收入分配机制改革
应当看到,我国已安排并在2010年将继续执行到位的政府四万亿项目投资本身,本身是有优化结构作用的。国家四万亿投资投向于七大方面,包括基础设施、灾后重建、新农村建设、安居工程、生态保护、自主创新和科教文卫的硬件设施等方面。所有这些事项,都是在经济结构上推进优化的,并且四万亿投资对消费也有拉动作用,以往的经验是项目投资会在30%~40%的比重上转为消费。2010年,应首先把财力用于在建工程的续建,在严格控制新建项目的同时,更扎实地做好新开工项目的可行性论证和所有项目的施工监理,保证施工质量,从而把投资的结构优化效应落到实处。
在四万亿元投资之外,调整内需结构则应注重合理促进消费,特别是提高中低收入阶层的收入水平和消费能力,并通过社保体系建设消除社会成员消费方面的后顾之忧,从而减少“预防性储蓄”而增加即期消费。政府已采取的一系列刺激消费的措施,如对务农农民的直补,对进城务工人员的劳动保护与工资按时发放,提高城镇低保标准和退休人员退休费标准,推动新医改、实行义务教育全免费、实施住房安居工程、推行农村新农合和基本养老保障,以及以财政补贴助推家电、机动车下乡等,对解除社会成员的后顾之忧、通过增加可用收入而增加即期消费和调动潜力增加农村消费等等,已产生了较好的作用。今后,应在总结经验的基础上,适当加大支持消费品下乡和生产资料(如建材)下乡的力度并加强针对性,特别应注重结合城市化进程和户籍制度改革,加强农村进城务工人员的培训和以城乡一体化为导向的社会保障体系建设。
与消费有关的还有一个更棘手的问题,就是收入分配机制改革和再分配调节。收入分配悬殊、利益配置不合理问题,包括不同阶层的利益矛盾和“仇富心理”等问题,都需要高度关注。特别是对于现在影响非常大的垄断行业和国有大型垄断企业凭借垄断权力和国家特许权(往往是用“自然垄断”、“国家需要”之名掩盖过度垄断之实),不合理地、过多地占有国民收入份额的问题,亟待克服既得利益障碍通过配套改革措施(包括垄断行业的必要改造和国有资本经营预算下对国有资产收益的适当集中等等)加以认真解决。
利用税收杠杆推动经济发展方式转型
税收是经济手段中的一种重要的、基于法治的规范形式和工具。在税制方面,要达到淘汰落后产能,优化结构的目的,需要充分利用资源税、消费税、环境税的区别对待措施。为推动我国经济发展方式转变,无论是生产领域,还是消费领域,资源要素的相对价格都应该上调,从而使各方面更加珍惜资源而不是挥霍资源,节约使用初级产品而不是粗放地耗费初级产品,刺激各种主体千方百计地开发节能减耗的工艺、产品和技术,促使消费者更趋向于有利节能、环保的消费方式。不论从长远来看,还是从当下的迫切需要来看,这种经济杠杆不但要用,而且要用好、用充分。
现在正是充分利用税收调节杠杆的时机。从宏观环境来看,经济生活中的通货紧缩压力已经不复存在,通货膨胀虽有预期,但还没有形成较大现实压力,我们应该不失时机地推出资源税税负向上调整的改革。资源税负合理调整的设计方案,应该聚焦于以运行机制的力量达到把一些过剩产能和落后企业淘汰出去的效果,同时使大部分企业经过努力顺应节能降耗的新机制而继续发展;应确保低收入阶层的消费者得到公共财政的提高低保标准等方式的扶助,而保证他们的基本生活不受影响;中等收入阶层以上的社会成员完全可以承受和消化消费品涨价因素,同时也优化调整自己的消费习惯和模式。
创新金融手段支持经济结构优化
