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摘要建立产品召回法律制度的根本宗旨在于保护不特定消费者的人身财产安全和公共安全,体现了法律对公共利益的关注和社会化发展趋势。而面对我国日益增多的缺陷产品损害消费者人身财产安全和公共利益的事件,制定权威有效具备执行力的缺陷产品召回法律制度就显得非常必要。这就要求我们准确地界定缺陷产品召回法律制度的法律性质、召回范围、召回程序、主管部门、法律责任等。本文从我国立法现状入手,分析界定我国缺陷产品召回制度的法律性质,提出一些立法完善建议,为完整系统的缺陷产品召回法律制度的建立提供一些法理上的参考意见。
关键词缺陷产品 召回制度 法律性质
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-037-03
2010年6月22日,我国多家新闻媒体报道了瑞典宜家家居公司出售的宜家窗帘因存在勒死儿童风险在北美地区召回,同样的窗帘在中国也有销售,但宜家表示此次在中国不会召回,也没有召回的计划。此前不久,丰田车在中国与美国也是执行两个召回标准。为何这些跨国公司一而再再而三地胆敢轻视中国消费者?事实上中国消费者在面对跨国公司执行双重标准时的歧视性待遇,与我国的相关制度不无关系。目前我国只对汽车产品、儿童玩具和食品三类产品的指令召回具备法律依据,要求宜家在中国召回窗帘的确还处于无法可依的尴尬境地。在我国食品安全和产品质量问题较为突出的今天,建立和实行完备的缺陷产品召回制度,对于打造法治政府、责任政府形象,保护消费者的人身财产安全,促进消费,维护我国国际经济利益有着紧迫而现实的深远意义。
一、建立我国缺陷产品召回制度的必要性
所谓召回制度,是指产品的生产商、进口商或销售商在得知其生产、进口、销售的产品存在可能引发消费者健康、安全问题的缺陷时,依法向职能部门报告,及时通知消费者,设法从市场上和消费者手中收回缺陷产品,并进行免费修理、更换的制度。这种制度最先应用于汽车行业,随后扩展到众多的行业,经历了由企业被动接受到企业主动采取作为营销新举措的历程。
在召回制度完善的国家,产品召回的程序、监督和赔款等都有明确的规定;事实上,作为一种国际通行的制度,召回制度在世界很多国家已经被写入法律。1966年美国颁布《国家交通与机动车安全法》。该法规定汽车制造商在发现其产品因设计或制造等方面的原因存在缺陷、不符合相关法律法规,有可能带来安全问题时,有义务公开发布汽车召回的信息,必须将情况通报给用户和交通管理部门,并进行免费维修。1972年,美国颁布《消费品安全法案》,授权美国消费品安全委员会对有缺陷的产品实施召回,这标志着美国缺陷产品召回制度的正式确立。在之后的近40年的时间里,美国的缺陷产品召回对象从汽车逐步拓展到多项涉及消费者安全和健康的产品,包括家庭日用品、化学用品、玩具、食品、药品、化妆品等。除美国之外,日本、韩国、英国、欧盟各国、加拿大、澳大利亚等国家也相继建立了这种制度。
目前,我国国内对缺陷产品的处理主要还是采取由受损的消费者对缺陷产品以违约或侵权为由,通过司法程序向销售者或制造者提出索赔。这种维权方式不但成本较高,而且需要全民法律意识的普及。在国外,各厂家之所以耗费巨资主动召回自身的缺陷产品,其实并不在于它们更讲商业道德,而是制度的必然。因为公司一旦拒绝“召回”,那么政府罚款、消费者诉讼赔偿、公司信誉受损将使不诚信的生产商付出更多。其次,在产品责任制度日渐统一的国际化趋势下,产品售后的维修、服务、缺陷产品制度等都将成为产品进入市场的重要竞争因素。尤其是加入WTO以后,随着全球经济一体化的迅速发展,缺陷产品召回制度已是一个国际通行的商业惯例。我国令人担忧的产品质量状况如果不能及时有效的改善,势必对中国经济的长期发展造成严重的负面影响。
二、我国现有产品缺陷与召回制度相关立法及不足
(一)《民法通则》的相关规定
