论文部分内容阅读
摘要：随着农村城镇化和新农村建设的不断推进，越来越多的农村集体土地被国家征收。在土地征收这个过程中，有不少地方政府损害农民利益的情况存在。文章指出了当前我国土地征收制度中存在的法律问题，透析目前集体土地征用制度的缺陷，进而提出改革的紧迫性，并就农村集体土地的征收、出现的问题、矛盾及解决途径和制度的改革提出一些相应的立法建议。
关键词：土地征收；公共利益；安置补偿；改革
一、我国土地征收法律制度存在的问题
我国现行土地征收制度所存在的问题，～部分是实施中的问题，如面积不准确、地类不准确、产值不准确、不按法定程序征地、拖欠农民补偿费等。但有一些是制度本身的问题，或者说是土地征收制度落后于整个经济体制改革所产生的问题，如公共利益的范围的界定、各项补偿标准偏低、农民安置或再就业等问题。而征地问题产生的最根本原因是长期以来无视和任意侵害农民的土地产权利益，农民的土地权益没有得到法律上明确的界定和保护。对农民集体土地的征收并没有充分考虑按市场公平的原则进行补偿。
(一)土地征收的范围过宽
在我国现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。为加快城市化的进程必然要向城市周边扩展，大量征地难以避免。问题是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益?只是城市居民吗?或是那些通过征地建商品房而大发横财的开发商?既然是以国家名义行使征收土地的权力，那么这种征收就应是在国家征收权力所及范围内的全体人民的利益。按照“三个代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：国家权力的行使应当能够代表最广大人民的根本利益。征地中农民的利益不是“公共利益”吗?为什么农民被征收土地后只获得了“不低于被征地前的生活水平”的补偿，而有些个人、部门或单位却通过征地后的土地炒卖获得了超过农民所获补偿几十甚至上百倍的利润?所以，对“公共利益”进行扩大化解释，如果不仅可以使征地权力的行使名正言顺，而且还可使部分单位和个人获得可观的利益，那么对“公共利益”扩大化解释就会继续下去。
(二)农民所获补偿与被征土地进入市场后的价格落差过大
农民集体土地被征用后。农民所获得补偿低仅可以勉强维持自己的生存。与开发商所获得的利益差别却悬殊很大，农民为此心理不平衡，或为此而上访，也就不足为怪了。对此，有些人说，土地的升值是因为政府经营城市，对基础设施投入以及国家经济发展的结果，因此其升值部分理应归政府；而开发商的收入则是因为土地和其他成本投入必然带来的利润。这种收益上的巨大落差，既反映出人们的一种传统观念：工业化和城市化的发展必然要有人做出牺牲，而牺牲农民的利益成本最低。同时，征地行为的计划性和强制性以及土地被征用后的市场化运作的差别，则是形成这种利益分配上巨大反差的直接原因。
我国征地制度不仅具有强制性，公益用地的范围被扩大化，而且由于征地制度形成于计划经济时期。明显地带有要求农民支援国家建设的色彩。农民的土地从来没有被作为商品看待，因此。征地补偿的标准不是市场价格，而仅仅是维持生存的一种补偿。这样，征地前的计划性运作和征地后的市场化运作出现所得利益上的巨大落差就不足为怪了。
(三)征地补偿过低而且对失地农民安置方面在立法方面存在问题
造成如今征地过程中补偿过低的问题，其根源就是立法中所确定的补偿标准不合理。其主要表现在以下二个方面：
1、以“产值”确定补偿标准。《土地管理法》中确定补偿费用是以土地“被征用前3年平均产值”计算的。无论是6—10倍也好，最高30倍也好，谁都知道，以目前农产品价格计算，补偿费无论如何也高不到哪里去。因此以产值论补偿而不是以市场决定地价，不仅不科学，实际操作也是问题。
2、确定的最低补偿标准不合理。《土地管理法》虽然没有明确规定征地补偿的具体标准，但从该法第47条第6款的规定可以看出，我国法律确定的最低补偿标准是“不低于原有生活水平”。该款规定：“依照本条第2款规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。”按该条法律的规定，补偿费一般是土地前3年平均产值的6—10倍，也就是说从理论上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所谓30倍的补偿一般是不会发生的，因为6—10倍的补偿已经可以使农民保持“原有生活水平”了，更何况法律并没有规定这6—10倍的补偿是管农民今后1年的生活还是10年的生活。但即使这6—10倍或30倍的補偿农民也并不都能拿到手。如果按补偿最高标准30倍全额支付计算，在理论上农民可维持30年的“原有生活水平”，目前农民得到的只是货币补偿。失去土地的农民就业问题在法律上并未获得保障。
二、对我国土地征收法律制度改革的立法建议
