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摘要 鉴于丹江口水流域管理的诸多方面存在着许多有待解决的问题，它不仅影响了这一区域的治理和建设，也限制了它的综合性、生态化的发展，而这一切都与该区域管理中的立法、执法和普法工作密切相关，必须借鉴诸如田纳西流域管理的成功经验，从法制化管理的理念出发，以法治水，走出一条法治保护和推动下的管理之路。
关键词 丹江口水流域 法律思考 执法工作
作者简介：张航，北京理工大学。
丹江口水流域的管理经过多年的探索取得了一定成效，但作为“南水北调”中线的重要工程环节，还存在着许多有待解决的问题。近来通过笔者实地考察和访谈对此有了更深刻的认识。
一、丹江口水流域管理的立法思考
丹江口水库位于汉江和丹江交汇处，横跨湖北和河南两省，水库作为南水北调中线水源地，是国家一级水源保护区。目前丹江口水流域尚无独立立法，对丹江口水库水质保护仅限于地方出台的缺乏法律约束力的规划。
（一）丹江口水流域需要独立立法，不断健全法律法规
立法是保证水流域开发与建设的重要的、首要的工作环节。为了统一开发和管理美国田纳西水流域工程，美国于1933年颁布了《田纳西河流域管理局法》，并成立了权威性的流域管理机构“田纳西河流域管理局（TVA）”，对田纳西河流域内包括水资源在内的自然资源进行立法建设。相比之下，丹江口水流域管理缺乏以“水流域圈”为核心的统一、跨行政区域的法律保护。以湖北省为例，当前对南水北调中线丹江口流域管理的政策仅限于《丹江口库区及上游水污染防治与水土保持规划》、湖北省实施《中华人民共和国水污染防治法》、《十堰市城市污水处理费征收使用的暂行办法》、湖北省实施《汉江流域水污染防治条例》、湖北省实施《丹江口库区水污染防治项目管理暂行办法》等有限的几项规划和办法。长此以往，统一的法律保障缺失会导致“不能做到系统优化，科学调度，合理配置水资源”。因此，应对丹江口水流域独立立法，通过实地调研，并结合美国《田纳西河流域管理局法》的有关条例，开展相关法规起草工作。
（二）丹江口水流域需要细化现行《水法》条例，建立动态的、灵活的“制法、依法”管理模式
现行《中华人民共和国水法》于2002年8月29日通过，为“合理开发、利用、节约、保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展”提供了国家层面的法律依据。但是《水法》作为水资源保护的基本法律对水流域管理的规定，较之针对特定流域的法律法规显得有些宽泛、概括，缺乏针对性和可操性。因此，丹江口流域需要细化现行《水法》，针对本流域的特殊性树立动态灵活、全方位、生态化的立法意识，建立动态、灵活的“制法、依法”管理模式，明确区域内部各主要职责部门的权力，对本区域内水生态环境保护、灌溉、航运、发电、渔业养殖、移民安置、污水治理等各方面进行综合的、全方位的法律约定，从而使丹江口流域开发与管理的各项工作有法可依。
（三）丹江口水流域需要树立“以人为本”和“可持续发展”的立法理念
田纳西管理秉承“人参与水”的理念，旨在让水流域的人们主动参与到水资源的开发、建设、受益、保护等多方面的事务中，调动流域区内人们的主观能动性。鉴于此，丹江口水流域立法也应坚持以科学发展观为指导，树立“以人为本”发展理念，要始终把维护好、实现好、发展好流域内人民利益为工作重心，用立法方式切实保护包括移民在内的水流域人民各项权益，为过去依赖库区水环境维持生计的居民寻找生活安置与长远发展新的出路。
此外，应大力发展第三产业，以丹江口库区、武当山道教文化等旅游资源为核心，打造丹江口旅游特色景观。完善相关基础设施建设，建立多元化的投融资体系，“吸引外商采用BOT方式参与城镇供水、中小水电等项目开发，多元化、多渠道、多层次的开辟资金渠道，联合开发，滚动发展”，促进丹江口水流域社会进步与生态保护相协调，确保当地各项事业在法律保护和统一管理下可持续发展。
二、丹江口水流域管理的执法思考