从我国现行法律来看,《民法通则》第一次将产品责任问题规定在民事基本法中,使产品立法进入了一个新的阶段,这无疑是具有里程碑意义的。主要体现在《民法通则》第122条规定上,该条规定:“因产品质量不合格造成人身财产损害的,产品制造者、销售者应当依法承担民事责任。”但根据本文《民法通则》中,将“产品缺陷”表述为产品质量不合格,缺乏准确性,合格与否与标准有关,但符合标准并非就意味着产品不存在缺陷。“苏丹红一号”事件在某种程度上给予了很好的证明。
(二)《产品质量法》的规定
《产品质量法》作为我国规定产品责任的一部最全面的法律,对产品缺陷的界定具有基础性作用,与我国缺陷产品召回制度密切相关,该法直接规定和援引的其他相关法律,包括《民法通则》、《消费者权益保护法》、《刑法》中有关条款的规定的内容,在某种程度上为政府对缺陷产品的管理提供了依据。但《产品质量法》也存在着立法制度上的缺陷。仅就该法第46条而言,其规定:本法所称“缺陷”是指产品存在危及他人人身、财产安全的不合理危险;产品有保障人体健康,人身、财产安全的国家标准、行业标准的,指不符合该标准。作为认定产品责任的核心概念“产品缺陷”的解释内涵界定不清,究竟何为“不合理危险”在立法中是个模糊概念,法律没有给出权威释义,国内目前也没有形成统一、规范的认识,由此给司法实践造成操作困难。而且该条第二款对产品缺陷依国家标准、行业标准认定,按该规定如果产品符合国家标准或行业标准,就推定其不存在“不合理危险”。从性质上看,产品质量责任是一种行政责任,而产品责任是一种民事责任,如果产品存在缺陷却因符合标准而不必承担产品责任,实质上是意味着生产者、销售者的民事责任被行政标准化解,极不利于消费者权益的保护。
(三)《消费者权益保护法》的相关规定
1994年1月1日实施的《消费者权益保护法》,以消费者权利为中心,同时规定了生产经营者的义务,对有关产品质量标准、产品责任主体(生产者、销售者等)、产品损害赔偿等等内容做了规定。尤其关于损害赔偿项目及其惩罚性损害赔偿金方面有较为创新的规定。但《消费者权益保护法》只是从消费者的角度规定了产品质量存在问题时的究竟手段,赋予消费者有退货、换货的权利,而没有强调经营者主动召回的义务,如果消费者不主动行使上述权利,缺陷产品仍然可能处于流通和使用当中,很可能造成对公民人身安全和财产保障的威胁。
(四)关于缺陷产品召回制度的法律规定
我国首次对缺陷产品召回制度的立法是2002年10月28日的《上海市消费者保护条例》,该条例明确规定了产品召回制度,填补了消费者维权领域内的立法空白,但关于召回的规定太原则,没有规定召回的具体实施措施。随后我国有关行政法规和部门规章中也规定了缺陷产品召回制度。从国家质检总局于2004年10月发布《缺陷汽车产品召回管理规定》,到2007年7月国务院出台《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》,要求生产企业发现其产品存在安全隐患的,应主动召回。还有国家食品药品监督管理局2007年12月6日制定的《药品召回管理办法》,这些规定多以行政规章或部门规定形式出现,一方面法律层次比较低,实施的效果不尽如人意,;另一方面我国一直都存在政府部门职权重叠行使现象,在缺陷产品的管理上有很多部门,仅以汽车缺陷产品管理为例,在《缺陷汽车产品召回管理规定》出台前,处理车辆质量纠纷的就有民间机构中消协;有质检机构国家质量监督检验检疫总局;有中国车检中心和天津、北京两个承接任务的国家试验基地;此外海关总署、原外经贸部、公安部、国家工商局都可以对汽车召回事件的发展进行控制,但没有一个部门可以负起全责。这些无疑严重阻碍了缺陷产品召回制度的构建。2009年4月国务院法制办公布了《缺陷产品召回管理条例》(征求意见稿),这是我国缺陷产品召回立法向前迈进了一大步,我国正在逐步建立一套与国际惯例相一致的完整系统的缺陷产品召回制度。