在相关的金融手段方面,还亟需进行一系列的制度创新和管理创新。与市场经济的总体架构一并考虑,不能要求我国中央银行调控下的商业性金融系统直接承担过多的“区别对待”的结构调整责任,商业性金融系统中的银行和金融机构,主要是在央行的总量调控信号和相关的风险约束条件下,“锦上添花”式地去支持那些直接效益最明显、而风险最有把握规避的项目和领域,客观上这是一种以市场为基础机制的资源配置优化,是一种企业利润导向的公平竞争中商业金融只可以间接促进的结构优化。至于在融资事项上直接的区别对待、以优惠的利率和放贷条件“雪中送炭”式的支持(包括许多同志所谈的“绿色金融”等),则大多属于政策性金融的范畴,而政策性金融体系不论在成熟市场经济的发展历史中,还是在新兴市场经济追求“后来居上”的现代化赶超的当代生活中,其实都是必须放在战略层面来讨论的。尤其对于我们中国实现“三步走”战略,对于贯彻科学发展观,在战略机遇期实现结构优化、方式转变、可持续发展,至关重要。
2008年以来,我们被一系列的事件触动:四川汶川发生大地震,救灾重建需要金融支持;在受到世界金融危机外部冲击的情况下,中小企业“抗寒过冬”需要金融支持;在中央全会对于农村发展建设和改革问题有了系统性的指导意见之后,各方面都认识到需要进一步支持三农,农业、农村、农民的融资再次成为热点和难点。但我们可以看到,各家银行和金融机构对这些事项的政治表态,和它们的运行机制之间,明显地存在“两张皮”式的悖反现象:虽然表态都是非常明朗的,但后面没有支撑它持续做这种事情的运行机理。资金运用的这种政策性的结构取向,完全不是商业金融内生的运行机理可以长久支撑的。真正与之对位的,其实是我国必须在探索开拓中合理构建的政策性金融系统和配上政策条件引致商业金融机构可持续参加的政策性融资事项。具体的运行形式,要既包括专门政策性金融机构的合理构建与运作,也包括以招投标方式选择商业性金融机构从事某些政策性融资业务,特别是需要形成被支持对象(包括中小企业、农村和农业的项目等)与商业银行、商业性信用担保机构、政策性金融机构,以及与必须以财政资金和政策手段介入的财政部门间的可持续协调、联动机制,形成在风险共担前提下的有效风险控制与信用增级、综合绩效提高的“多赢”结果。应该说这既是一项十分重要的优化结构的经济手段,又是一个涉及我国商业、政策金融体系全面改进的方兴未艾的挑战,是一个必须在中长期发展、改革、稳定中来力求处理好的创新过程。只有如此这般去努力,以金融支持结构优化(包括支持三农、支持中小企业、支持自主创新、支持节能降耗等),才能越做越实。(作者为财政部财政科学研究所所长、研究员、博导)
【关键词】结构优化 经济手段 财政 税收 金融
转变经济发展方式已是宏观调控当务之急
我国国民经济和社会发展要实现现代化“三步走”战略构想,必须在新的历史起点上不失时机地转变发展方式,其中一个重大的关键性的内容,是优化结构。
世界金融危机的冲击,客观上使我们转变方式、优化结构的迫切性更为凸显,我国经济在扩张性的宏观政策助力之下顺利地于2009年从“前低”转入“后高”之后,已进入企稳向好局面,宏观调控中矛盾的主要方面也已从“内需不足”更多地转向“结构制约”。现实生活中,以制造业产能过剩、低效使用资源粗放型发展、低水平重复建设、消费率偏低、现代服务业发展不足等为基本特征的结构问题,是我国中长期全面建设小康社会和推进可持续现代化进程的深层拖累,其负面效应将随经济社会的发展而日益令人不能容忍。我们亟需利用当前通货紧缩压力已经消退,而通胀压力还在预期状态、尚未在现实生活中有一定“杀伤”力度的有利时机,以更多的精力、更大的决心,采取更积极的措施,加大调结构、转方式、促改革的力度,把短期调控政策和中长期目标更好地结合起来。
