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摘 要 随着国际形势的变更，国际社会对联合国改革的呼声不断高涨，首当其冲的是对其决策机构安全理事会的改革，本文试图从一种理性的角度而非理想愿景出发，来审视安理会的作用，客观评析安理会从设立以来在不同领域发挥的功能，对改革安理会的呼吁作出理性的思考。
关键词 安理会 作用评估 改革困境
一、 安理会评估上梦想与现实的脱节
“联合国有负盛名；它是在伪装之下谋求权力政治的工具；联合国只说不做……”成为联合国在大众眼中的形象，与《联合国宪章》所赋予的职能不相匹配，更是人们用来评估其职能的标准。自1945年创设以来，联合国作为综合能力最强、影响力最宽泛的国际组织，一直充当着填补世界人民无限需求的圣斗士角色，安理会作为联合国最为重要的机构，享有《联合国宪章》规定的维持国际和平与安全的重大权力职能，自然被国际社会寄予无限厚望，因而一些人在评判联合国的职能时，潜意识里将其假想成世界政府，而将其安理会假想成世界政府的执行机关，把《联合国宪章》错误类比为一个国家的宪法。所以用世界政府的标准来评价联合国；或者至少把它视为用来完全消除诸如战争、恐怖主义等国际生活瘟疫的强有力手段。这种预期在联合国设立之初就已存在，时至今日，仍有人以理想主义的视角看待这个组织，认为它理应比国家更富理性、更公正和具有更高的道德水平，尤其是因为它倡导的诸如人权、国际和平与安全、不使用武力等原则，更加剧了人们对联合国及其安理会的理想预期。
我们不能用衡量国家政府的标准来衡量一个政府间的国际组织，无论它是全球性的还是区域性的，毕竟它的决策和执行能力是有限的，它缺少确定的疆域，缺少居民，亦没有与国家类似的政治组织，它的运行总是依靠那些无法控制的政府和其他政治实体。正如美国前国务卿迪安·腊斯克所言，联合国是一个“其成员谋求各自所认为的国家利益”的政治机构。1离开国家政府的同意，联合国将难以行动。由此，对于联合国及其安理会的评价不能简单归于任何一种单一的原因。
二、安理会的作用理性评析
（一） 安理会否决权制度的利弊
否决权体制给予5个国家特权，这势必要引起争议的。迅速崛起的德日两国及广大发展中国家因该制度的历史局限性而大加斥责，随着国际力量的对比变化，其历史局限性越来越受到质疑和反对；大国滥用否决权的事例亦不胜枚举，美苏两国从冷战到争夺霸权，对对方提出的议案更是动辄使用否决权，致使安理会制度形同虚设。
否决权亦有优点。无论如何它把主要的大国保持联络在联合国的框架之内，否者这些大国首先可能不加入联合国或者抛弃联合国，联合国推行的国际法制度很大程度上是公平、秩序、理性的， 安理会制度使得各大国各司其职并且在达成一致意见的情况下齐心协力；作为唯一有强制力和执行力的机构，它可能使联合国免于恶化其成员间的冲突，大国一致和非常任理事国多数赞同的双重否决制度还可以使联合国免于参与具有分歧或者不可能完成的任务；它培养了五个常任理事国的责任感及其相互协调的习惯；它减少了权力政治与《联合国宪章》之间出现严重分歧的风险；它使得国际法院的裁判有执行的可能；它一定程度上践行了维护国际和平安全、维护世界人权的诺言……简言之，否决权是联合国之所以比国联成功的一大法宝，也是其比之其他国际组织更优越的因素之一。
（二）打击恐怖主义