三、从《条例》(征求意见稿)看我国缺陷产品召回制度的法律性质
根据《条例》(征求意见稿)第2条的规定“召回,是指按照规定程序和要求,对缺陷产品,由生产者通过警示、补充或者修正消费说明、撤回、退货、换货、修理、销毁等方式,有效预防、控制和消除缺陷产品可能导致损害的活动。”而一项法律制度的建立首先必须明确其法律性质,才能明确它应该坚持的法律原则,进而在正确的法律原则的指导下制定准确的各项具体法律规定。关于缺陷产品召回制度的性质,学界有许多争论,有人说它属于公法范畴,是由政府主管部门建立和实行缺陷产品行政管理的制度。有人说它是兼具公法性质和私法性质的经济法。笔者赞同后一种说法,认为它是经济法,并且属于经济法中消费者保护法的范畴。
首先,缺陷产品召回制度属于经济法范畴。因为,尽管法学界对于经济法的具体的调整对象众说纷纭,但是有一点是众多经济法学者认识一致的,经济法调整的对象是一定的经济关系。判断一项制度是否属于经济法的范畴,首当其冲的是要看其是否属于经济关系,以及属于何种经济关系。缺陷产品召回制度的对象是缺陷产品,是生产者、销售者和服务业经营者与消费者之间的买卖合同关系的标的物。缺陷产品召回制度中既有公法因素,又有私法因素,体现了经济法中公法与私法交融的特点。其中公法因素表现为国家权力介入到产品领域,对产品质量要进行强制性干预,比如缺陷产品召回中的有关强制召回规定,召回的程序设计、召回的惩罚措施等大多数是强制性规范。私法因素表现在要遵循市场主体的意思自治,尊重市场主体的地位,给予市场主体活力。比如,自主召回的规定,以及对缺陷产品严格界定以避免商家承担过多的责任。但总体来说,缺陷产品召回制度中公法因素多,因为缺陷产品召回制度始终贯穿着国家机关怎样启动缺陷产品召回程序以及对整个程序的监督,对违反规定的商家施以制裁也要依靠国家强制力进行。当事人不能依自己的意思而自由修改或排除适用,故该经济关系属于应该受经济法调整的经济关系。
其次,缺陷产品召回制度属于经济法中的消费者保护法范畴。该制度主要包括缺陷产品的认定、召回程序和法律责任。由缺陷产品召回制度的内容可知它属于经济法中的“市场秩序规制法”模块,主要目的是调整市场的经济秩序、保障交易安全和保护消费者的合法权益。由此也凸显了经济法保护社会公共利益的价值。因为缺陷产品召回的目的是消除产品存在的隐患,即消除对公共安全的威胁。无论是缺陷调查和确认、召回的实施,还是对召回的监督管理和法律责任,都始终强调的是对人体健康、生命安全与财产安全的保护。对责任者的罚款也多是补偿性罚款,即使在责令召回程序中对生产者的惩罚性罚款,其根本目的还是保护消费者的权益。由此可见该条例实则是确立了缺陷产品召回制度属于消费者权益保护法的范畴。
四、结合《条例》(征求意见稿)谈完善我国缺陷产品召回制度的立法建议
从以上分析,笔者认为,我国建立缺陷产品召回制度已势在必行,可以从以下几方面设置缺陷产品召回制度:
(一)明确“缺陷产品”适用范围,扩大产品召回对象范围
对缺陷产品实施召回的条件,美国是采取了比较原则性的规定,主要是:产品存在着影响人身安全的危险。美国的《消费品安全法》规定的条件是产品具有急迫危险。该法对具有急迫危险的消费品的定义是:具有可导致死亡、严重疾病、或者严重的个人伤害的急迫且不合理危险的消费品。《联邦食品、药品与化妆品法》则规定婴儿奶粉的召回条件是该产品对人类健康具有危险。从我国现状来衡量,实施缺陷产品召回制度的实体条件就是产品存在缺陷,并且是产品批量性存在缺陷,即由于产品在生产过程中的失误或设计上的失误导致存在可能危及消费者人身、财产安全的危险。事实上产品缺陷的种类很多,如设计缺陷、制造缺陷、指示缺陷、发展缺陷等等,因此进一步明确和扩大召回范围在立法上显得尤为重要。
(二)明确缺陷产品的召回种类