充分运用经济手段促进结构优化
在产业结构的优化调整上,集中到一点是如何淘汰落后、过剩产能和促进升级换代。这种结构调整中,非常重要的一个要领,是要更加强调和注重通过经济手段来调整结构。
如果只用行政手段,在市场经济环境下作用会比较有限,其副作用或实效难到位的情况也是比较明显的。法律手段需要强化,但法律的健全和细化是一种“慢变量”,而且其作用也主要是框架性的和“原则”形式的。实践已反复证明,在很多具体项目上,政府不一定能看得很准,往往政府只知道一个方向,比如说要节能降耗,到底什么样的企业、什么样的技术路线能在节能降耗中有竞争力,能够站住脚,这些都要通过竞争才能知道。法律的作用也主要在于维护、保障企业公平竞争的规则与环境。实际上,大量推进结构优化的事项,往往政府只需要给一个导向,法律只需要给一个公平竞争框架,再加上经济手段(经济杠杆)的规范化设计和运用,就可以收到很好的效果。比如形成一系列有针对性、体现产业政策和技术经济政策的税收或者支持补助的优惠措施,而后让企业自己在竞争中形成优化配置,通过市场来进行优胜劣汰。
注重促进消费,推动收入分配机制改革
应当看到,我国已安排并在2010年将继续执行到位的政府四万亿项目投资本身,本身是有优化结构作用的。国家四万亿投资投向于七大方面,包括基础设施、灾后重建、新农村建设、安居工程、生态保护、自主创新和科教文卫的硬件设施等方面。所有这些事项,都是在经济结构上推进优化的,并且四万亿投资对消费也有拉动作用,以往的经验是项目投资会在30%~40%的比重上转为消费。2010年,应首先把财力用于在建工程的续建,在严格控制新建项目的同时,更扎实地做好新开工项目的可行性论证和所有项目的施工监理,保证施工质量,从而把投资的结构优化效应落到实处。
在四万亿元投资之外,调整内需结构则应注重合理促进消费,特别是提高中低收入阶层的收入水平和消费能力,并通过社保体系建设消除社会成员消费方面的后顾之忧,从而减少“预防性储蓄”而增加即期消费。政府已采取的一系列刺激消费的措施,如对务农农民的直补,对进城务工人员的劳动保护与工资按时发放,提高城镇低保标准和退休人员退休费标准,推动新医改、实行义务教育全免费、实施住房安居工程、推行农村新农合和基本养老保障,以及以财政补贴助推家电、机动车下乡等,对解除社会成员的后顾之忧、通过增加可用收入而增加即期消费和调动潜力增加农村消费等等,已产生了较好的作用。今后,应在总结经验的基础上,适当加大支持消费品下乡和生产资料(如建材)下乡的力度并加强针对性,特别应注重结合城市化进程和户籍制度改革,加强农村进城务工人员的培训和以城乡一体化为导向的社会保障体系建设。
与消费有关的还有一个更棘手的问题,就是收入分配机制改革和再分配调节。收入分配悬殊、利益配置不合理问题,包括不同阶层的利益矛盾和“仇富心理”等问题,都需要高度关注。特别是对于现在影响非常大的垄断行业和国有大型垄断企业凭借垄断权力和国家特许权(往往是用“自然垄断”、“国家需要”之名掩盖过度垄断之实),不合理地、过多地占有国民收入份额的问题,亟待克服既得利益障碍通过配套改革措施(包括垄断行业的必要改造和国有资本经营预算下对国有资产收益的适当集中等等)加以认真解决。
利用税收杠杆推动经济发展方式转型
税收是经济手段中的一种重要的、基于法治的规范形式和工具。在税制方面,要达到淘汰落后产能,优化结构的目的,需要充分利用资源税、消费税、环境税的区别对待措施。为推动我国经济发展方式转变,无论是生产领域,还是消费领域,资源要素的相对价格都应该上调,从而使各方面更加珍惜资源而不是挥霍资源,节约使用初级产品而不是粗放地耗费初级产品,刺激各种主体千方百计地开发节能减耗的工艺、产品和技术,促使消费者更趋向于有利节能、环保的消费方式。不论从长远来看,还是从当下的迫切需要来看,这种经济杠杆不但要用,而且要用好、用充分。
