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摘要本文就保障性住房的概念、发展进行了简单纵向的回顾，同时横向分析了新加坡和香港的保障性住房制度，旨在为我国保障性住房建设出现的新问题及解决办法的提供参考。
关键词 高房价 保障性住房 制度
1 背景
近年来我国房价不断攀升，城市人口不断增加，城市发展遇到了前所未有的瓶颈问题。温家宝总理在2008年“两会”期间的政府工作报告中指出，要抓紧建立住房保障体系，坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业。“十二五”规划纲要中将保障性安居工程列为“必须完成的”约束性质指标，显然，保障性住房逐渐成为当前解决城市人口在高房价压力下实现“居者有其屋”的主要途径。
保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。这是我国城市建设中较具特殊性的一种住宅类型，根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划统筹，提供给特定人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起到保障作用的住房。
2 中国保障性住房体系的沿革
2.1 由福利分房到经济适用房的转变
1949年建国后，在计划经济体制下，我国在城镇实行福利化的住房政策，但是该制度存在很多不足之处，如排斥市场机制，资金得不到良性运行；加重了政府及企事业单位的经济负担；各管理环节之间缺乏合理的协调机制，管理效率低下。在市场经济背景下，福利分房不再符合社会发展的需要，新的住房制度和方式势必伴随经济体制的改革而出现。
“经济适用房”第一次出现在1991年国务院《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》的文件中：“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题 。”1998年，建设部发出《关于继续做好1998年国家安居工程(经济适用房)实施工作的通知》，这也是我国第一次将经济适用房明确纳入具有保障作用的安居工程中来。经济适用房是政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭。第一代經济适用房应该算是最早的保障性住房。不过，中国房地产市场不断成熟，单一的经济适用房已经不能再满足市场的需求。
2.2两限房的出现
两限房即限房价、限套型普通商品住房，是指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。首批限价房规定：限价房的套型建筑面积全部为90平方米以下。但是，由于两限房抑制房价的作用难以体现，近几年两限房已逐渐淡出人们的视线。
2.3廉租房和公共租赁房
廉租房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产权，是非产权的保障性住房。1998年国务院发文《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，提出最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房、中低收入家庭购买经济适用房，建立适应不同收入水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。新建廉租住房主要在经济适用住房以及普通商品住房小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购。但是既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”被排除在外。
在“十二五”规划纲要中提出，我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。公共租赁房是指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。这个概念正好被定格在新出炉的“租赁型经济适用房”。经济适用房以租代售，可以说是将经济适用房变成“扩大版的廉租房”。公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。
3 发达国家和地区的保障性住房制度
我国的住房保障制度建设才刚刚起步，要想少走弯路，在短时间内摸索出合适的发展方向必须要借鉴国外及地区比较先进和完善的住房保障制度。目前我国可以借鉴的比较好的模式有新加坡和香港的住房制度。
3.1 新加坡保障性住房制度