从对缺陷产品召回制度的定义分析,缺陷产品召回主要有两种:一是缺陷产品的自愿召回,也可称为主动召回。它是指产品的生产商在得知生产的产品存在缺陷时,依法自愿向职能部门报告,及时通知消费者,设法从市场上和消费者手中收回缺陷产品,并进行免费修理、更换。二是强制召回,也可称为指令召回。它是指主管部门发现并认定种产品存在缺陷,经过一定的程序,向生产商发布命令,要求其及时通知消费者,设法从市场上和消费者手中收回缺陷产品,并进行免费修理、更换。
(三)明确缺陷产品召回的主体
《缺陷产品召回管理条例》(送审稿)第四条规定:“国家对存在与人体健康和生命安全有关的缺陷的产品施行召回制度。”第四条的规定与《条例》的内容相矛盾,实际上是将产品召回的主体界定为国家,对召回主体与监督管理主体的区分发生了混淆。根据召回方式的不同,缺陷产品召回的主体也应有所区别:
首先,对于自愿召回来说,其主体是生产商。由于产品的设计过程、生产流程,生产商最清楚,并且生产商也负有保证产品质量的义务,为此必须时监督产品生产设计,保证产品质量合格,另外,生产商对产品相关知识往往掌握得更多,了解得更深入,因此,生产商往往比其他人能更早地发现产品存在缺陷。赋予生产商在发现产品缺陷时自由采取召回措施的主体资格,能更有效、更及时、更合理地降低危险的发生机率。
其次,对于强制召回来说,应由产品的主管部门及对其负有监督职责的部门通过一定的程序实施。由于产品种类的繁多,对此,要确立强制召回制度的实施主体,做好产品管理的部门分工。例如美国,就建立一套比较完善的产品召回分类管理体系。在美国,消费品主要由消费品安全委员会管理,机动车辆主要由国家公路交通安全管理处管理,食品和药品主要由食品与药品管理处、食品安全与检查服务处管理。
(四)建立以制造商主动召回为主、政府强制召回为辅的召回程序
依据召回种类不同,召回程序也应有不同规定。自愿召回的程序相对来说比较简单,一般可由生产商自由决定,除非国家相关管理部门有特殊规定的。而强制召回程序则要复杂得多,个人觉得可从以下几步程序进行立法完善:
1.主管部门或监督部门在收到消费者举报或在日常工作中发现某产品存在缺陷时,必须首先经过技术认定,确定是否适用缺陷产品召回措施。
2.必须对缺陷产品的危险性进行评估。美国在这方面有相关规定,缺陷产品主要存在A、B、C三个等级,对不同等级的缺陷产品实施的召回范围不同。这种做法可以在保证消费者人身财产安全的前提下尽量减少不必要的损失,我国可以借鉴。
3.由于强制召回措施的采取,势必给生产者带来巨大的利润流失,为了保证公平与科学,有必要采取公开审判的方式做出是否采用召回措施的决定,给予生产者为自己辩护的机会。
4.制定召回计划,使缺陷产品的召回体现出合理性与科学性,减少损失。
5.由主管部门或监督部门及生产商共同实施召回。主要是在作出召回决定时及时向公众发布信息、及时召回缺陷产品。
6.生产商做好产品召回的记录,于产品召回完成后提交主管部门或监督部门保管备案。主管部门及监督部门对缺陷产品召回情况实行监督,督促生产商做好召回工作。
(五)加强法律责任
没有行之有效的法律制裁措施做后盾,一项再好的法律制度往往也流于一纸空文。因此,缺陷产品召回制度也离不开强有力的法律制裁措施。为了彻底消灭生产商的投机营利的心理,在设置召回制度的制裁措施时,有必要借鉴《消费者权益保护法》,设置处罚性赔偿条款,使企业由于不实施召回制度承担法律责任而付出的成本大于实施召回措施,从而更有利于召回制度的实施。笔者认为应提高违反义务企业的处罚标准,并建立企业诚信档案制度和公告制度,从多个层面确保企业积极履行义务。
综上所述,我国目前有关缺陷产品的召回制度的立法路程才刚刚起步,还存在很多领域的法律空白,而客观上我们又亟需这个有利的维权武器来保障我们消费者的合法权益,为此,我们还必须加大研究力度,加快建立健全相关立法。
参考文献:
[1]“宜家窗帘召回门,中美区别对待引争议”.京华时报.2010-6-25.http://bj.house.sina.com.cn.
