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摘 要：为应对经济下行以及国际税收竞争的压力，我国积极推进减税降费。新一轮减税降费涉及多项税费的减降，降低了企业成本，也优化了我国的纳税环境及营商环境，但也将带来地方财政困境等问题。在实践中还需对减税降费的方式及其与征管水平、制度改革等关系进行思考。
关键词：减税降费 财政困境 征管 制度成本
针对当前经济下行压力不断增加、税费负担较重的国内经济形势以及复杂多变的国际形势，我国亦采取减税降费的手段来降低企业成本、稳定经济增长。自2018年的中央经济工作会议中明确提出要“实施更大规模的减税降费”以来，新一轮减税降费拉开了序幕。新一轮减税降费涉及增值税、企业所得税、个人所得税、社保费等多个税种、多项收费，减降力度空前，不仅降低了企业成本，也优化了我国的纳税环境及营商环境，但在减税降费实施过程中，仍然存在一些值得思考的问题。
一、减税降费方式如何选择
在实践中，通常减税降费会以两种形式出现：一种是“挤牙膏式”的减税;另一种是“大幅减税”。纵观我国出现的多次减税政策，可以发现此前政府的减税政策主要采取一种类似于“挤牙膏”的方式，即针对社会反映较为强烈的某些方面进行减税，这种减税是有限地、部分地减税，虽然见效快，但却也反映出我国税收制度比较临时、零散与复杂等问题，导致企业“获得感”不强，长期内更是引发社会对减税降费效果的质疑。因此，就本轮减税降费而言，必须将“挤牙膏式”的减税改为“大幅减税”，即通过“一揽子方案”来完成减税降费计划，实现普惠式减降。2018年8月举行的金融改革创新与实体经济协调发展平行论坛中，刘胜军就提出“要通过减税来实现金融机构为实体经济服务，为实体经济减负，而且这个减税不是挤牙膏式的减税，而是要大幅减税”。
二、减税降费政策是否越多越好
近几年，税收优惠政策文件每年多达200多项，内容涉及多个税种及多项收费。据统计，2017、2018两年涉及税基较广的增值税税收优惠政策文件更是多达100多项。其中，鼓励创新创业、企业研发、高新技术企业等方面的税收优惠政策文件也是多不胜数，仅2019年我国推出的《“大众创业万众创新”税收优惠政策指引》就包含了近百项针对创新创业的税收优惠政策，这些税收优惠覆盖了企业从初创到发展的整个生命周期。
虽然税收政策需要根据经济形势及时进行调整，具备一定的灵活性，但这无疑将与税收的固定性出现不相符的情况。税收作为影响企业部门、居民部门的重要因素，其应该具有一定的相对稳定性，以便于企业、居民作出准确、合理的预期和行为活动，这才能有效发挥税收的调节作用。反之，税收政策调整过快、过多不仅会影响企业、居民的预期，也会增加企业认识、学习新政策的成本和准确理解、使用新政策的难度，最终影响到税收的调节作用。
二、厘清减税降费与加强征管的关系
随着“金税工程”的不断推进，我国的税收征管水平显著提高，这不仅是近几年大幅减税后税收收入仍保持高速增长的主要原因，也是纳税人感觉税收负担越来越重的重要原因之一，甚至部分纳税人因此担忧减税降费的实际效果。但在推进减税降费过程中，固然减税降费的效果可能会因为税务机关加强征管而打折扣，但绝不能因此就否认政策性减税的作用，更不能因此而放松征管，以期通过放松征管来达到减税的目的。在任何时期，加强征管、堵塞漏洞，都是维护税收公平、体现税收强制性的必然选择。但是在当前征管水平处于快速提高的阶段，其确实会影响到减税降费的效果，因此，在研究政策性减税力度时，应充分考虑征管加强腾出的减税空间。实际上，征收率的显著提升为更大幅度降低法定税负创造了空间，这也是推动税制优化，建立现代税收制度的必由之路。
三、减税降费与制度改革的关系
