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摘要政府预算关系国计民生,民主化、法治化环境下预算审议的影响及作用日益增强,同时制度本身的问题凸显,完善政府预算审议制度日益迫切。本文从预算审议制度客体、主体两方面分析现有制度存在的问题,提出要在“综合治理”基础上,针对主要问题“对症下药”,逐步完善我国政府预算审议制度。
关键词政府预算审议制度 客体 主体
中图分类号:D63文献标识码:A
1 政府预算审议制度存在的主要问题
1.1 从政府预算审议的客体――预算草案分析
(1)预算编制时间不合理。首先,预算编制时间过短,一般只有三四个月,相比美国等预算制度较健全的国家长达9到10月的预算编制时间仍显得过短。预算的编制是一项十分复杂的工作,包括层层下达指示,层层上报指标以及各部门的多次商榷等一系列程序,如此短暂的时间内我们很难期待预算编制部门能够编制出一份详细的令各方都满意的预算草案。其次,预算审议时间滞后于预算执行时间。在我国目前情况下,预算草案反映的执行时间是每年的1月1日起至12月31日止,但是人大审批当年预算草案的时间一般都延迟到当年3月中下旬开人大会时,待审议预算时,尚未批准的预算实际上已经执行了近三四个月,这极大地损害了政府预算作为政府一项法律文件所需的必要的严肃性和权威性。
(2)预算内容不详细、不完整。一方面,收支科目粗糙,造成我国财政部门编制的预算草案太粗略,项目不细,预算报表所列级次太少,所列内容太粗。政府的预算科目分为类、款、项、目、节5个层次,而目前的政府预算报告通常只反映到“类”,仅有部分反映到“款”,笼统的数字、不详细的内容让人不能对该项支出的构成及其具体安排适当与否作出判断。另一方面,内容不完整。我国编制的预算案仅反映预算内资金的分配情况,不能反映大量制度外收入和预算外资金的使用情况,使得预算监督范围缩小,弱化了预算审议应有的作用。
(3)透明度、公开性不够。作为一名普通老百姓和纳税人,对于每年人代会通过的预算草案很难通过已有的信息渠道搜集到,想知道自己所在市或区的预算情况更不是一件容易的事。作为纳税人,公民对政府预算应该有知情权,除特殊情况外,应该让民众知道政府预算收支的来源和去向,但在我国,目前只有中央和个别省级预算在通过后能及时公开,老百姓对自己上缴的钱具体怎么花的,花在哪里根本不清楚。
1.2 从政府预算审议的主体――人大会的预算审议工作分析
(1)审议时间短。《预算法》规定各级财政部门应当在本级人代会召开前一个月将本级预算草案的主要内容提交本级人大专门委员会进行初审。在人大开会期间,总体会议时间短、议程紧、人大代表又未提前获知预算草案内容,所以短暂的有限时间内难以全面研究了解预算草案的内容,也没有更多的机会发表自己对预算草案的意见和建议,这样的审议自然难以具体、全面、深入。
(2)专业知识的限制。预算报告复杂、庞大,其中具体的内容,非专业的人大代表很难完全理解明白。虽然人大代表中不乏精通财政的专业人员,但总体而言,仍有大部分非专业人员,编制粗糙、模糊度高的预算报告与缺乏专业财政知识的人大代表之间矛盾的结果是预算审议过程中难以提出切中要害的意见和建议。
(3) 表决方式缺陷。我国预算实行的是一次性表决,一次性通过的表决方式,没有辩论程序,这样如果存在有代表对预算草案整体上同意,部分或个别方面不同意,或者既非完全同意、也非完全反对的情况,在表决时就陷入既不能全部否决、也不能发表意见的两难境地,这种情况往往导致弃权票的产生或反对票的出现。例如,2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议“关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算的决议草案”的表决中,其中反对票317票,弃权票116票,二者相加达到投票代表的15%。
2 完善政府预算审议制度的对策建议
预算审议制度问题颇多,对其进行完善,既要“综合治理”,也要“对症下药”。“综合治理”主要体现在法规建设上。“不以规矩,不成方圆”,没有完善的法律法规做保证,预算审议制度难以有效实施。法制原则是预算审议所必须坚持的一项重要原则,它要求进一步细化已有的法律规定,填补预算审议法规空白,使预算审议有法可依,增强其权威性。“对症下药”要求根据预算审议制度客体、主体出现的不同问题,采取针对性的措施。具体来说,可从以下方面努力。