“911”事件以后，安理会通过认可“单独或集体自卫的固有权利”，同意国家或者国家集团使用武力对付恐怖主义及其庇佑恐怖主义的国家。这一举措弥补了《联合国宪章》体系仅适用于国家行为体的缺憾，这种对自卫权的新解释代表了在某些条件下使用武力可以视作正当行为，不得不说是安理会颇具智慧的突破。但这种对自卫权的智慧性解释，也为某些国家借助打击恐怖主义的名义来打压其他国家提供了合理且争议的噱头，很多学者会引用2003年美国以伊拉克境内藏有大规模杀伤性武器为由，而出兵攻打伊拉克的事件，来质疑安理会对授予国家武力对付恐怖主义权力的合理性。
笔者认为在看待安理会的作用时，不能孤立于国际关系中的其他方面。《联合国宪章》规定的富有智慧的部分就是把联合国融入一个更加广泛的国际体系结构之中，安理会作为联合国这一国际组织的机构之一，自然不能割裂于国际关系，美国超级大国的地位和影响力涵盖当今世界的大多数国家，联合国作为国际组织也不可避免的受到大国势力或多或少的牵制。我们考虑的是安理会授权成员国武力对抗恐怖主义这一制度本身的智慧与缺陷，至于制度在操作过程中受到这样那样的歪曲，不能单一的归罪与安理会自身，国际关系等诸多因素都必须考虑其中。
不得不承认的是，安理会作为国际组织的机构之一，在呼吁国际社会反对恐怖主义，要求各个国家对恐怖主义的打击责任，引领全世界关注恐怖主义，遵守国际人权规定方面确实发挥了不可替代的作用，但安理会作为联合国唯一具有强制力和执行力的机构，在处理个案恐怖主义时的确有拖拉无力之嫌，理性客观的评析安理会的成败得失，是建立更完善的安理会制度的基点。
（三）授权的武力使用
尽管如上所述，安理会在面对恐怖主义和国家入侵时能够在声明和法律层面快速、果断地作出回应，但面临需要使用大规模使用军力的情况时，安理会便不能马上采取有力的军事行动，或者少不能满足《宪章》军事条款之规定，其处理此类事件的方法主要是通过授权各个成员国、各区域性组织使用武力，如授权美国中央指挥部计划实施沙漠风暴行动等。通过此种方式来发挥作用是非常繁琐且不可靠的，安理会授权而军队仍由国家指挥的制度安排，对安理会作用的直接发挥必然造成阻碍。
但这一安排也有一些优点。首先对联合国而言，过于直接的接入到军事力量的管理中存在很大的风险，因为一旦发生错误，对这个国际组织来说将会带来恶劣的影响，甚至可能危及到它的普遍影响力甚至存亡，而发生错误在军事行动中又是不可避免的。其次，军事行动需求情报的精确收集、行动的缜密部署、以及情报收集和行动展开之间的密切联系，这就要求一个稳步运转的决策机构，以及极富协作能力和危险任务执行能力经验军队。这些要求更可能通过配备军队武装和军事机构的国家来实现。而不是仅仅依托于能力有限的国际组织的某一机构来完成。最后，通过授权国家武力使用，可以为成员国提供更多的合作机会和空间，培养成员国的使命感和国际责任意识，是各个国家在联合国框架体系下发挥作用。 （四）制裁
制裁是安理会在《联合国宪章》第七章之下，用来应对威胁国际和平行为和冲突的另一个重要的工具。与维和以及人道主义干涉不同，安理会的制裁措施得到了国际社会的普遍支持。安理会曾先后对罗的西亚、入侵科威特的伊拉克、塞尔维亚以及黑山共和国使用经济手段的制裁；对南非、索马里、利比里亚、海地、阿富汗、伊朗、朝鲜等国实行武器禁运的制裁措施；对利比亚动荡局势作出冻结其领导人及相关人员的海外资产、在其境内实行武器禁运的1970号决议，以及随之而来的在利比亚设置禁飞区、要求有关国家采取一切必要措施保护利比亚平民和住区免受武装暴力袭击的1973号决议。