税费负担作为一项显性成本，是社会各界最为关注的一项成本，但除税费以外的其他成本，尤其是隐性成本同样值得关注。制度性交易成本是企業在遵循政府制定的一系列规章制度时所需付出的成本，属于影响企业负担的非市场性因素，与政策、法律、法规制定以及政府机构的监管和运行效率密切相关，并成为投资者、生产经营者关注的重要问题，因此，在企业的各项成本中，制度性交易成本不容忽视。现阶段，由于我国制度性交易成本涉及的范围广（远超过世界银行《营商环境报告》所量化的内容），且企业部分显性的制度性交易成本出现隐性化的发展态势，这就使得我国的制度性交易成本较高且复杂。虽然，近几年我国不断优化生产经营、市场准入、资质资格、投资、进出口等领域的营商环境，积极推进“放管服”改革，以期降低制度性交易成本，但与减税降费见效快的结果相比，降低这一成本的效果并不明显，这主要是因为推进“放管服”行政审批制度改革难度大、见效缓慢且后续改革繁重。
2017年，中国财政科学研究院通过实地调研来考察企业负担降低的效果，并发布了《降成本：2017年的调查与分析》报告。报告指出：由于我国的制度变迁和制度创新存在滞后，与当前的发展水平、风险水平出现脱轨，导致政府与市场边界划分、中介收费、信息共享、社会信用体系建设等方面存在较多问题，而这产生了各种制度性成本，最终均转化为企业的各项隐性成本。中国财政科学研究院8月1日在京发布的《降成本：2017年的调查与分析》报告——《中国经济周刊》。因此，当前减税降费政策的实施，还需社保、金融、电力等多项体制改革来配合，只有各项改革全面推进才能从根本上解决企业综合负担重的问题。否则，仅依靠现有的税率下调、社保缴费比例降低等方式，难以达到降低企业成本的长期效果。
四、减税降费之后地方财力如何保障？
短期内，减税降费的实施无疑会使地方政府面临较大的财政困境。因此，在当前政府公共支出不断增长的现状下，如何实现财政收支平衡或合理的财政赤字，也是减税降费过程中面临的一个重要问题。通常，政府作为非生产部门，由减少税费导致其财政收入减少后，可以通过减少支出或者增加其他收入来维持收支平衡。具体来看，可以通过以下三种方式来应对可能出现的财政困境： 第一，调整财政支出结构。在2019年3月的《政府工作报告》中即提出：为支持企业减负，中央财政要开源节流，一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右，长期沉淀资金一律收回。中国政府官网，http：//wwwgovcn。在减税降费的同时，消减非社会保障功能的支出，据统计，我国与社会保障、社会福利直接相关的支出则有教育、社保与就业、医疗卫生和保障房等四项，其占比合计不足40%，而非市场化、非社会保障和福利方面的支出占比较高，有一定的减降空间。刘明彦，从财政支出结构看减税降费空间（N），中国城乡金融报，2019年5月10日。
第二，适度增加债务。目前，目前我国财政赤字276万亿元，比2018年增加038万亿元，赤字率不足3%，而我国政府的综合负债率占GDP比例不到四成，低于欧盟60%的警戒线，也远远未达到美国100%以上的负债水平，这说明政府负债率未来仍有一定扩大空间，但这绝不是盲目地、无限制地扩大债务。目前在考虑国内经济承受能力，以及政府负担能力的基础上，可适度提高赤字率（如由26%提高到28%或者3%），即通过适当发行债务来保障中央和地方财政支出需要。
第三，优化税负结构。减税降费是在税制改革的过程中实现和完成的，其实施必然会影响或改变税负结构，即改变企业纳税人与自然人纳税人之间、企业纳税人与企业纳税人之间以及自然人纳税人之间的税负比对结果，因此，减税降费需与税负结构调整相配合。通过优化税负分配结构，使税种间、行业间、纳税主体间的税负分配格局与税源结构相吻合，寻找并拓展支付能力强、潜力大的新税源，优化税负公平環境，激发市场活力，推进经济转型升级，以缓解大规模减税降费所引致的财政支出压力。
参考文献：
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[4]刘明彦从财政支出结构看减税降费空间[N].中国城乡金融报，2019-05-10
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