2.1 客体方面
(1)调整年度预算编制时间,统一预算编制与预算执行年度。调整预算编制时间包括两方面内容:一是编制时间的长短,二是编制时间的起止。一方面,预算编制时间过短,使收支安排带有很大的人为因素和盲目性,并带来执行中的低效率。要使我国的政府预算更为细化、科学,必须要有编制时间的保证。建议延长预算编制时间,从而为预算质量的提高创造条件。另一方面,为了协调我国预算编制的时间与历年制的预算年度,可考虑对财政年度进行调整,将目前的预算年度由历年制改为跨年制,如预算年度可改为每年4月1日至次年3月31日,以消除时间差。如果预算年度无法改变,可以考虑建立临时预算制度。对于在新预算年度开始后才召开人民代表大会的,政府应当在预算年度开始前编制临时预算草案,报人大常委会审查批准后执行。
(2)细化预算编制,完整预算内容。预算编制内容细化是更好地进行预算审议的基础。向人大报告和向社会公布的预算报告存在过粗过乱的情况,使人难以弄清楚财政支出到底用于了哪些方面,投向了什么支出项目。所以,财政部门在布置预算时,就必须细化相关表格,做到充分考虑,严格设计。使一本预算能反映预算安排情况的全貌,真正做到一目了然。这样既便于财政部门的实际操作,也能得到人大的支持与监督。同时,必须把向人大汇报的预算草案完整化,实行综合预算报告,不再仅仅汇报预算内资金的安排情况,也要反映预算外资金的使用情况。
(3)提高预算信息公布质量,扩大公众参与。近年来,我国在政府信息公开方面做出了很大成绩,2009年3月20日,审议通过的2009年中央财政预算在财政部官方网站正式公布,这是财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开,迈出了我国推进预算公开透明的重要一步。另外,2009年10月,广州市财政局在其政府网站上公布了全市114个职能部门的预算,这是国内第一次在网络上将政府“账本”“晒”在阳光下,取得了巨大的示范意义。同时也应看到,迈出公布预算信息第一步的同时仍面临许多问题,最突出的是预算信息公布的质量上:粗糙且专业化。民众获得了信息的窗口,却无法获知有效的信息,相当于“雾里看花”。且看美国民众如何查阅政府财政预算,在美国,从联邦政府到州政府、再到下一级的地方政府,其预算报告都可以在网站上进行下载。即使是完全不具备相关知识的人,也能便捷地查询政府预算情况。以美国德州为例,在其预算局的网站上公布了预算报告,其资料之全、内容之细、查找之易令人折服,有近十年累积的政府预算资料,有精细到一支铅笔的花销查找,有界面友好的操作系统,民众可以轻松获知政府预算信息。这对我国政府提高政府预算信息公布质量、扩大公众参与是一个很好的借鉴。
2.2 主体方面
(1)科学改革预算审议时间,严格预算初审,确保重点审议。为了让预算报告得到充分的讨论,应该对人代会审议预算报告的时间进行改革。在香港,特区政府推出施政报告和预算案选在不同时间,以方便立法会有单独的时间讨论预算。如果我们也能另择会期,让代表们讨论预算报告,当然是最好的选择,但目前情况下做不到这一点,最好是能够提前一段时间,把预算报告发给代表,让他们有足够的时间阅读、消化,甚至做一些相应的调研,只有这样,才能保证审议效果。另外,应重视人大常委会对预算草案的初审作用,以弥补人代会审议时间短的问题。常委会组成人员既要参加常委会审议,又要参加人代会审议,每年还要审议决算,对情况比较了解,应安排充分的时间组织其组成人员集中审议,将需要修改完善的重点内容力争在人代会之前解决。人代会召开期间,由于时间紧张,难以进行全面审议,应组织好代表集中抓住重点内容进行审议,确保预算收支结构合理,国民经济发展方向正确。