根据我国现行《水法》，我国的水资源管理体制是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。其结果“必然会导致‘以地方行政区域管理为中心’的分割管理状态的出现”，因而呈现“各自为政，多龙管理”、“部门分割”、“区域分割”的不利局面，对水资源的综合利用包括取水、用水、排水、治污等过程进行了人为的分割，破坏了水资源开发利用的自然循环过程，可能导致在水流域管理的一些方面各行政区域职责不明，对水资源保护责任相互推诿、扯皮的现象。同时，各行政区域为了发展地方经济，缺少对整个流域水资源综合利用的长远眼光，造成该流域争夺水资源的现象较为严重。
（一）丹江口水流域管理需要以立法形式推进，统一管理
田纳西河流域通过颁布《田纳西河流域管理局法》，并授予田纳西河流域管理局依据本地区流域特点制定长期有效开发方案的权力，“使管理局能作为联邦政府机构行使流域内经济发展及综合治理和管理的职能”。这样的管理机构设置一方面避免了行政区域为核心的管理体制对水资源开发利用的人为分割，另一方面避免了各部门分隔导致的部门缺乏协作、互不隶属，因而出现的“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污、上游用水和排污不管下游”局面。鉴于此，丹江口水流域应建立丹江口流域管理局，即“流域圈”统一的跨区域管理部门，将之前地区各部门如水利、交通、城建等部门的相关职能向丹江口流域管理局移交，并通过法律加以规定，确保该管理体制的特定地位和权威，对整个流域圈内的水资源开发和综合利用进行统一管理、统一执法、统一规划。
（二）丹江口水流域管理需要强有力的执法队伍
田納西河流域管理局“非常重视人力资源的开发，创办了田纳西河流域管理局职工大学……形成了较完善的教育培训体系。”其对人力资源开发的重视，使田纳西河流域的开发和治理取得了明显的社会和经济效益。鉴于此，为适应现代流域管理注重公众参与与协商的发展趋势，丹江口水流域管理相关部门应立足于丹江口水流域区，面向全国广招熟练掌握管理、法律等相关专业知识的高素质、高智力的复合型、创新型人才。通过地方推荐、公开选拔方式建设一支强有力的执法团队。 （三）要把执法监督放在与立法同等重要的位置
要保护好流域环境，在立法、执法的同时，必须强化环保执法监督的力度，建立包括执法检查、评议、考核、奖惩等内容在内的监督机制。要提高监督实效，在环境与资源保护领域，提高执法环节的公开度、透明度，使各项法律、法规能得到有效的贯彻实施。对丹江口水流域管理相關部门依法行政、依法办案以及勤政廉政等情况，通过实际研究和民意调查作出客观、公正的评价，并提出了整改意见和建议。
三、丹江口水流域管理的普法思考
健全的法律制度可以为丹江口水流域建设的顺利实施提供良好法律保障，公民的法律意识和当地的普法教育程度更是关键性地影响着有法必依的进行。即“在一个法治国家中，公民都有着较高的法律意识，人们知法、守法，甚至把法律作为一种生活的需要和信仰，因此提高公民的法律意识，是实施法治的重要条件。”
（一）要对丹江口水流域的管理人员及全体员工进行法制教育
丹江口水流域管理人员及全体员工是保护丹江口水流域安全的直接关系人员，对他们的法制教育可以使该流域的治理、开发、保护各项事业在法律轨道正常运行。应在员工上岗前进行工作纪律和法律规范的职业培训，使各管理部门的权力范围明确、分工细致、职责清晰、彼此独立又相互制约，各管理人员以法律法规和工作纪律为准绳严格要求自己，成为保护丹江口水流域综合开发和治理的职业守法人员。
（二）要对丹江口水流域的居民进行普法教育
以湖北省丹江口市丹江口水库为例，其污染源主要包括农业面源污染、工业点源污染、漂浮物污染、生活污染等四大类。农业污染主要包括农药化肥污染和渔业船舶养殖污染。在丹江口库区及上游周边地区，耕地比较效益差，农业处于粗放式的初级经营阶段，当地人民通过大量施用化肥、农药增加产量。2010年统计数据表明，丹江口市氮、磷、钾肥及复合肥使用量为78956吨，其中氮肥4.6万吨占60%以上，磷肥1.7万吨占35%，因其化肥超量使用，加之施肥家属不当，导致其中约20%的化肥通过地表径流汇入汉江。据监测，受农业面源污染影响，丹江口水库总氮浓度超过地表水环境质量标准Ⅱ类标准1.3倍，水库水质氮、磷浓度已经达到富营养化标准的上限。丹江口库区渔民达4.5万人，丹江口市淡水养鱼面积达25万亩以上，据有关数据显示，每养殖1吨鱼，排污环境中的氮、磷分别是146.4公斤和31.7公斤，同时渔船尾气、油污污染和投养殖污染都对水环境产生着不可忽视的恶劣影响。