我们很难评估这些制裁的影响，但从安理会对利比亚的制裁过程中不难看出，制裁手段逐步多样化，并呈现了新的发展态势。针对利比亚的制裁决议，体现了安理会制裁制度近年来的发展趋势，如安理会认定威胁国际和平与安全的因素越来越多；安理会制裁对象越来越精准；增加对制裁措施的审查制度；这些措施使得联合国制裁制度更为完善。但也由此引发了新的问题：首先，安理会通过的1973号决议，“认定阿拉伯利比亚民众国局势继续对国际和平与安全构成威胁”，从而直接援引《宪章》第七章采取行动。但是由于对和平之威胁因素众多，且程度各异，如何认定“和平之威胁”在国际法规则中并无明确的规定。认定“对和平之威胁”是安理会独有的权力，且一旦认定便为终局认定，当事国无任何可救济之方法。安理会是否会在不存在此种威胁的情况下仍武断地判定存在对国际和平与安全的威胁，而对国家采取措施而使该国饱受磨难？其次安理会对利比亚问题通国的1973号决议规定联合国会员国可以采取“一切必要措施”保护平民。另外，安理会授权区域性组织也可以采取“一切必要措施”来执行安理会决议，这也就是说一国可以使用武力来保护他国平民，区域性组织也可使用武力来执行安理会决议而对他国平民进行保护。但是安理会这样的授权决议否干涉了他国内政，是否给区域性的军事集团干涉他国内政以可乘之机，这也是值得我们思考的。
三、安理会改革的困境分析
一个国际组织及其决策机构在新的形势下作出改革以适应新的形势要求可以说是自然而然的，但问题的关键在于，如何理性的设置一种既不会削弱业已建立的国际法治秩序，又能够避免以上讨论的弊端出现的改革方案，并且国际社会就此方案达成一致意见呢？可以说安理会改革绝非易事，存在诸多的阻力和困境。
为首的阻力便是《联合国宪章》自身设定的规则问题，其108条规定，所有修正案必须被联合国大会三分之二的成员国采纳；必须符合各自的宪法程序；必须被联合国大会三分之二的成员国批准，包括安全理事会的常任理事国的批准。换句话说，常任理事国中任何一个国家都有权否定这样的修正案，让五大常人理事国自批准同意对自己不利的议案，折损己国的权力，这几乎是不可实现的。
其次，虽然诸多推进联合国改革的力量在不懈努力，但对于如何改革、改革措施以及改成什么样子，各势力之间纷争不断，歧义严重。日德等综合国力强大的国家要求加入安理会常任理事国，目的是谋求联合国的大股东地位；联合国沦落为霸权主义和帝国主义的扳手，而不再是穷弱者们的保护伞，是发展中国家诟病联合国的主要理由；而一些发达国家则抱怨联合国被发展中国家所劫持，因为发展中国家的壮大和第三世界的崛起确实使得联合国在大会的多数票上往往倚重与广大发展中国家。改革派中间也可谓矛盾重重。
加之大国守旧派为维护自己固有的利益势必强势阻挠，制度的“惯性”使得改革一种制度的成本远比制度维持的成本要的大， 都是我们呼吁改革时不得不理性考虑的因素。
四、结语
安全理事会拥有依《宪章》第七章为维护国际和平与安全，直接采取军事行动或非军事制裁的权力。对如此之高的权力加以辩论和批判也是自然而然的。但正是针对如此大的权力，改革才更需审慎。可以说国际和平的武器掌握在安理会的手中，已存的机制和事实表明安理会尽管存在这样那样的缺陷，但终不会随意扣动扳机动扰国际和平局势。假如改革最终触动安理会机制及其成员结构，等于说将这一武器交由他手，对国际和平局势是祸是福无人知晓，这种不确定性的改革后果不得不让我们顾虑。
参考文献：
[1]Clyde Eagleton，Inernational Government（3rd rev.end， New York.1957）.
[2] 有关拿国家宪法（尤其是美国宪法）类比《联合国宪章》的失当分析.
[3] 亚当·罗伯茨，本尼迪克特·金斯伯里.吴志成，张蒂，刘丰等译.全球治理—分裂世界中的联合国[M].
[4] 罗刚.联合国安理会反恐作用的回顾及评析[J].法学杂志，2012（9）.
[5] 熊安邦.论联合国安理会制裁措施的新发展——对联合国安理会第1970号和第1973 号决议的国际法解析[M].