(2)加强人大代表的专业水平和责任心,广泛吸收专业意见。我国实行的是人大代表的兼职制,各级人大代表在人代会期间从各地聚集在一起审议预算,但由于知识结构的限制,并不是所有代表都具有审议复杂预算的能力,看不懂报告、无法行使审议权的现象不可避免。从长远来看,为了实现对于预算的实质性审议,推进人大代表的专职化是一个发展趋势。但在目前情况下,重点是提高人大代表的专业水平和责任心。首先,定期对人大代表和常委会组成人员进行有关国家经济政策、法律法规、财务知识等方面的培训,提高人员素质;其次,建立人大会前的代表培训制度,邀请相关专家对人大代表进行培训,详细介绍预算编制的文字说明、分类、项目和科目的明细表格等,让人大代表事先对预算编制情况、编制内容、编制表格有全面的了解,看得懂预算,更清楚地了解预算的安排,有效解决人大代表看不懂预算草案、听不懂财政报告、审议预算草案无从下手等问题,这样方能提出建设性的意见,提高人大代表参与预算审议的质量和效果;另外,人大还可以吸收财政预算法律等专家学者参与到日常的审议工作中来,组成专业顾问小组,为人大提供咨询意见。
(3)多样化表决方式,充分表达审议意见。现行的一次性表决预算草案的方式,使持不同意见的人大代表的审议意见在表决时很容易被忽视,可考虑在审议政府预算时引入辩论程序、听证程序,以及就某些不合理预算项目启动针对政府的质询程序,并且允许代表在闭会期间就预算提出修正议案。只有这样,人大代表对预算的批评才不会停留在“言说”层面上,而有可能转化为实质性的改变。同时也有利于各个利益团体充分表达意愿,使预算尽可能吸收各种意见。这些方法在我国某些地方预算审议过程中已经采用,取得了很好的效果。例如深圳市人大代表对市教育卫生部门预算进行的“论文答辩会”式的审议,人大代表和预算编制人员有问有答,明晰各项收支安排。
3 结语
政府的财政预算如何切分,如何使用,直接关系到老百姓的民生福利。预算审议作用日益重要,对这一制度的完善就日益迫切。在完善预算审议作用的过程中,要清晰地认识到目前存在的问题,逐步推进改革,建立完善的、有实质效果的、符合中国特色的预算审议制度,更好地为我国预算工作服务。
参考文献
[1]杨君昌.公共预算:政府改革的钥匙[M].北京:中国财政经济出版社,2008:168-177.
[2]彭健.政府预算理论演进与制度创新[M].北京:中国财政经济出版社,2006:406-410.
[3]张晓明.我国人大预算监督制度存在问题及完善对策[J].人大研究,2009(8):17-21.
[4]郭凯.预算审议需扩大公众参与[N].21世纪经济报道,2009-3-11(002).
[5]闫海.预算民主:预算审批权为中心的构建[J].重庆社会科学,2007(4):102-103.
关键词政府预算审议制度 客体 主体
中图分类号:D63文献标识码:A
1 政府预算审议制度存在的主要问题
1.1 从政府预算审议的客体――预算草案分析
(1)预算编制时间不合理。首先,预算编制时间过短,一般只有三四个月,相比美国等预算制度较健全的国家长达9到10月的预算编制时间仍显得过短。预算的编制是一项十分复杂的工作,包括层层下达指示,层层上报指标以及各部门的多次商榷等一系列程序,如此短暂的时间内我们很难期待预算编制部门能够编制出一份详细的令各方都满意的预算草案。其次,预算审议时间滞后于预算执行时间。在我国目前情况下,预算草案反映的执行时间是每年的1月1日起至12月31日止,但是人大审批当年预算草案的时间一般都延迟到当年3月中下旬开人大会时,待审议预算时,尚未批准的预算实际上已经执行了近三四个月,这极大地损害了政府预算作为政府一项法律文件所需的必要的严肃性和权威性。
(2)预算内容不详细、不完整。一方面,收支科目粗糙,造成我国财政部门编制的预算草案太粗略,项目不细,预算报表所列级次太少,所列内容太粗。政府的预算科目分为类、款、项、目、节5个层次,而目前的政府预算报告通常只反映到“类”,仅有部分反映到“款”,笼统的数字、不详细的内容让人不能对该项支出的构成及其具体安排适当与否作出判断。另一方面,内容不完整。我国编制的预算案仅反映预算内资金的分配情况,不能反映大量制度外收入和预算外资金的使用情况,使得预算监督范围缩小,弱化了预算审议应有的作用。
(3)透明度、公开性不够。作为一名普通老百姓和纳税人,对于每年人代会通过的预算草案很难通过已有的信息渠道搜集到,想知道自己所在市或区的预算情况更不是一件容易的事。作为纳税人,公民对政府预算应该有知情权,除特殊情况外,应该让民众知道政府预算收支的来源和去向,但在我国,目前只有中央和个别省级预算在通过后能及时公开,老百姓对自己上缴的钱具体怎么花的,花在哪里根本不清楚。