新加坡是一个市场经济国家,但在住房保障制度方面, 政府实行了干预和介入的政策。（1）实行住房公积金保障制度 公积金由雇主和雇员共同缴纳, 以解决雇员退休生活保障问题。政府允许中低收入家庭动用公积金存款的部分作为首期付款之用,不足之数由每月交纳的公积金分期支付，这项规定促进了低收入者购房的积极性。（2）分级提供公有住宅补贴 严格按家庭收入来确定享受住房保障水平。（3）公有住宅的合理配售政策 为了搞好公房配售,政府由最初的等级配售改为定购制度：每季度公布一次建房计划,定购并申请房屋的人就进行抽签,中签后经过购房审查交付订金,后随即签订购房合同,并交付房价的首付款。
3.2 香港的保障性住房制度
香港房委会为解决中低收入家庭的住房问题，推出多种住房计划。（1）公屋居住计划房委会通过房屋署规划兴建公屋，并规定月收入低于标准的家庭，若其大部分成员在港居住7年以上且无私房，即可申请租住公屋。公屋的租金一般低于家庭平均收入的10％，根据通货膨胀率等因素每两年调整一次。（2）居者有其屋计划房委会鼓励收入较高的公屋住户拥有自己的居所，将公屋让给更困难的家庭。此项计划所需的用地是由政府无偿划拨的，其住房售价比私营物业低30％～40％，且购房家庭可获得多个金融机构的贷款。（3）“夹心阶层”住屋计划为了帮助无法承受私人物业的中等收入家庭，政府也推出了相应的保障计划。家庭月收入介于2.2 万～2.4 万港元、家庭总资产不超过100 万港元，且无自有住房的家庭，可按低于市值一定比例的售价购买房委会兴建的住房。
4 我国保障性住房建设存在的新问题及解决办法
当前，我国的保障性住房似乎成为“鸡肋”，在高地价、高房价的压力下，各级政府进行保障性住房建设出现了新的问题。
4.1 法规和制度需要不够完善
我国现行有关住房保障制度的规定大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性，因此需要加快住房保障法律和法规的立法进程，建立完善的住房保障体系和法律制度。住房保障法的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院２０１０年立法计划，并已形成基本住房保障法征求意见稿。该稿规定了城镇基本住房保障标准、范围、方式，保障性住房的规划、建设与管理，住房租赁补贴，土地、财政、税收与金融支持，基本住房保障的组织落实，农村住房保障制度。目前，意见稿正在征求各方意见，并进行修改和完善。
在保障性住房管理制度方面，由于没有一套完善的保障性住房管理制度，造成不能确定真实的保障对象,往往造成在实际操作中出现销售对象的错位。再则廉租住房房源稀缺,租户一旦入住便拥有了廉租住房的使用权,从而租户不愿退出。同时，定期审查享受保障性住房的家庭的收入、人口和住房情况，随着中低收人家庭人员的变化、就业状况的变化以及生活水平的提高,要求其无条件退出保障性住房。
4.2资金来源问题
一直以来，各级政府保障性住房的资金来源主要包括土地出让金净收益、住房公积金增值收益、财政补贴和银行贷款等。土地出让金净收益计算复杂，在部分市县甚至为负数;住房公积金增值收益也不会太多;商业银行的趋利性又决定了对保障性住房贷款的积极性不高。显然，在土地成本、材料成本和人力成本不断上涨的今天，光靠财政补贴进行保障房的建设根本无法满足需要，必须有新的资金来源才能满足保障房的建设。以广州为例，2010年广州市新社区住宅建设项目，主要包含市政府投资住房保障办组织建设、通过项目法人招标引入社会力量建设、利用企业自用土地建设、区政府投资建设等四种建设模式。
4.3土地的问题
解决了钱的问题，接下来的瓶颈问题就是土地的供应问题。以广州为例，在2009年和2010年的保障性住房储备计划中已经提出，拟通过两种方式进行大规模储备落实土地，解决保障性住房建设中的“缺地”问题。（1）加强与国有企业的沟通，结合当前“三旧改造”“退二进三”的工作思路，大规模收购储备企业存量用地；（2）加大储备地铁沿线土地，结合市地铁总公司对地铁沿线用地的抹茶情况，选取合适的地块用于建设保障性住房。由企业提供自用土地参与保障性住房开发建设的主要优点有：（1）部分企业单位历史上以划拨或协议出让方式取得的工业、仓储、住宅等建设用地，部分用地已经空闲或处于低效利用状态，而这些用地大多位于城乡结合部，地理位置适中，符合低收入家庭居住的基本需求；（2）盘活利用企业空闲土地，达到集约利用土地的目的；（3）有企业负责解决厂房搬迁、拆除以及员工安置等工作，可以减少政府收地谈判等办事环节，降低行政成本和提高工作效率；（4）企业提供自用土地建设保障性住房，纳入政府保障性住房管理范畴，建设切实符合低收入家庭住房基本需求的保障性住房。
参考文献
[1]赵民，陶小马．城市发展和城市规划的经济学原理[M]．北京：高等教育出版社，2001．
[2]张其光．新加坡的住房制度、公积金制度及对我国的借鉴意义[J]．北京房地产，1996(10)：38-41．
[3]林坚，杨志威．香港住房政策的发展及其市场影响探析[J]．中国房地产，1998(4)：72-76．
[4]孙亿敏.我国大城市保障性住房建设的若干探讨[J]. 2008，(4)：17-20．
[5]张静．国外住房保障制度对我国的启示[J]．2002，(2)：60-62．