要想解决在征地过程中的种种问题，必须从立法的修改和完善着手，征地中的大部分问题也确实出在立法方面。首先从以下四个方面对土地征用的法律制度加以修改和完善：
(一)以立法的方式明确界定“公共利益”的概念和范围
既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。因为不同的人或者说代表不同利益的人对“公共利益”可以作出各种不同的解释。因此法定条件应当具有特定性和惟一性，否则这样的前提条件就等于形同虚设。用列举式说明，即将以公共利益的名义进行建设的项目逐一列出，只有在此范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征收权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
(二)土地征收采用市场化运作
真正的公益性建设用地，在征收前后一般不会出现征地补偿与所获收益之间的明显差别。因为公益事业即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建设项目的日常维护，营利并非公益事业的目的。对公益性建设项目的征地补偿应遵循及时、充分、适当的原则，而对于非公益性建设项目的征地补偿则应按照市场价值规律进行。所以，法律在严格界定“公共利益”范围的前提下，还应明确规定，非公益性建设项目用地不能列入征收范围。而应将其纳入市场，由市场决定土地价格及各利益主体的分配比例。要坚持平等自愿、 协商一致的原则。国家还要建立相应的土地价格评估机制。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在我国目前农村，集体土地具有多重功能。即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，市场价格要体现这三重功能。
(三)修改目前的征地补偿标准和妥善安置失地农民
土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。因征地而引起的农民上访问题，最突出的表现就是征地补偿标准过低，而这一问题的根源在于所确定的补偿标准不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”确定补偿标准，征地补偿费就永远提高不了，补偿按“原用途”，而转手出让时则按“新用途”，为什么同一块地，对原所有人和新所有人所得收益不能采用同一标准呢?因此应当取消只能按“原用途”给予征地补偿的规定。充分考虑被征地农民因土地所造成的各项损失进行市场估价，按价补偿。同时还应参照征地周边的整体经济发展水平，在一定合理年限内给予征地农民补偿。补偿标准的计算应当是逐年递增的，而且一般不应低于国家统计部门近年内公布的经济增长比例。失去土地的农民在再就业问题上应当得到政府有效的扶持，并享有当地城市居民享有的所有失业、医疗、养老保险等同等待遇。
三、解决征地中存在的问题还有赖于我国土地制度的改革
在征地中存在的许多问题，其根源在于我国土地权利制度本身的不合理。如果我国土地制度改革能够得以顺利进行和完善，农民对自己拥有的土地具有完整法律意义上的处分权，许多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我国土地制度进行彻底改革之前，在解决土地征收存在问题方面，非不能有所作为。比如在不改变农村集体土地所有制性质的前提下，将土地使用权作为一项独立的物权确定给土地经营使用人，同时在严格土地征用管制和审批的前提下，參照土地承包经营权流转的方式，赋予农民在建设主管部门批准改变农业用途，将土地用于营利目的时。集体土地经营使用者就可以作为市场的平等主体，按照市场规律、市场价格与土地的受让方协商土地价格。在我国目前情况下。实现这个目标也并非易事，其中还涉及诸如转让主体的界定，收益分配比例、耕地的保护以及市场环境等诸多因素。
此外，我国土地征收制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征用农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟。四是应尽快出台土地征收方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征收制度。
在中国土地征收的过程中，被征地方通常都是社会底层的群体代表，一些政府违法审批的行为，导致批准征用土地的主管部门与土地征收方之间出现了不少矛盾和纷争。主要是法律制度的设计存在问题，因此，国家有必要专门制定一部《土地征用法》来加以规范。建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征收制度，使之更加符合市场经济的要求。在司法实践中，充分发挥司法维护社会公平正义的作用，以化解由于征地过程中的不公平而引发的各种社会矛盾，保障社会的稳定与良好秩序。