1.2 从政府预算审议的主体――人大会的预算审议工作分析
(1)审议时间短。《预算法》规定各级财政部门应当在本级人代会召开前一个月将本级预算草案的主要内容提交本级人大专门委员会进行初审。在人大开会期间,总体会议时间短、议程紧、人大代表又未提前获知预算草案内容,所以短暂的有限时间内难以全面研究了解预算草案的内容,也没有更多的机会发表自己对预算草案的意见和建议,这样的审议自然难以具体、全面、深入。
(2)专业知识的限制。预算报告复杂、庞大,其中具体的内容,非专业的人大代表很难完全理解明白。虽然人大代表中不乏精通财政的专业人员,但总体而言,仍有大部分非专业人员,编制粗糙、模糊度高的预算报告与缺乏专业财政知识的人大代表之间矛盾的结果是预算审议过程中难以提出切中要害的意见和建议。
(3) 表决方式缺陷。我国预算实行的是一次性表决,一次性通过的表决方式,没有辩论程序,这样如果存在有代表对预算草案整体上同意,部分或个别方面不同意,或者既非完全同意、也非完全反对的情况,在表决时就陷入既不能全部否决、也不能发表意见的两难境地,这种情况往往导致弃权票的产生或反对票的出现。例如,2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议“关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算的决议草案”的表决中,其中反对票317票,弃权票116票,二者相加达到投票代表的15%。
2 完善政府预算审议制度的对策建议
预算审议制度问题颇多,对其进行完善,既要“综合治理”,也要“对症下药”。“综合治理”主要体现在法规建设上。“不以规矩,不成方圆”,没有完善的法律法规做保证,预算审议制度难以有效实施。法制原则是预算审议所必须坚持的一项重要原则,它要求进一步细化已有的法律规定,填补预算审议法规空白,使预算审议有法可依,增强其权威性。“对症下药”要求根据预算审议制度客体、主体出现的不同问题,采取针对性的措施。具体来说,可从以下方面努力。
2.1 客体方面
(1)调整年度预算编制时间,统一预算编制与预算执行年度。调整预算编制时间包括两方面内容:一是编制时间的长短,二是编制时间的起止。一方面,预算编制时间过短,使收支安排带有很大的人为因素和盲目性,并带来执行中的低效率。要使我国的政府预算更为细化、科学,必须要有编制时间的保证。建议延长预算编制时间,从而为预算质量的提高创造条件。另一方面,为了协调我国预算编制的时间与历年制的预算年度,可考虑对财政年度进行调整,将目前的预算年度由历年制改为跨年制,如预算年度可改为每年4月1日至次年3月31日,以消除时间差。如果预算年度无法改变,可以考虑建立临时预算制度。对于在新预算年度开始后才召开人民代表大会的,政府应当在预算年度开始前编制临时预算草案,报人大常委会审查批准后执行。
(2)细化预算编制,完整预算内容。预算编制内容细化是更好地进行预算审议的基础。向人大报告和向社会公布的预算报告存在过粗过乱的情况,使人难以弄清楚财政支出到底用于了哪些方面,投向了什么支出项目。所以,财政部门在布置预算时,就必须细化相关表格,做到充分考虑,严格设计。使一本预算能反映预算安排情况的全貌,真正做到一目了然。这样既便于财政部门的实际操作,也能得到人大的支持与监督。同时,必须把向人大汇报的预算草案完整化,实行综合预算报告,不再仅仅汇报预算内资金的安排情况,也要反映预算外资金的使用情况。
(3)提高预算信息公布质量,扩大公众参与。近年来,我国在政府信息公开方面做出了很大成绩,2009年3月20日,审议通过的2009年中央财政预算在财政部官方网站正式公布,这是财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开,迈出了我国推进预算公开透明的重要一步。另外,2009年10月,广州市财政局在其政府网站上公布了全市114个职能部门的预算,这是国内第一次在网络上将政府“账本”“晒”在阳光下,取得了巨大的示范意义。同时也应看到,迈出公布预算信息第一步的同时仍面临许多问题,最突出的是预算信息公布的质量上:粗糙且专业化。民众获得了信息的窗口,却无法获知有效的信息,相当于“雾里看花”。且看美国民众如何查阅政府财政预算,在美国,从联邦政府到州政府、再到下一级的地方政府,其预算报告都可以在网站上进行下载。即使是完全不具备相关知识的人,也能便捷地查询政府预算情况。以美国德州为例,在其预算局的网站上公布了预算报告,其资料之全、内容之细、查找之易令人折服,有近十年累积的政府预算资料,有精细到一支铅笔的花销查找,有界面友好的操作系统,民众可以轻松获知政府预算信息。这对我国政府提高政府预算信息公布质量、扩大公众参与是一个很好的借鉴。