[ 作者简介]李翔，男，1980年生，广东工业大学建筑学本科，工作单位，广州市城市规划勘测设计研究院，主要从事城市规划专业
关键词 高房价 保障性住房 制度
1 背景
近年来我国房价不断攀升，城市人口不断增加，城市发展遇到了前所未有的瓶颈问题。温家宝总理在2008年“两会”期间的政府工作报告中指出，要抓紧建立住房保障体系，坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业。“十二五”规划纲要中将保障性安居工程列为“必须完成的”约束性质指标，显然，保障性住房逐渐成为当前解决城市人口在高房价压力下实现“居者有其屋”的主要途径。
保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。这是我国城市建设中较具特殊性的一种住宅类型，根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划统筹，提供给特定人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起到保障作用的住房。
2 中国保障性住房体系的沿革
2.1 由福利分房到经济适用房的转变
1949年建国后，在计划经济体制下，我国在城镇实行福利化的住房政策，但是该制度存在很多不足之处，如排斥市场机制，资金得不到良性运行；加重了政府及企事业单位的经济负担；各管理环节之间缺乏合理的协调机制，管理效率低下。在市场经济背景下，福利分房不再符合社会发展的需要，新的住房制度和方式势必伴随经济体制的改革而出现。
“经济适用房”第一次出现在1991年国务院《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》的文件中：“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题 。”1998年，建设部发出《关于继续做好1998年国家安居工程(经济适用房)实施工作的通知》，这也是我国第一次将经济适用房明确纳入具有保障作用的安居工程中来。经济适用房是政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭。第一代經济适用房应该算是最早的保障性住房。不过，中国房地产市场不断成熟，单一的经济适用房已经不能再满足市场的需求。
2.2两限房的出现
两限房即限房价、限套型普通商品住房，是指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。首批限价房规定：限价房的套型建筑面积全部为90平方米以下。但是，由于两限房抑制房价的作用难以体现，近几年两限房已逐渐淡出人们的视线。
2.3廉租房和公共租赁房
廉租房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产权，是非产权的保障性住房。1998年国务院发文《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，提出最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房、中低收入家庭购买经济适用房，建立适应不同收入水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。新建廉租住房主要在经济适用住房以及普通商品住房小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购。但是既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”被排除在外。
在“十二五”规划纲要中提出，我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。公共租赁房是指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。这个概念正好被定格在新出炉的“租赁型经济适用房”。经济适用房以租代售，可以说是将经济适用房变成“扩大版的廉租房”。公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。
3 发达国家和地区的保障性住房制度
我国的住房保障制度建设才刚刚起步，要想少走弯路，在短时间内摸索出合适的发展方向必须要借鉴国外及地区比较先进和完善的住房保障制度。目前我国可以借鉴的比较好的模式有新加坡和香港的住房制度。
3.1 新加坡保障性住房制度
新加坡是一个市场经济国家,但在住房保障制度方面, 政府实行了干预和介入的政策。（1）实行住房公积金保障制度 公积金由雇主和雇员共同缴纳, 以解决雇员退休生活保障问题。政府允许中低收入家庭动用公积金存款的部分作为首期付款之用,不足之数由每月交纳的公积金分期支付，这项规定促进了低收入者购房的积极性。（2）分级提供公有住宅补贴 严格按家庭收入来确定享受住房保障水平。（3）公有住宅的合理配售政策 为了搞好公房配售,政府由最初的等级配售改为定购制度：每季度公布一次建房计划,定购并申请房屋的人就进行抽签,中签后经过购房审查交付订金,后随即签订购房合同,并交付房价的首付款。
