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澳大利亚和新西兰是大洋洲的一对兄弟国家,关系甚密。然而,由于澳大利亚对新西兰的苹果限制进口,导致“兄弟反目”,引发口水战。
今年8月9日,WTO专家组作出裁决,认为澳大利亚的检疫措施违反了WTO 《动植物卫生检疫协定》,应该取消。
跨世纪的苹果贸易争端
澳大利亚和新西兰因苹果产生的积怨由来已久。早在1919年,新西兰的奥克兰地区发现了苹果枯萎病,澳大利亚遂于1921年禁止新西兰苹果进入本国市场。1986年、1989年和1995年,新西兰曾三次申请澳大利亚政府取消苹果进口禁令,均遭到拒绝。
澳大利亚称,新西兰属于疫区,生产的苹果含有病毒,容易产生三种植物疾病。第一种是枯萎病,会使植物幼苗枯萎,叶子和花瓣干枯脱落;第二种是溃疡病,受感染的树干和树枝会大面积溃烂,果实腐烂(在夏天的雨季尤为明显);第三种是一种叫做蠓的害虫,体型很小,会飞,经常附在苹果树的叶子上产卵,让叶子打卷苹果减产。据此,澳大利亚对新西兰苹果采用了17种检疫措施,实质上拒后者于国门之外。
新西兰不甘示弱,展开密集的外交斡旋。1995年WTO成立,新的《动植物卫生检疫协定》开始生效,澳大利亚既有的进口限制措施已经不符合条约规定,遂于1998年启动了一个风险评估机制,对新西兰苹果特意进行风险评析。
2000年10月,澳大利亚动植物检验总局下发了第一份评估报告,并于同年11月接受了国会质询。国会在许多问题上与检验总局意见相左。2004年2月第二份报告出炉,一个月后国会进行第二次质询。由于依然分歧较大,2004年8月,一个独立的专家小组和工作机构开始对报告进行审查。2006年11月,最终报告出台。
最终报告提出了苛刻的条件,要求新西兰准备一个“标准工作程序报告”,详细列明对每一种植物疾病和害虫的检疫措施;这个报告应该由两个国家共同起草;只有这个报告获得澳大利亚动植物检验总局的批准,新西兰苹果才能进入澳洲市场。
新西兰被激怒了,放弃了外交努力,于2007年12月6日在WTO起诉澳大利亚。美国、欧盟、日本、智利、巴基斯坦和中国台北以第三方身份参诉。这是一起比较棘手的案子,专家组以案情复杂需要征求科技专家意见为由,先后四次延期。
在新西兰起诉澳大利亚的17项检疫措施中,双方对其中的一项措施意见一致,对其余16项措施各执一词。专家组审理认为:其一,这16项措施没有根据《动植物卫生检疫协定》的要求进行合理的风险评估;其二,这些措施没有足够的科学依据;其三,这16项措施中的13项害虫预防措施超过了“合理保护水平”,造成不应有的贸易限制。新西兰在一审阶段可谓大获全胜。
WTO《动植物卫生检疫协定》留“后门”
无独有偶,日本政府曾于1999年出台害虫风险评估机制,对销往日本的苹果设置了很高标准,要求每年必须对果园检查三次枯萎病存活情况,只要在果园500米范围内有枯萎病迹象,一律禁止该果园的苹果进入日本市场。
2002年3月1日,美国起诉日本,认为上述措施违反《动植物卫生检疫协定》的核心条款,是故意设置的技术壁垒。欧盟、中国、澳大利亚、新西兰、巴西和中国台北以第三方身份参加诉讼。日本一审败诉,但不服裁决提出上诉。2003年11月26日,上诉机构驳回了日本的全部上诉请求,美国完全胜诉。2005年9月,双方达成了执行和解。
在整个WTO体系内,调整技术性贸易壁垒的条约一共有两个,一个是《技术壁垒协定》,另一个是《动植物卫生检疫协定》。前者调整一般性技术壁垒,要求成员国的中央政府和地方政府都应该根据国际标准设置进口货物的技术性要求,不能设置过高的标准从而限制自由贸易。至于对单个物种如何制定国际标准,发达国家要求的标准较高,而发展中国家要求的标准偏低,南北双方存在分歧,是多哈回合技术壁垒谈判的重点之一。
《动植物卫生检疫协定》是一个特殊协定,设定了一些特殊条款,把保护人类和动植物的生命健康放在首位。第一,进口国如果对某种货物设定技术要求,必须首先对该种货物进行风险评估;第二,这个风险评估必须有足够的科学依据;第三,技术标准不能超过保护人类和动植物生命健康的“必要限度”,但在一定条件下,进口国可以采用比“必要限度”更高的标准;第四,紧急情况下,即使没有足够的证据,进口国也可以采用预防性措施限制进口。