[6] 骆春桃.安理会改革的困境与出路[J].法制与社会，2012（7）.
（作者单位：昆明理工大学法学院）
关键词 安理会 作用评估 改革困境
一、 安理会评估上梦想与现实的脱节
“联合国有负盛名；它是在伪装之下谋求权力政治的工具；联合国只说不做……”成为联合国在大众眼中的形象，与《联合国宪章》所赋予的职能不相匹配，更是人们用来评估其职能的标准。自1945年创设以来，联合国作为综合能力最强、影响力最宽泛的国际组织，一直充当着填补世界人民无限需求的圣斗士角色，安理会作为联合国最为重要的机构，享有《联合国宪章》规定的维持国际和平与安全的重大权力职能，自然被国际社会寄予无限厚望，因而一些人在评判联合国的职能时，潜意识里将其假想成世界政府，而将其安理会假想成世界政府的执行机关，把《联合国宪章》错误类比为一个国家的宪法。所以用世界政府的标准来评价联合国；或者至少把它视为用来完全消除诸如战争、恐怖主义等国际生活瘟疫的强有力手段。这种预期在联合国设立之初就已存在，时至今日，仍有人以理想主义的视角看待这个组织，认为它理应比国家更富理性、更公正和具有更高的道德水平，尤其是因为它倡导的诸如人权、国际和平与安全、不使用武力等原则，更加剧了人们对联合国及其安理会的理想预期。
我们不能用衡量国家政府的标准来衡量一个政府间的国际组织，无论它是全球性的还是区域性的，毕竟它的决策和执行能力是有限的，它缺少确定的疆域，缺少居民，亦没有与国家类似的政治组织，它的运行总是依靠那些无法控制的政府和其他政治实体。正如美国前国务卿迪安·腊斯克所言，联合国是一个“其成员谋求各自所认为的国家利益”的政治机构。1离开国家政府的同意，联合国将难以行动。由此，对于联合国及其安理会的评价不能简单归于任何一种单一的原因。
二、安理会的作用理性评析
（一） 安理会否决权制度的利弊
否决权体制给予5个国家特权，这势必要引起争议的。迅速崛起的德日两国及广大发展中国家因该制度的历史局限性而大加斥责，随着国际力量的对比变化，其历史局限性越来越受到质疑和反对；大国滥用否决权的事例亦不胜枚举，美苏两国从冷战到争夺霸权，对对方提出的议案更是动辄使用否决权，致使安理会制度形同虚设。
否决权亦有优点。无论如何它把主要的大国保持联络在联合国的框架之内，否者这些大国首先可能不加入联合国或者抛弃联合国，联合国推行的国际法制度很大程度上是公平、秩序、理性的， 安理会制度使得各大国各司其职并且在达成一致意见的情况下齐心协力；作为唯一有强制力和执行力的机构，它可能使联合国免于恶化其成员间的冲突，大国一致和非常任理事国多数赞同的双重否决制度还可以使联合国免于参与具有分歧或者不可能完成的任务；它培养了五个常任理事国的责任感及其相互协调的习惯；它减少了权力政治与《联合国宪章》之间出现严重分歧的风险；它使得国际法院的裁判有执行的可能；它一定程度上践行了维护国际和平安全、维护世界人权的诺言……简言之，否决权是联合国之所以比国联成功的一大法宝，也是其比之其他国际组织更优越的因素之一。
（二）打击恐怖主义
“911”事件以后，安理会通过认可“单独或集体自卫的固有权利”，同意国家或者国家集团使用武力对付恐怖主义及其庇佑恐怖主义的国家。这一举措弥补了《联合国宪章》体系仅适用于国家行为体的缺憾，这种对自卫权的新解释代表了在某些条件下使用武力可以视作正当行为，不得不说是安理会颇具智慧的突破。但这种对自卫权的智慧性解释，也为某些国家借助打击恐怖主义的名义来打压其他国家提供了合理且争议的噱头，很多学者会引用2003年美国以伊拉克境内藏有大规模杀伤性武器为由，而出兵攻打伊拉克的事件，来质疑安理会对授予国家武力对付恐怖主义权力的合理性。