3.2 香港的保障性住房制度
香港房委会为解决中低收入家庭的住房问题，推出多种住房计划。（1）公屋居住计划房委会通过房屋署规划兴建公屋，并规定月收入低于标准的家庭，若其大部分成员在港居住7年以上且无私房，即可申请租住公屋。公屋的租金一般低于家庭平均收入的10％，根据通货膨胀率等因素每两年调整一次。（2）居者有其屋计划房委会鼓励收入较高的公屋住户拥有自己的居所，将公屋让给更困难的家庭。此项计划所需的用地是由政府无偿划拨的，其住房售价比私营物业低30％～40％，且购房家庭可获得多个金融机构的贷款。（3）“夹心阶层”住屋计划为了帮助无法承受私人物业的中等收入家庭，政府也推出了相应的保障计划。家庭月收入介于2.2 万～2.4 万港元、家庭总资产不超过100 万港元，且无自有住房的家庭，可按低于市值一定比例的售价购买房委会兴建的住房。
4 我国保障性住房建设存在的新问题及解决办法
当前，我国的保障性住房似乎成为“鸡肋”，在高地价、高房价的压力下，各级政府进行保障性住房建设出现了新的问题。
4.1 法规和制度需要不够完善
我国现行有关住房保障制度的规定大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性，因此需要加快住房保障法律和法规的立法进程，建立完善的住房保障体系和法律制度。住房保障法的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院２０１０年立法计划，并已形成基本住房保障法征求意见稿。该稿规定了城镇基本住房保障标准、范围、方式，保障性住房的规划、建设与管理，住房租赁补贴，土地、财政、税收与金融支持，基本住房保障的组织落实，农村住房保障制度。目前，意见稿正在征求各方意见，并进行修改和完善。
在保障性住房管理制度方面，由于没有一套完善的保障性住房管理制度，造成不能确定真实的保障对象,往往造成在实际操作中出现销售对象的错位。再则廉租住房房源稀缺,租户一旦入住便拥有了廉租住房的使用权,从而租户不愿退出。同时，定期审查享受保障性住房的家庭的收入、人口和住房情况，随着中低收人家庭人员的变化、就业状况的变化以及生活水平的提高,要求其无条件退出保障性住房。
4.2资金来源问题
一直以来，各级政府保障性住房的资金来源主要包括土地出让金净收益、住房公积金增值收益、财政补贴和银行贷款等。土地出让金净收益计算复杂，在部分市县甚至为负数;住房公积金增值收益也不会太多;商业银行的趋利性又决定了对保障性住房贷款的积极性不高。显然，在土地成本、材料成本和人力成本不断上涨的今天，光靠财政补贴进行保障房的建设根本无法满足需要，必须有新的资金来源才能满足保障房的建设。以广州为例，2010年广州市新社区住宅建设项目，主要包含市政府投资住房保障办组织建设、通过项目法人招标引入社会力量建设、利用企业自用土地建设、区政府投资建设等四种建设模式。
4.3土地的问题
解决了钱的问题，接下来的瓶颈问题就是土地的供应问题。以广州为例，在2009年和2010年的保障性住房储备计划中已经提出，拟通过两种方式进行大规模储备落实土地，解决保障性住房建设中的“缺地”问题。（1）加强与国有企业的沟通，结合当前“三旧改造”“退二进三”的工作思路，大规模收购储备企业存量用地；（2）加大储备地铁沿线土地，结合市地铁总公司对地铁沿线用地的抹茶情况，选取合适的地块用于建设保障性住房。由企业提供自用土地参与保障性住房开发建设的主要优点有：（1）部分企业单位历史上以划拨或协议出让方式取得的工业、仓储、住宅等建设用地，部分用地已经空闲或处于低效利用状态，而这些用地大多位于城乡结合部，地理位置适中，符合低收入家庭居住的基本需求；（2）盘活利用企业空闲土地，达到集约利用土地的目的；（3）有企业负责解决厂房搬迁、拆除以及员工安置等工作，可以减少政府收地谈判等办事环节，降低行政成本和提高工作效率；（4）企业提供自用土地建设保障性住房，纳入政府保障性住房管理范畴，建设切实符合低收入家庭住房基本需求的保障性住房。
参考文献
[1]赵民，陶小马．城市发展和城市规划的经济学原理[M]．北京：高等教育出版社，2001．
[2]张其光．新加坡的住房制度、公积金制度及对我国的借鉴意义[J]．北京房地产，1996(10)：38-41．
[3]林坚，杨志威．香港住房政策的发展及其市场影响探析[J]．中国房地产，1998(4)：72-76．
[4]孙亿敏.我国大城市保障性住房建设的若干探讨[J]. 2008，(4)：17-20．
[5]张静．国外住房保障制度对我国的启示[J]．2002，(2)：60-62．
[ 作者简介]李翔，男，1980年生，广东工业大学建筑学本科，工作单位，广州市城市规划勘测设计研究院，主要从事城市规划专业