可见,进口国有很大的自由裁量权,可以借保护人类和动植物的生命健康之名,对某种进口产品施加比国际通用标准更严格的技术标准。
中国面对的“高要求”对策
與反倾销、反补贴、特保措施等贸易救济措施相比,技术壁垒对出口国的影响更大。如果采用贸易救济措施,大多情况下无非是多征税,产品依然可以出口。但如果采用技术壁垒,就堵死了进口通道,无路可走。在WTO诉讼历史上,欧盟曾拒绝美国含有荷尔蒙的牛肉和某些生物制品进入欧洲市场,官司不断。又如,海鲜产品出口是马来西亚的主导产业,主要面向欧洲市场,2008年,欧盟认为用于冷冻海鲜产品的冰块不干净,对马来西亚设置技术壁垒。虽然半年后双方达成和解,但期间许多马来西亚海产品捕捞企业破产。
受经济危机的影响,WTO各成员国的技术壁垒措施居高不下,中国是主要受害国,例子已经不胜枚举。美国曾认为中国生产的儿童玩具存在安全隐患,限制进口;认为中国的轮胎质量不合格,称高速路上有一半的爆胎是中国制造;认为中国奶制品不合格;近日欧盟又抬高对中国玩具的技术要求;等等。以澳大利亚苹果案为例,试想如果苹果出口国不是新西兰,而是中国,结果会如何?肯定比新西兰更糟糕。他们是兄弟国家尚且如此,何况中国呢?
笔者认为,中国政府和企业必须对国外技术壁垒高度警惕。
首先,政府对出口产品的质量监管非常必要,不仅要根据中国标准进行检验,还要坚持适用国际标准。对于不符合质量要求的,应该禁止出口,免得因为个别次品招来大麻烦。
其次,中国政府应积极参与国际标准的制定,应该把我国的客观情况和企业意志充分反映到国际标准之中。同时,应该与国际上的相关科技专家加强沟通。在涉及技术壁垒的诉讼中,这些科技专家的意见对案件胜负起着决定性作用。
此外,对于涉及人类和动植物生命健康的产品,由于进口国有很大的自由裁量权,我们应该在加强政府间沟通的同时,加强国内外企业协会之间的联系,邀请他们视察中国的生产流程,增加信任度,这才是上之上策。
本文系《中国经济周刊》专栏文章。
罗汉伟
法学博士,致力于国际经济法和WTO法研究,长期关注中美贸易关系。
今年8月9日,WTO专家组作出裁决,认为澳大利亚的检疫措施违反了WTO 《动植物卫生检疫协定》,应该取消。
跨世纪的苹果贸易争端
澳大利亚和新西兰因苹果产生的积怨由来已久。早在1919年,新西兰的奥克兰地区发现了苹果枯萎病,澳大利亚遂于1921年禁止新西兰苹果进入本国市场。1986年、1989年和1995年,新西兰曾三次申请澳大利亚政府取消苹果进口禁令,均遭到拒绝。
澳大利亚称,新西兰属于疫区,生产的苹果含有病毒,容易产生三种植物疾病。第一种是枯萎病,会使植物幼苗枯萎,叶子和花瓣干枯脱落;第二种是溃疡病,受感染的树干和树枝会大面积溃烂,果实腐烂(在夏天的雨季尤为明显);第三种是一种叫做蠓的害虫,体型很小,会飞,经常附在苹果树的叶子上产卵,让叶子打卷苹果减产。据此,澳大利亚对新西兰苹果采用了17种检疫措施,实质上拒后者于国门之外。
新西兰不甘示弱,展开密集的外交斡旋。1995年WTO成立,新的《动植物卫生检疫协定》开始生效,澳大利亚既有的进口限制措施已经不符合条约规定,遂于1998年启动了一个风险评估机制,对新西兰苹果特意进行风险评析。
2000年10月,澳大利亚动植物检验总局下发了第一份评估报告,并于同年11月接受了国会质询。国会在许多问题上与检验总局意见相左。2004年2月第二份报告出炉,一个月后国会进行第二次质询。由于依然分歧较大,2004年8月,一个独立的专家小组和工作机构开始对报告进行审查。2006年11月,最终报告出台。
最终报告提出了苛刻的条件,要求新西兰准备一个“标准工作程序报告”,详细列明对每一种植物疾病和害虫的检疫措施;这个报告应该由两个国家共同起草;只有这个报告获得澳大利亚动植物检验总局的批准,新西兰苹果才能进入澳洲市场。
新西兰被激怒了,放弃了外交努力,于2007年12月6日在WTO起诉澳大利亚。美国、欧盟、日本、智利、巴基斯坦和中国台北以第三方身份参诉。这是一起比较棘手的案子,专家组以案情复杂需要征求科技专家意见为由,先后四次延期。