[2]《缺陷产品管理条理》(征求意见稿)起草说明.化肥标准化与质量检测.2006(4).
[3]赖世耀.论缺陷产品的法律界定.中国商界,2009(1):243.
[4]王利明.关于完善我国缺陷产品召回制度的若干问题.法学家.2008(2).75.
[5]蒋辰欣.试论缺陷产品召回制度.广西政法管理干部学院学报.2004(1).
[6]容缨.关于构建我国缺陷产品召回制度的法律思考.政法学刊.2004(5).
[7]张晓婷.缺陷产品召回制度的经济法性质之思考.经济问题.2007(1).
关键词缺陷产品 召回制度 法律性质
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-037-03
2010年6月22日,我国多家新闻媒体报道了瑞典宜家家居公司出售的宜家窗帘因存在勒死儿童风险在北美地区召回,同样的窗帘在中国也有销售,但宜家表示此次在中国不会召回,也没有召回的计划。此前不久,丰田车在中国与美国也是执行两个召回标准。为何这些跨国公司一而再再而三地胆敢轻视中国消费者?事实上中国消费者在面对跨国公司执行双重标准时的歧视性待遇,与我国的相关制度不无关系。目前我国只对汽车产品、儿童玩具和食品三类产品的指令召回具备法律依据,要求宜家在中国召回窗帘的确还处于无法可依的尴尬境地。在我国食品安全和产品质量问题较为突出的今天,建立和实行完备的缺陷产品召回制度,对于打造法治政府、责任政府形象,保护消费者的人身财产安全,促进消费,维护我国国际经济利益有着紧迫而现实的深远意义。
一、建立我国缺陷产品召回制度的必要性
所谓召回制度,是指产品的生产商、进口商或销售商在得知其生产、进口、销售的产品存在可能引发消费者健康、安全问题的缺陷时,依法向职能部门报告,及时通知消费者,设法从市场上和消费者手中收回缺陷产品,并进行免费修理、更换的制度。这种制度最先应用于汽车行业,随后扩展到众多的行业,经历了由企业被动接受到企业主动采取作为营销新举措的历程。
在召回制度完善的国家,产品召回的程序、监督和赔款等都有明确的规定;事实上,作为一种国际通行的制度,召回制度在世界很多国家已经被写入法律。1966年美国颁布《国家交通与机动车安全法》。该法规定汽车制造商在发现其产品因设计或制造等方面的原因存在缺陷、不符合相关法律法规,有可能带来安全问题时,有义务公开发布汽车召回的信息,必须将情况通报给用户和交通管理部门,并进行免费维修。1972年,美国颁布《消费品安全法案》,授权美国消费品安全委员会对有缺陷的产品实施召回,这标志着美国缺陷产品召回制度的正式确立。在之后的近40年的时间里,美国的缺陷产品召回对象从汽车逐步拓展到多项涉及消费者安全和健康的产品,包括家庭日用品、化学用品、玩具、食品、药品、化妆品等。除美国之外,日本、韩国、英国、欧盟各国、加拿大、澳大利亚等国家也相继建立了这种制度。
目前,我国国内对缺陷产品的处理主要还是采取由受损的消费者对缺陷产品以违约或侵权为由,通过司法程序向销售者或制造者提出索赔。这种维权方式不但成本较高,而且需要全民法律意识的普及。在国外,各厂家之所以耗费巨资主动召回自身的缺陷产品,其实并不在于它们更讲商业道德,而是制度的必然。因为公司一旦拒绝“召回”,那么政府罚款、消费者诉讼赔偿、公司信誉受损将使不诚信的生产商付出更多。其次,在产品责任制度日渐统一的国际化趋势下,产品售后的维修、服务、缺陷产品制度等都将成为产品进入市场的重要竞争因素。尤其是加入WTO以后,随着全球经济一体化的迅速发展,缺陷产品召回制度已是一个国际通行的商业惯例。我国令人担忧的产品质量状况如果不能及时有效的改善,势必对中国经济的长期发展造成严重的负面影响。
二、我国现有产品缺陷与召回制度相关立法及不足
(一)《民法通则》的相关规定