现在正是充分利用税收调节杠杆的时机。从宏观环境来看,经济生活中的通货紧缩压力已经不复存在,通货膨胀虽有预期,但还没有形成较大现实压力,我们应该不失时机地推出资源税税负向上调整的改革。资源税负合理调整的设计方案,应该聚焦于以运行机制的力量达到把一些过剩产能和落后企业淘汰出去的效果,同时使大部分企业经过努力顺应节能降耗的新机制而继续发展;应确保低收入阶层的消费者得到公共财政的提高低保标准等方式的扶助,而保证他们的基本生活不受影响;中等收入阶层以上的社会成员完全可以承受和消化消费品涨价因素,同时也优化调整自己的消费习惯和模式。
创新金融手段支持经济结构优化
在相关的金融手段方面,还亟需进行一系列的制度创新和管理创新。与市场经济的总体架构一并考虑,不能要求我国中央银行调控下的商业性金融系统直接承担过多的“区别对待”的结构调整责任,商业性金融系统中的银行和金融机构,主要是在央行的总量调控信号和相关的风险约束条件下,“锦上添花”式地去支持那些直接效益最明显、而风险最有把握规避的项目和领域,客观上这是一种以市场为基础机制的资源配置优化,是一种企业利润导向的公平竞争中商业金融只可以间接促进的结构优化。至于在融资事项上直接的区别对待、以优惠的利率和放贷条件“雪中送炭”式的支持(包括许多同志所谈的“绿色金融”等),则大多属于政策性金融的范畴,而政策性金融体系不论在成熟市场经济的发展历史中,还是在新兴市场经济追求“后来居上”的现代化赶超的当代生活中,其实都是必须放在战略层面来讨论的。尤其对于我们中国实现“三步走”战略,对于贯彻科学发展观,在战略机遇期实现结构优化、方式转变、可持续发展,至关重要。
2008年以来,我们被一系列的事件触动:四川汶川发生大地震,救灾重建需要金融支持;在受到世界金融危机外部冲击的情况下,中小企业“抗寒过冬”需要金融支持;在中央全会对于农村发展建设和改革问题有了系统性的指导意见之后,各方面都认识到需要进一步支持三农,农业、农村、农民的融资再次成为热点和难点。但我们可以看到,各家银行和金融机构对这些事项的政治表态,和它们的运行机制之间,明显地存在“两张皮”式的悖反现象:虽然表态都是非常明朗的,但后面没有支撑它持续做这种事情的运行机理。资金运用的这种政策性的结构取向,完全不是商业金融内生的运行机理可以长久支撑的。真正与之对位的,其实是我国必须在探索开拓中合理构建的政策性金融系统和配上政策条件引致商业金融机构可持续参加的政策性融资事项。具体的运行形式,要既包括专门政策性金融机构的合理构建与运作,也包括以招投标方式选择商业性金融机构从事某些政策性融资业务,特别是需要形成被支持对象(包括中小企业、农村和农业的项目等)与商业银行、商业性信用担保机构、政策性金融机构,以及与必须以财政资金和政策手段介入的财政部门间的可持续协调、联动机制,形成在风险共担前提下的有效风险控制与信用增级、综合绩效提高的“多赢”结果。应该说这既是一项十分重要的优化结构的经济手段,又是一个涉及我国商业、政策金融体系全面改进的方兴未艾的挑战,是一个必须在中长期发展、改革、稳定中来力求处理好的创新过程。只有如此这般去努力,以金融支持结构优化(包括支持三农、支持中小企业、支持自主创新、支持节能降耗等),才能越做越实。(作者为财政部财政科学研究所所长、研究员、博导)