因此，加强对丹江口水流域内居民的普法教育对保护好当地生态环境意义重大。要树立当地居民“依法护水、享水”的意识，鼓励农民通过发展生态农业、科技农业，禁止对高残留农药和化肥的使用，自觉在库岸线50KM以外的范围开展生态养殖活动，推广当地已成熟的草-猪-沼、果-草-鸡的循环农业模式，以确保水源地的良性生态循环。
（三）要对丹江口水流域的游客进行普法宣传
丹江口流域旅游资源丰富，在大力发展流域旅游资源的同时要加强对流域游客的普法教育，树立依法观水、爱水的意识。利用网站、报刊、电视媒体等载体增大法律法规宣传力度。通过对丹江口水流域水质现状、国家法律政策和当地南水北调中线工程建设等相关知识的普及，使游客树立“文明旅游、生态旅游”的理念，切实自身作则，以谋求旅游环境与水资源开发建设共同繁荣的美好前景。
综上，丹江口水流域的管理在立法、执法和普法方面还有大量有工作需要通过实地的调查和研究来进一步完善和发展。必须要树立法制的思想和意识，坚定地走一条“有法可依、有法必依”的法制管理道路，认真学习和借鉴如田纳西水流域管理模式和成功经验，积极探索出有中国特色、保障公民利益、建设可持续生态经济的道路，从而为全社会做出最大的贡献。
参考文献：
[1]程邦谊.美国田纳西流域治理的成功经验对湖北汉江流域中下游现代水利建设的启示.南水北调与水利科技.2007（1）.
[2]王树义.流域管理体制研究.长江流域资源与环境.2000（4）.
[3]曾伟，卫朋朋.丹江口库区管理体制探讨——丹江口生态文明区的构想.中国行政管理学会2010年会暨“政府管理创新”研讨会论文集.2010.
[4]刘旭辉.美国田纳西河流域开发和管理的成功经验.老区建设.2010（3）.
[5]杨柯.浅析普法教育的法治意义.新疆职业大学学报.2002（4）.
关键词 丹江口水流域 法律思考 执法工作
作者简介：张航，北京理工大学。
丹江口水流域的管理经过多年的探索取得了一定成效，但作为“南水北调”中线的重要工程环节，还存在着许多有待解决的问题。近来通过笔者实地考察和访谈对此有了更深刻的认识。
一、丹江口水流域管理的立法思考
丹江口水库位于汉江和丹江交汇处，横跨湖北和河南两省，水库作为南水北调中线水源地，是国家一级水源保护区。目前丹江口水流域尚无独立立法，对丹江口水库水质保护仅限于地方出台的缺乏法律约束力的规划。
（一）丹江口水流域需要独立立法，不断健全法律法规
立法是保证水流域开发与建设的重要的、首要的工作环节。为了统一开发和管理美国田纳西水流域工程，美国于1933年颁布了《田纳西河流域管理局法》，并成立了权威性的流域管理机构“田纳西河流域管理局（TVA）”，对田纳西河流域内包括水资源在内的自然资源进行立法建设。相比之下，丹江口水流域管理缺乏以“水流域圈”为核心的统一、跨行政区域的法律保护。以湖北省为例，当前对南水北调中线丹江口流域管理的政策仅限于《丹江口库区及上游水污染防治与水土保持规划》、湖北省实施《中华人民共和国水污染防治法》、《十堰市城市污水处理费征收使用的暂行办法》、湖北省实施《汉江流域水污染防治条例》、湖北省实施《丹江口库区水污染防治项目管理暂行办法》等有限的几项规划和办法。长此以往，统一的法律保障缺失会导致“不能做到系统优化，科学调度，合理配置水资源”。因此，应对丹江口水流域独立立法，通过实地调研，并结合美国《田纳西河流域管理局法》的有关条例，开展相关法规起草工作。
（二）丹江口水流域需要细化现行《水法》条例，建立动态的、灵活的“制法、依法”管理模式