从我国现行法律来看,《民法通则》第一次将产品责任问题规定在民事基本法中,使产品立法进入了一个新的阶段,这无疑是具有里程碑意义的。主要体现在《民法通则》第122条规定上,该条规定:“因产品质量不合格造成人身财产损害的,产品制造者、销售者应当依法承担民事责任。”但根据本文《民法通则》中,将“产品缺陷”表述为产品质量不合格,缺乏准确性,合格与否与标准有关,但符合标准并非就意味着产品不存在缺陷。“苏丹红一号”事件在某种程度上给予了很好的证明。
(二)《产品质量法》的规定
《产品质量法》作为我国规定产品责任的一部最全面的法律,对产品缺陷的界定具有基础性作用,与我国缺陷产品召回制度密切相关,该法直接规定和援引的其他相关法律,包括《民法通则》、《消费者权益保护法》、《刑法》中有关条款的规定的内容,在某种程度上为政府对缺陷产品的管理提供了依据。但《产品质量法》也存在着立法制度上的缺陷。仅就该法第46条而言,其规定:本法所称“缺陷”是指产品存在危及他人人身、财产安全的不合理危险;产品有保障人体健康,人身、财产安全的国家标准、行业标准的,指不符合该标准。作为认定产品责任的核心概念“产品缺陷”的解释内涵界定不清,究竟何为“不合理危险”在立法中是个模糊概念,法律没有给出权威释义,国内目前也没有形成统一、规范的认识,由此给司法实践造成操作困难。而且该条第二款对产品缺陷依国家标准、行业标准认定,按该规定如果产品符合国家标准或行业标准,就推定其不存在“不合理危险”。从性质上看,产品质量责任是一种行政责任,而产品责任是一种民事责任,如果产品存在缺陷却因符合标准而不必承担产品责任,实质上是意味着生产者、销售者的民事责任被行政标准化解,极不利于消费者权益的保护。
(三)《消费者权益保护法》的相关规定
1994年1月1日实施的《消费者权益保护法》,以消费者权利为中心,同时规定了生产经营者的义务,对有关产品质量标准、产品责任主体(生产者、销售者等)、产品损害赔偿等等内容做了规定。尤其关于损害赔偿项目及其惩罚性损害赔偿金方面有较为创新的规定。但《消费者权益保护法》只是从消费者的角度规定了产品质量存在问题时的究竟手段,赋予消费者有退货、换货的权利,而没有强调经营者主动召回的义务,如果消费者不主动行使上述权利,缺陷产品仍然可能处于流通和使用当中,很可能造成对公民人身安全和财产保障的威胁。
(四)关于缺陷产品召回制度的法律规定
我国首次对缺陷产品召回制度的立法是2002年10月28日的《上海市消费者保护条例》,该条例明确规定了产品召回制度,填补了消费者维权领域内的立法空白,但关于召回的规定太原则,没有规定召回的具体实施措施。随后我国有关行政法规和部门规章中也规定了缺陷产品召回制度。从国家质检总局于2004年10月发布《缺陷汽车产品召回管理规定》,到2007年7月国务院出台《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》,要求生产企业发现其产品存在安全隐患的,应主动召回。还有国家食品药品监督管理局2007年12月6日制定的《药品召回管理办法》,这些规定多以行政规章或部门规定形式出现,一方面法律层次比较低,实施的效果不尽如人意,;另一方面我国一直都存在政府部门职权重叠行使现象,在缺陷产品的管理上有很多部门,仅以汽车缺陷产品管理为例,在《缺陷汽车产品召回管理规定》出台前,处理车辆质量纠纷的就有民间机构中消协;有质检机构国家质量监督检验检疫总局;有中国车检中心和天津、北京两个承接任务的国家试验基地;此外海关总署、原外经贸部、公安部、国家工商局都可以对汽车召回事件的发展进行控制,但没有一个部门可以负起全责。这些无疑严重阻碍了缺陷产品召回制度的构建。2009年4月国务院法制办公布了《缺陷产品召回管理条例》(征求意见稿),这是我国缺陷产品召回立法向前迈进了一大步,我国正在逐步建立一套与国际惯例相一致的完整系统的缺陷产品召回制度。