笔者认为在看待安理会的作用时，不能孤立于国际关系中的其他方面。《联合国宪章》规定的富有智慧的部分就是把联合国融入一个更加广泛的国际体系结构之中，安理会作为联合国这一国际组织的机构之一，自然不能割裂于国际关系，美国超级大国的地位和影响力涵盖当今世界的大多数国家，联合国作为国际组织也不可避免的受到大国势力或多或少的牵制。我们考虑的是安理会授权成员国武力对抗恐怖主义这一制度本身的智慧与缺陷，至于制度在操作过程中受到这样那样的歪曲，不能单一的归罪与安理会自身，国际关系等诸多因素都必须考虑其中。
不得不承认的是，安理会作为国际组织的机构之一，在呼吁国际社会反对恐怖主义，要求各个国家对恐怖主义的打击责任，引领全世界关注恐怖主义，遵守国际人权规定方面确实发挥了不可替代的作用，但安理会作为联合国唯一具有强制力和执行力的机构，在处理个案恐怖主义时的确有拖拉无力之嫌，理性客观的评析安理会的成败得失，是建立更完善的安理会制度的基点。
（三）授权的武力使用
尽管如上所述，安理会在面对恐怖主义和国家入侵时能够在声明和法律层面快速、果断地作出回应，但面临需要使用大规模使用军力的情况时，安理会便不能马上采取有力的军事行动，或者少不能满足《宪章》军事条款之规定，其处理此类事件的方法主要是通过授权各个成员国、各区域性组织使用武力，如授权美国中央指挥部计划实施沙漠风暴行动等。通过此种方式来发挥作用是非常繁琐且不可靠的，安理会授权而军队仍由国家指挥的制度安排，对安理会作用的直接发挥必然造成阻碍。
但这一安排也有一些优点。首先对联合国而言，过于直接的接入到军事力量的管理中存在很大的风险，因为一旦发生错误，对这个国际组织来说将会带来恶劣的影响，甚至可能危及到它的普遍影响力甚至存亡，而发生错误在军事行动中又是不可避免的。其次，军事行动需求情报的精确收集、行动的缜密部署、以及情报收集和行动展开之间的密切联系，这就要求一个稳步运转的决策机构，以及极富协作能力和危险任务执行能力经验军队。这些要求更可能通过配备军队武装和军事机构的国家来实现。而不是仅仅依托于能力有限的国际组织的某一机构来完成。最后，通过授权国家武力使用，可以为成员国提供更多的合作机会和空间，培养成员国的使命感和国际责任意识，是各个国家在联合国框架体系下发挥作用。 （四）制裁
制裁是安理会在《联合国宪章》第七章之下，用来应对威胁国际和平行为和冲突的另一个重要的工具。与维和以及人道主义干涉不同，安理会的制裁措施得到了国际社会的普遍支持。安理会曾先后对罗的西亚、入侵科威特的伊拉克、塞尔维亚以及黑山共和国使用经济手段的制裁；对南非、索马里、利比里亚、海地、阿富汗、伊朗、朝鲜等国实行武器禁运的制裁措施；对利比亚动荡局势作出冻结其领导人及相关人员的海外资产、在其境内实行武器禁运的1970号决议，以及随之而来的在利比亚设置禁飞区、要求有关国家采取一切必要措施保护利比亚平民和住区免受武装暴力袭击的1973号决议。
我们很难评估这些制裁的影响，但从安理会对利比亚的制裁过程中不难看出，制裁手段逐步多样化，并呈现了新的发展态势。针对利比亚的制裁决议，体现了安理会制裁制度近年来的发展趋势，如安理会认定威胁国际和平与安全的因素越来越多；安理会制裁对象越来越精准；增加对制裁措施的审查制度；这些措施使得联合国制裁制度更为完善。但也由此引发了新的问题：首先，安理会通过的1973号决议，“认定阿拉伯利比亚民众国局势继续对国际和平与安全构成威胁”，从而直接援引《宪章》第七章采取行动。