关键词：土地征收；公共利益；安置补偿；改革
一、我国土地征收法律制度存在的问题
我国现行土地征收制度所存在的问题，～部分是实施中的问题，如面积不准确、地类不准确、产值不准确、不按法定程序征地、拖欠农民补偿费等。但有一些是制度本身的问题，或者说是土地征收制度落后于整个经济体制改革所产生的问题，如公共利益的范围的界定、各项补偿标准偏低、农民安置或再就业等问题。而征地问题产生的最根本原因是长期以来无视和任意侵害农民的土地产权利益，农民的土地权益没有得到法律上明确的界定和保护。对农民集体土地的征收并没有充分考虑按市场公平的原则进行补偿。
(一)土地征收的范围过宽
在我国现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。为加快城市化的进程必然要向城市周边扩展，大量征地难以避免。问题是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益?只是城市居民吗?或是那些通过征地建商品房而大发横财的开发商?既然是以国家名义行使征收土地的权力，那么这种征收就应是在国家征收权力所及范围内的全体人民的利益。按照“三个代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：国家权力的行使应当能够代表最广大人民的根本利益。征地中农民的利益不是“公共利益”吗?为什么农民被征收土地后只获得了“不低于被征地前的生活水平”的补偿，而有些个人、部门或单位却通过征地后的土地炒卖获得了超过农民所获补偿几十甚至上百倍的利润?所以，对“公共利益”进行扩大化解释，如果不仅可以使征地权力的行使名正言顺，而且还可使部分单位和个人获得可观的利益，那么对“公共利益”扩大化解释就会继续下去。
(二)农民所获补偿与被征土地进入市场后的价格落差过大
农民集体土地被征用后。农民所获得补偿低仅可以勉强维持自己的生存。与开发商所获得的利益差别却悬殊很大，农民为此心理不平衡，或为此而上访，也就不足为怪了。对此，有些人说，土地的升值是因为政府经营城市，对基础设施投入以及国家经济发展的结果，因此其升值部分理应归政府；而开发商的收入则是因为土地和其他成本投入必然带来的利润。这种收益上的巨大落差，既反映出人们的一种传统观念：工业化和城市化的发展必然要有人做出牺牲，而牺牲农民的利益成本最低。同时，征地行为的计划性和强制性以及土地被征用后的市场化运作的差别，则是形成这种利益分配上巨大反差的直接原因。
我国征地制度不仅具有强制性，公益用地的范围被扩大化，而且由于征地制度形成于计划经济时期。明显地带有要求农民支援国家建设的色彩。农民的土地从来没有被作为商品看待，因此。征地补偿的标准不是市场价格，而仅仅是维持生存的一种补偿。这样，征地前的计划性运作和征地后的市场化运作出现所得利益上的巨大落差就不足为怪了。
(三)征地补偿过低而且对失地农民安置方面在立法方面存在问题
造成如今征地过程中补偿过低的问题，其根源就是立法中所确定的补偿标准不合理。其主要表现在以下二个方面：
1、以“产值”确定补偿标准。《土地管理法》中确定补偿费用是以土地“被征用前3年平均产值”计算的。无论是6—10倍也好，最高30倍也好，谁都知道，以目前农产品价格计算，补偿费无论如何也高不到哪里去。因此以产值论补偿而不是以市场决定地价，不仅不科学，实际操作也是问题。
2、确定的最低补偿标准不合理。《土地管理法》虽然没有明确规定征地补偿的具体标准，但从该法第47条第6款的规定可以看出，我国法律确定的最低补偿标准是“不低于原有生活水平”。该款规定：“依照本条第2款规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。”按该条法律的规定，补偿费一般是土地前3年平均产值的6—10倍，也就是说从理论上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所谓30倍的补偿一般是不会发生的，因为6—10倍的补偿已经可以使农民保持“原有生活水平”了，更何况法律并没有规定这6—10倍的补偿是管农民今后1年的生活还是10年的生活。但即使这6—10倍或30倍的補偿农民也并不都能拿到手。如果按补偿最高标准30倍全额支付计算，在理论上农民可维持30年的“原有生活水平”，目前农民得到的只是货币补偿。失去土地的农民就业问题在法律上并未获得保障。
二、对我国土地征收法律制度改革的立法建议
要想解决在征地过程中的种种问题，必须从立法的修改和完善着手，征地中的大部分问题也确实出在立法方面。首先从以下四个方面对土地征用的法律制度加以修改和完善：