三、从《条例》(征求意见稿)看我国缺陷产品召回制度的法律性质
根据《条例》(征求意见稿)第2条的规定“召回,是指按照规定程序和要求,对缺陷产品,由生产者通过警示、补充或者修正消费说明、撤回、退货、换货、修理、销毁等方式,有效预防、控制和消除缺陷产品可能导致损害的活动。”而一项法律制度的建立首先必须明确其法律性质,才能明确它应该坚持的法律原则,进而在正确的法律原则的指导下制定准确的各项具体法律规定。关于缺陷产品召回制度的性质,学界有许多争论,有人说它属于公法范畴,是由政府主管部门建立和实行缺陷产品行政管理的制度。有人说它是兼具公法性质和私法性质的经济法。笔者赞同后一种说法,认为它是经济法,并且属于经济法中消费者保护法的范畴。
首先,缺陷产品召回制度属于经济法范畴。因为,尽管法学界对于经济法的具体的调整对象众说纷纭,但是有一点是众多经济法学者认识一致的,经济法调整的对象是一定的经济关系。判断一项制度是否属于经济法的范畴,首当其冲的是要看其是否属于经济关系,以及属于何种经济关系。缺陷产品召回制度的对象是缺陷产品,是生产者、销售者和服务业经营者与消费者之间的买卖合同关系的标的物。缺陷产品召回制度中既有公法因素,又有私法因素,体现了经济法中公法与私法交融的特点。其中公法因素表现为国家权力介入到产品领域,对产品质量要进行强制性干预,比如缺陷产品召回中的有关强制召回规定,召回的程序设计、召回的惩罚措施等大多数是强制性规范。私法因素表现在要遵循市场主体的意思自治,尊重市场主体的地位,给予市场主体活力。比如,自主召回的规定,以及对缺陷产品严格界定以避免商家承担过多的责任。但总体来说,缺陷产品召回制度中公法因素多,因为缺陷产品召回制度始终贯穿着国家机关怎样启动缺陷产品召回程序以及对整个程序的监督,对违反规定的商家施以制裁也要依靠国家强制力进行。当事人不能依自己的意思而自由修改或排除适用,故该经济关系属于应该受经济法调整的经济关系。
其次,缺陷产品召回制度属于经济法中的消费者保护法范畴。该制度主要包括缺陷产品的认定、召回程序和法律责任。由缺陷产品召回制度的内容可知它属于经济法中的“市场秩序规制法”模块,主要目的是调整市场的经济秩序、保障交易安全和保护消费者的合法权益。由此也凸显了经济法保护社会公共利益的价值。因为缺陷产品召回的目的是消除产品存在的隐患,即消除对公共安全的威胁。无论是缺陷调查和确认、召回的实施,还是对召回的监督管理和法律责任,都始终强调的是对人体健康、生命安全与财产安全的保护。对责任者的罚款也多是补偿性罚款,即使在责令召回程序中对生产者的惩罚性罚款,其根本目的还是保护消费者的权益。由此可见该条例实则是确立了缺陷产品召回制度属于消费者权益保护法的范畴。
四、结合《条例》(征求意见稿)谈完善我国缺陷产品召回制度的立法建议
从以上分析,笔者认为,我国建立缺陷产品召回制度已势在必行,可以从以下几方面设置缺陷产品召回制度:
(一)明确“缺陷产品”适用范围,扩大产品召回对象范围
对缺陷产品实施召回的条件,美国是采取了比较原则性的规定,主要是:产品存在着影响人身安全的危险。美国的《消费品安全法》规定的条件是产品具有急迫危险。该法对具有急迫危险的消费品的定义是:具有可导致死亡、严重疾病、或者严重的个人伤害的急迫且不合理危险的消费品。《联邦食品、药品与化妆品法》则规定婴儿奶粉的召回条件是该产品对人类健康具有危险。从我国现状来衡量,实施缺陷产品召回制度的实体条件就是产品存在缺陷,并且是产品批量性存在缺陷,即由于产品在生产过程中的失误或设计上的失误导致存在可能危及消费者人身、财产安全的危险。事实上产品缺陷的种类很多,如设计缺陷、制造缺陷、指示缺陷、发展缺陷等等,因此进一步明确和扩大召回范围在立法上显得尤为重要。
(二)明确缺陷产品的召回种类