2.2 主体方面
(1)科学改革预算审议时间,严格预算初审,确保重点审议。为了让预算报告得到充分的讨论,应该对人代会审议预算报告的时间进行改革。在香港,特区政府推出施政报告和预算案选在不同时间,以方便立法会有单独的时间讨论预算。如果我们也能另择会期,让代表们讨论预算报告,当然是最好的选择,但目前情况下做不到这一点,最好是能够提前一段时间,把预算报告发给代表,让他们有足够的时间阅读、消化,甚至做一些相应的调研,只有这样,才能保证审议效果。另外,应重视人大常委会对预算草案的初审作用,以弥补人代会审议时间短的问题。常委会组成人员既要参加常委会审议,又要参加人代会审议,每年还要审议决算,对情况比较了解,应安排充分的时间组织其组成人员集中审议,将需要修改完善的重点内容力争在人代会之前解决。人代会召开期间,由于时间紧张,难以进行全面审议,应组织好代表集中抓住重点内容进行审议,确保预算收支结构合理,国民经济发展方向正确。
(2)加强人大代表的专业水平和责任心,广泛吸收专业意见。我国实行的是人大代表的兼职制,各级人大代表在人代会期间从各地聚集在一起审议预算,但由于知识结构的限制,并不是所有代表都具有审议复杂预算的能力,看不懂报告、无法行使审议权的现象不可避免。从长远来看,为了实现对于预算的实质性审议,推进人大代表的专职化是一个发展趋势。但在目前情况下,重点是提高人大代表的专业水平和责任心。首先,定期对人大代表和常委会组成人员进行有关国家经济政策、法律法规、财务知识等方面的培训,提高人员素质;其次,建立人大会前的代表培训制度,邀请相关专家对人大代表进行培训,详细介绍预算编制的文字说明、分类、项目和科目的明细表格等,让人大代表事先对预算编制情况、编制内容、编制表格有全面的了解,看得懂预算,更清楚地了解预算的安排,有效解决人大代表看不懂预算草案、听不懂财政报告、审议预算草案无从下手等问题,这样方能提出建设性的意见,提高人大代表参与预算审议的质量和效果;另外,人大还可以吸收财政预算法律等专家学者参与到日常的审议工作中来,组成专业顾问小组,为人大提供咨询意见。
(3)多样化表决方式,充分表达审议意见。现行的一次性表决预算草案的方式,使持不同意见的人大代表的审议意见在表决时很容易被忽视,可考虑在审议政府预算时引入辩论程序、听证程序,以及就某些不合理预算项目启动针对政府的质询程序,并且允许代表在闭会期间就预算提出修正议案。只有这样,人大代表对预算的批评才不会停留在“言说”层面上,而有可能转化为实质性的改变。同时也有利于各个利益团体充分表达意愿,使预算尽可能吸收各种意见。这些方法在我国某些地方预算审议过程中已经采用,取得了很好的效果。例如深圳市人大代表对市教育卫生部门预算进行的“论文答辩会”式的审议,人大代表和预算编制人员有问有答,明晰各项收支安排。
3 结语
政府的财政预算如何切分,如何使用,直接关系到老百姓的民生福利。预算审议作用日益重要,对这一制度的完善就日益迫切。在完善预算审议作用的过程中,要清晰地认识到目前存在的问题,逐步推进改革,建立完善的、有实质效果的、符合中国特色的预算审议制度,更好地为我国预算工作服务。
参考文献
[1]杨君昌.公共预算:政府改革的钥匙[M].北京:中国财政经济出版社,2008:168-177.
[2]彭健.政府预算理论演进与制度创新[M].北京:中国财政经济出版社,2006:406-410.
[3]张晓明.我国人大预算监督制度存在问题及完善对策[J].人大研究,2009(8):17-21.
[4]郭凯.预算审议需扩大公众参与[N].21世纪经济报道,2009-3-11(002).
[5]闫海.预算民主:预算审批权为中心的构建[J].重庆社会科学,2007(4):102-103.