现行《中华人民共和国水法》于2002年8月29日通过，为“合理开发、利用、节约、保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展”提供了国家层面的法律依据。但是《水法》作为水资源保护的基本法律对水流域管理的规定，较之针对特定流域的法律法规显得有些宽泛、概括，缺乏针对性和可操性。因此，丹江口流域需要细化现行《水法》，针对本流域的特殊性树立动态灵活、全方位、生态化的立法意识，建立动态、灵活的“制法、依法”管理模式，明确区域内部各主要职责部门的权力，对本区域内水生态环境保护、灌溉、航运、发电、渔业养殖、移民安置、污水治理等各方面进行综合的、全方位的法律约定，从而使丹江口流域开发与管理的各项工作有法可依。
（三）丹江口水流域需要树立“以人为本”和“可持续发展”的立法理念
田纳西管理秉承“人参与水”的理念，旨在让水流域的人们主动参与到水资源的开发、建设、受益、保护等多方面的事务中，调动流域区内人们的主观能动性。鉴于此，丹江口水流域立法也应坚持以科学发展观为指导，树立“以人为本”发展理念，要始终把维护好、实现好、发展好流域内人民利益为工作重心，用立法方式切实保护包括移民在内的水流域人民各项权益，为过去依赖库区水环境维持生计的居民寻找生活安置与长远发展新的出路。
此外，应大力发展第三产业，以丹江口库区、武当山道教文化等旅游资源为核心，打造丹江口旅游特色景观。完善相关基础设施建设，建立多元化的投融资体系，“吸引外商采用BOT方式参与城镇供水、中小水电等项目开发，多元化、多渠道、多层次的开辟资金渠道，联合开发，滚动发展”，促进丹江口水流域社会进步与生态保护相协调，确保当地各项事业在法律保护和统一管理下可持续发展。
二、丹江口水流域管理的执法思考
根据我国现行《水法》，我国的水资源管理体制是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。其结果“必然会导致‘以地方行政区域管理为中心’的分割管理状态的出现”，因而呈现“各自为政，多龙管理”、“部门分割”、“区域分割”的不利局面，对水资源的综合利用包括取水、用水、排水、治污等过程进行了人为的分割，破坏了水资源开发利用的自然循环过程，可能导致在水流域管理的一些方面各行政区域职责不明，对水资源保护责任相互推诿、扯皮的现象。同时，各行政区域为了发展地方经济，缺少对整个流域水资源综合利用的长远眼光，造成该流域争夺水资源的现象较为严重。
（一）丹江口水流域管理需要以立法形式推进，统一管理
田纳西河流域通过颁布《田纳西河流域管理局法》，并授予田纳西河流域管理局依据本地区流域特点制定长期有效开发方案的权力，“使管理局能作为联邦政府机构行使流域内经济发展及综合治理和管理的职能”。这样的管理机构设置一方面避免了行政区域为核心的管理体制对水资源开发利用的人为分割，另一方面避免了各部门分隔导致的部门缺乏协作、互不隶属，因而出现的“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污、上游用水和排污不管下游”局面。鉴于此，丹江口水流域应建立丹江口流域管理局，即“流域圈”统一的跨区域管理部门，将之前地区各部门如水利、交通、城建等部门的相关职能向丹江口流域管理局移交，并通过法律加以规定，确保该管理体制的特定地位和权威，对整个流域圈内的水资源开发和综合利用进行统一管理、统一执法、统一规划。
（二）丹江口水流域管理需要强有力的执法队伍
田納西河流域管理局“非常重视人力资源的开发，创办了田纳西河流域管理局职工大学……形成了较完善的教育培训体系。”其对人力资源开发的重视，使田纳西河流域的开发和治理取得了明显的社会和经济效益。鉴于此，为适应现代流域管理注重公众参与与协商的发展趋势，丹江口水流域管理相关部门应立足于丹江口水流域区，面向全国广招熟练掌握管理、法律等相关专业知识的高素质、高智力的复合型、创新型人才。通过地方推荐、公开选拔方式建设一支强有力的执法团队。 （三）要把执法监督放在与立法同等重要的位置