从对缺陷产品召回制度的定义分析,缺陷产品召回主要有两种:一是缺陷产品的自愿召回,也可称为主动召回。它是指产品的生产商在得知生产的产品存在缺陷时,依法自愿向职能部门报告,及时通知消费者,设法从市场上和消费者手中收回缺陷产品,并进行免费修理、更换。二是强制召回,也可称为指令召回。它是指主管部门发现并认定种产品存在缺陷,经过一定的程序,向生产商发布命令,要求其及时通知消费者,设法从市场上和消费者手中收回缺陷产品,并进行免费修理、更换。
(三)明确缺陷产品召回的主体
《缺陷产品召回管理条例》(送审稿)第四条规定:“国家对存在与人体健康和生命安全有关的缺陷的产品施行召回制度。”第四条的规定与《条例》的内容相矛盾,实际上是将产品召回的主体界定为国家,对召回主体与监督管理主体的区分发生了混淆。根据召回方式的不同,缺陷产品召回的主体也应有所区别:
首先,对于自愿召回来说,其主体是生产商。由于产品的设计过程、生产流程,生产商最清楚,并且生产商也负有保证产品质量的义务,为此必须时监督产品生产设计,保证产品质量合格,另外,生产商对产品相关知识往往掌握得更多,了解得更深入,因此,生产商往往比其他人能更早地发现产品存在缺陷。赋予生产商在发现产品缺陷时自由采取召回措施的主体资格,能更有效、更及时、更合理地降低危险的发生机率。
其次,对于强制召回来说,应由产品的主管部门及对其负有监督职责的部门通过一定的程序实施。由于产品种类的繁多,对此,要确立强制召回制度的实施主体,做好产品管理的部门分工。例如美国,就建立一套比较完善的产品召回分类管理体系。在美国,消费品主要由消费品安全委员会管理,机动车辆主要由国家公路交通安全管理处管理,食品和药品主要由食品与药品管理处、食品安全与检查服务处管理。
(四)建立以制造商主动召回为主、政府强制召回为辅的召回程序
依据召回种类不同,召回程序也应有不同规定。自愿召回的程序相对来说比较简单,一般可由生产商自由决定,除非国家相关管理部门有特殊规定的。而强制召回程序则要复杂得多,个人觉得可从以下几步程序进行立法完善:
1.主管部门或监督部门在收到消费者举报或在日常工作中发现某产品存在缺陷时,必须首先经过技术认定,确定是否适用缺陷产品召回措施。
2.必须对缺陷产品的危险性进行评估。美国在这方面有相关规定,缺陷产品主要存在A、B、C三个等级,对不同等级的缺陷产品实施的召回范围不同。这种做法可以在保证消费者人身财产安全的前提下尽量减少不必要的损失,我国可以借鉴。
3.由于强制召回措施的采取,势必给生产者带来巨大的利润流失,为了保证公平与科学,有必要采取公开审判的方式做出是否采用召回措施的决定,给予生产者为自己辩护的机会。
4.制定召回计划,使缺陷产品的召回体现出合理性与科学性,减少损失。
5.由主管部门或监督部门及生产商共同实施召回。主要是在作出召回决定时及时向公众发布信息、及时召回缺陷产品。
6.生产商做好产品召回的记录,于产品召回完成后提交主管部门或监督部门保管备案。主管部门及监督部门对缺陷产品召回情况实行监督,督促生产商做好召回工作。
(五)加强法律责任
没有行之有效的法律制裁措施做后盾,一项再好的法律制度往往也流于一纸空文。因此,缺陷产品召回制度也离不开强有力的法律制裁措施。为了彻底消灭生产商的投机营利的心理,在设置召回制度的制裁措施时,有必要借鉴《消费者权益保护法》,设置处罚性赔偿条款,使企业由于不实施召回制度承担法律责任而付出的成本大于实施召回措施,从而更有利于召回制度的实施。笔者认为应提高违反义务企业的处罚标准,并建立企业诚信档案制度和公告制度,从多个层面确保企业积极履行义务。
综上所述,我国目前有关缺陷产品的召回制度的立法路程才刚刚起步,还存在很多领域的法律空白,而客观上我们又亟需这个有利的维权武器来保障我们消费者的合法权益,为此,我们还必须加大研究力度,加快建立健全相关立法。
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