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政企分开改革应包括两个层次；第一层次是在政府机构内部实行“政资分开”，建立专司国有资产管理的政府机构，并最终与政府行政机构彻底分离。第二层次是以国有企业不同的产业性质为依据，将政府与国有企业之间的关系确立为三种类型：所有者职能与经营者职能的合一型、相对分开性和完全分开型。第一层次是第二层次改革的前提和保证，因此是政企分开改革的第一目标和突破品。