要保护好流域环境，在立法、执法的同时，必须强化环保执法监督的力度，建立包括执法检查、评议、考核、奖惩等内容在内的监督机制。要提高监督实效，在环境与资源保护领域，提高执法环节的公开度、透明度，使各项法律、法规能得到有效的贯彻实施。对丹江口水流域管理相關部门依法行政、依法办案以及勤政廉政等情况，通过实际研究和民意调查作出客观、公正的评价，并提出了整改意见和建议。
三、丹江口水流域管理的普法思考
健全的法律制度可以为丹江口水流域建设的顺利实施提供良好法律保障，公民的法律意识和当地的普法教育程度更是关键性地影响着有法必依的进行。即“在一个法治国家中，公民都有着较高的法律意识，人们知法、守法，甚至把法律作为一种生活的需要和信仰，因此提高公民的法律意识，是实施法治的重要条件。”
（一）要对丹江口水流域的管理人员及全体员工进行法制教育
丹江口水流域管理人员及全体员工是保护丹江口水流域安全的直接关系人员，对他们的法制教育可以使该流域的治理、开发、保护各项事业在法律轨道正常运行。应在员工上岗前进行工作纪律和法律规范的职业培训，使各管理部门的权力范围明确、分工细致、职责清晰、彼此独立又相互制约，各管理人员以法律法规和工作纪律为准绳严格要求自己，成为保护丹江口水流域综合开发和治理的职业守法人员。
（二）要对丹江口水流域的居民进行普法教育
以湖北省丹江口市丹江口水库为例，其污染源主要包括农业面源污染、工业点源污染、漂浮物污染、生活污染等四大类。农业污染主要包括农药化肥污染和渔业船舶养殖污染。在丹江口库区及上游周边地区，耕地比较效益差，农业处于粗放式的初级经营阶段，当地人民通过大量施用化肥、农药增加产量。2010年统计数据表明，丹江口市氮、磷、钾肥及复合肥使用量为78956吨，其中氮肥4.6万吨占60%以上，磷肥1.7万吨占35%，因其化肥超量使用，加之施肥家属不当，导致其中约20%的化肥通过地表径流汇入汉江。据监测，受农业面源污染影响，丹江口水库总氮浓度超过地表水环境质量标准Ⅱ类标准1.3倍，水库水质氮、磷浓度已经达到富营养化标准的上限。丹江口库区渔民达4.5万人，丹江口市淡水养鱼面积达25万亩以上，据有关数据显示，每养殖1吨鱼，排污环境中的氮、磷分别是146.4公斤和31.7公斤，同时渔船尾气、油污污染和投养殖污染都对水环境产生着不可忽视的恶劣影响。
因此，加强对丹江口水流域内居民的普法教育对保护好当地生态环境意义重大。要树立当地居民“依法护水、享水”的意识，鼓励农民通过发展生态农业、科技农业，禁止对高残留农药和化肥的使用，自觉在库岸线50KM以外的范围开展生态养殖活动，推广当地已成熟的草-猪-沼、果-草-鸡的循环农业模式，以确保水源地的良性生态循环。
（三）要对丹江口水流域的游客进行普法宣传
丹江口流域旅游资源丰富，在大力发展流域旅游资源的同时要加强对流域游客的普法教育，树立依法观水、爱水的意识。利用网站、报刊、电视媒体等载体增大法律法规宣传力度。通过对丹江口水流域水质现状、国家法律政策和当地南水北调中线工程建设等相关知识的普及，使游客树立“文明旅游、生态旅游”的理念，切实自身作则，以谋求旅游环境与水资源开发建设共同繁荣的美好前景。
综上，丹江口水流域的管理在立法、执法和普法方面还有大量有工作需要通过实地的调查和研究来进一步完善和发展。必须要树立法制的思想和意识，坚定地走一条“有法可依、有法必依”的法制管理道路，认真学习和借鉴如田纳西水流域管理模式和成功经验，积极探索出有中国特色、保障公民利益、建设可持续生态经济的道路，从而为全社会做出最大的贡献。
参考文献：
[1]程邦谊.美国田纳西流域治理的成功经验对湖北汉江流域中下游现代水利建设的启示.南水北调与水利科技.2007（1）.
[2]王树义.流域管理体制研究.长江流域资源与环境.2000（4）.
[3]曾伟，卫朋朋.丹江口库区管理体制探讨——丹江口生态文明区的构想.中国行政管理学会2010年会暨“政府管理创新”研讨会论文集.2010.
[4]刘旭辉.美国田纳西河流域开发和管理的成功经验.老区建设.2010（3）.
[5]杨柯.浅析普法教育的法治意义.新疆职业大学学报.2002（4）.