(一)以立法的方式明确界定“公共利益”的概念和范围
既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。因为不同的人或者说代表不同利益的人对“公共利益”可以作出各种不同的解释。因此法定条件应当具有特定性和惟一性，否则这样的前提条件就等于形同虚设。用列举式说明，即将以公共利益的名义进行建设的项目逐一列出，只有在此范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征收权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
(二)土地征收采用市场化运作
真正的公益性建设用地，在征收前后一般不会出现征地补偿与所获收益之间的明显差别。因为公益事业即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建设项目的日常维护，营利并非公益事业的目的。对公益性建设项目的征地补偿应遵循及时、充分、适当的原则，而对于非公益性建设项目的征地补偿则应按照市场价值规律进行。所以，法律在严格界定“公共利益”范围的前提下，还应明确规定，非公益性建设项目用地不能列入征收范围。而应将其纳入市场，由市场决定土地价格及各利益主体的分配比例。要坚持平等自愿、 协商一致的原则。国家还要建立相应的土地价格评估机制。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在我国目前农村，集体土地具有多重功能。即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，市场价格要体现这三重功能。
(三)修改目前的征地补偿标准和妥善安置失地农民
土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。因征地而引起的农民上访问题，最突出的表现就是征地补偿标准过低，而这一问题的根源在于所确定的补偿标准不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”确定补偿标准，征地补偿费就永远提高不了，补偿按“原用途”，而转手出让时则按“新用途”，为什么同一块地，对原所有人和新所有人所得收益不能采用同一标准呢?因此应当取消只能按“原用途”给予征地补偿的规定。充分考虑被征地农民因土地所造成的各项损失进行市场估价，按价补偿。同时还应参照征地周边的整体经济发展水平，在一定合理年限内给予征地农民补偿。补偿标准的计算应当是逐年递增的，而且一般不应低于国家统计部门近年内公布的经济增长比例。失去土地的农民在再就业问题上应当得到政府有效的扶持，并享有当地城市居民享有的所有失业、医疗、养老保险等同等待遇。
三、解决征地中存在的问题还有赖于我国土地制度的改革
在征地中存在的许多问题，其根源在于我国土地权利制度本身的不合理。如果我国土地制度改革能够得以顺利进行和完善，农民对自己拥有的土地具有完整法律意义上的处分权，许多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我国土地制度进行彻底改革之前，在解决土地征收存在问题方面，非不能有所作为。比如在不改变农村集体土地所有制性质的前提下，将土地使用权作为一项独立的物权确定给土地经营使用人，同时在严格土地征用管制和审批的前提下，參照土地承包经营权流转的方式，赋予农民在建设主管部门批准改变农业用途，将土地用于营利目的时。集体土地经营使用者就可以作为市场的平等主体，按照市场规律、市场价格与土地的受让方协商土地价格。在我国目前情况下。实现这个目标也并非易事，其中还涉及诸如转让主体的界定，收益分配比例、耕地的保护以及市场环境等诸多因素。
此外，我国土地征收制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征用农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟。四是应尽快出台土地征收方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征收制度。
在中国土地征收的过程中，被征地方通常都是社会底层的群体代表，一些政府违法审批的行为，导致批准征用土地的主管部门与土地征收方之间出现了不少矛盾和纷争。主要是法律制度的设计存在问题，因此，国家有必要专门制定一部《土地征用法》来加以规范。建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征收制度，使之更加符合市场经济的要求。在司法实践中，充分发挥司法维护社会公平正义的作用，以化解由于征地过程中的不公平而引发的各种社会矛盾，保障社会的稳定与良好秩序。