在新西兰起诉澳大利亚的17项检疫措施中,双方对其中的一项措施意见一致,对其余16项措施各执一词。专家组审理认为:其一,这16项措施没有根据《动植物卫生检疫协定》的要求进行合理的风险评估;其二,这些措施没有足够的科学依据;其三,这16项措施中的13项害虫预防措施超过了“合理保护水平”,造成不应有的贸易限制。新西兰在一审阶段可谓大获全胜。
WTO《动植物卫生检疫协定》留“后门”
无独有偶,日本政府曾于1999年出台害虫风险评估机制,对销往日本的苹果设置了很高标准,要求每年必须对果园检查三次枯萎病存活情况,只要在果园500米范围内有枯萎病迹象,一律禁止该果园的苹果进入日本市场。
2002年3月1日,美国起诉日本,认为上述措施违反《动植物卫生检疫协定》的核心条款,是故意设置的技术壁垒。欧盟、中国、澳大利亚、新西兰、巴西和中国台北以第三方身份参加诉讼。日本一审败诉,但不服裁决提出上诉。2003年11月26日,上诉机构驳回了日本的全部上诉请求,美国完全胜诉。2005年9月,双方达成了执行和解。
在整个WTO体系内,调整技术性贸易壁垒的条约一共有两个,一个是《技术壁垒协定》,另一个是《动植物卫生检疫协定》。前者调整一般性技术壁垒,要求成员国的中央政府和地方政府都应该根据国际标准设置进口货物的技术性要求,不能设置过高的标准从而限制自由贸易。至于对单个物种如何制定国际标准,发达国家要求的标准较高,而发展中国家要求的标准偏低,南北双方存在分歧,是多哈回合技术壁垒谈判的重点之一。
《动植物卫生检疫协定》是一个特殊协定,设定了一些特殊条款,把保护人类和动植物的生命健康放在首位。第一,进口国如果对某种货物设定技术要求,必须首先对该种货物进行风险评估;第二,这个风险评估必须有足够的科学依据;第三,技术标准不能超过保护人类和动植物生命健康的“必要限度”,但在一定条件下,进口国可以采用比“必要限度”更高的标准;第四,紧急情况下,即使没有足够的证据,进口国也可以采用预防性措施限制进口。
可见,进口国有很大的自由裁量权,可以借保护人类和动植物的生命健康之名,对某种进口产品施加比国际通用标准更严格的技术标准。
中国面对的“高要求”对策
與反倾销、反补贴、特保措施等贸易救济措施相比,技术壁垒对出口国的影响更大。如果采用贸易救济措施,大多情况下无非是多征税,产品依然可以出口。但如果采用技术壁垒,就堵死了进口通道,无路可走。在WTO诉讼历史上,欧盟曾拒绝美国含有荷尔蒙的牛肉和某些生物制品进入欧洲市场,官司不断。又如,海鲜产品出口是马来西亚的主导产业,主要面向欧洲市场,2008年,欧盟认为用于冷冻海鲜产品的冰块不干净,对马来西亚设置技术壁垒。虽然半年后双方达成和解,但期间许多马来西亚海产品捕捞企业破产。
受经济危机的影响,WTO各成员国的技术壁垒措施居高不下,中国是主要受害国,例子已经不胜枚举。美国曾认为中国生产的儿童玩具存在安全隐患,限制进口;认为中国的轮胎质量不合格,称高速路上有一半的爆胎是中国制造;认为中国奶制品不合格;近日欧盟又抬高对中国玩具的技术要求;等等。以澳大利亚苹果案为例,试想如果苹果出口国不是新西兰,而是中国,结果会如何?肯定比新西兰更糟糕。他们是兄弟国家尚且如此,何况中国呢?
笔者认为,中国政府和企业必须对国外技术壁垒高度警惕。
首先,政府对出口产品的质量监管非常必要,不仅要根据中国标准进行检验,还要坚持适用国际标准。对于不符合质量要求的,应该禁止出口,免得因为个别次品招来大麻烦。
其次,中国政府应积极参与国际标准的制定,应该把我国的客观情况和企业意志充分反映到国际标准之中。同时,应该与国际上的相关科技专家加强沟通。在涉及技术壁垒的诉讼中,这些科技专家的意见对案件胜负起着决定性作用。
此外,对于涉及人类和动植物生命健康的产品,由于进口国有很大的自由裁量权,我们应该在加强政府间沟通的同时,加强国内外企业协会之间的联系,邀请他们视察中国的生产流程,增加信任度,这才是上之上策。
本文系《中国经济周刊》专栏文章。
罗汉伟
法学博士,致力于国际经济法和WTO法研究,长期关注中美贸易关系。