但是由于对和平之威胁因素众多，且程度各异，如何认定“和平之威胁”在国际法规则中并无明确的规定。认定“对和平之威胁”是安理会独有的权力，且一旦认定便为终局认定，当事国无任何可救济之方法。安理会是否会在不存在此种威胁的情况下仍武断地判定存在对国际和平与安全的威胁，而对国家采取措施而使该国饱受磨难？其次安理会对利比亚问题通国的1973号决议规定联合国会员国可以采取“一切必要措施”保护平民。另外，安理会授权区域性组织也可以采取“一切必要措施”来执行安理会决议，这也就是说一国可以使用武力来保护他国平民，区域性组织也可使用武力来执行安理会决议而对他国平民进行保护。但是安理会这样的授权决议否干涉了他国内政，是否给区域性的军事集团干涉他国内政以可乘之机，这也是值得我们思考的。
三、安理会改革的困境分析
一个国际组织及其决策机构在新的形势下作出改革以适应新的形势要求可以说是自然而然的，但问题的关键在于，如何理性的设置一种既不会削弱业已建立的国际法治秩序，又能够避免以上讨论的弊端出现的改革方案，并且国际社会就此方案达成一致意见呢？可以说安理会改革绝非易事，存在诸多的阻力和困境。
为首的阻力便是《联合国宪章》自身设定的规则问题，其108条规定，所有修正案必须被联合国大会三分之二的成员国采纳；必须符合各自的宪法程序；必须被联合国大会三分之二的成员国批准，包括安全理事会的常任理事国的批准。换句话说，常任理事国中任何一个国家都有权否定这样的修正案，让五大常人理事国自批准同意对自己不利的议案，折损己国的权力，这几乎是不可实现的。
其次，虽然诸多推进联合国改革的力量在不懈努力，但对于如何改革、改革措施以及改成什么样子，各势力之间纷争不断，歧义严重。日德等综合国力强大的国家要求加入安理会常任理事国，目的是谋求联合国的大股东地位；联合国沦落为霸权主义和帝国主义的扳手，而不再是穷弱者们的保护伞，是发展中国家诟病联合国的主要理由；而一些发达国家则抱怨联合国被发展中国家所劫持，因为发展中国家的壮大和第三世界的崛起确实使得联合国在大会的多数票上往往倚重与广大发展中国家。改革派中间也可谓矛盾重重。
加之大国守旧派为维护自己固有的利益势必强势阻挠，制度的“惯性”使得改革一种制度的成本远比制度维持的成本要的大， 都是我们呼吁改革时不得不理性考虑的因素。
四、结语
安全理事会拥有依《宪章》第七章为维护国际和平与安全，直接采取军事行动或非军事制裁的权力。对如此之高的权力加以辩论和批判也是自然而然的。但正是针对如此大的权力，改革才更需审慎。可以说国际和平的武器掌握在安理会的手中，已存的机制和事实表明安理会尽管存在这样那样的缺陷，但终不会随意扣动扳机动扰国际和平局势。假如改革最终触动安理会机制及其成员结构，等于说将这一武器交由他手，对国际和平局势是祸是福无人知晓，这种不确定性的改革后果不得不让我们顾虑。
参考文献：
[1]Clyde Eagleton，Inernational Government（3rd rev.end， New York.1957）.
[2] 有关拿国家宪法（尤其是美国宪法）类比《联合国宪章》的失当分析.
[3] 亚当·罗伯茨，本尼迪克特·金斯伯里.吴志成，张蒂，刘丰等译.全球治理—分裂世界中的联合国[M].
[4] 罗刚.联合国安理会反恐作用的回顾及评析[J].法学杂志，2012（9）.
[5] 熊安邦.论联合国安理会制裁措施的新发展——对联合国安理会第1970号和第1973 号决议的国际法解析[M].
[6] 骆春桃.安理会改革的困境与出路[J].法制与社会，2012（7）.
（作者单位：昆明理工大学法学院）