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经济全球化和区域经济一体化已经成为世界经济发展的两大趋势。改革开放以来，随着中国市场化改革的不断深入，中国的区域经济联系越来越紧密，区域合作的范围和领域不断拓展，合作规模不断扩大，形成了像长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区等经济区域。然而，在长三角和珠三角都找到了各自的发展模式和合作路径，开始了合力基础上整体提升的时候，环渤海地区的经济一体化进程却是步履蹒跚、
一、环渤海经济圈经济一体化面临的障碍
环渤海地区是指环绕着渤海全部以及黄海的部分沿岸地区所组成的广大经济区域。就中国范畴而言，它位于我国东北、华北和华东三大区的结合部，是我国城市最密集、工业基础最雄厚的区域之一，在我国的整体发展战略中始终占据着十分重要的地位。但由于我国长期的行政区划和传统的官本位、地方保护主义思想的影响，环渤海地区形成了各自为政、自成体系的经济发展格局，使得其经济一体化进程面临着一系列的障碍：
首先，产业结构趋于雷同，区域内的内在产业链联系不够紧密，没有形成合理的产业分工。除了大部分省市都有钢铁、煤炭、化工、建材、电力、重型机械、汽车等传统行业外，目前又在竞相发展电子信息、生物制药、新材料等高新技术产业，甚至都要求有自己的出海口，这一方面导致了资源的极大浪费，同时造成了地区利益之间的冲突，进而加剧了产业行业间的盲目竞争和恶性竞争，也使各地区的地方保护主义盛行。
其次，由于区域内各地方经济发展水平差距不断扩大，地方之间的利益摩擦因之激化，各级地方政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托，构筑贸易壁垒，实行市场封锁，阻碍生产要素的自由流动。环渤海经济圈存在着严重的市场分割，往往是你的产品卖不到我的地盘，我的产品也难以打入你的市场，楚河汉界，泾渭分明。
最后，区域内国有经济比重大，体制改革滞后，开放度不高，开放意识不强，缺乏协同发展的整体规划和明确可行的战略部署，未能形成优势互补、团结一致、共同发展的合力。像环渤海地区天然的中心是北京，但是在经济上它同区域内的其他地方并没有形成像上海与长三角、广深与珠三角那样的紧密联系，对周围城市的辐射和带动作用也极其有限，没有起到应有的“龙头”作用。
二、转变政府职能，引导环渤海地区实现经济一体化
从区域经济学的视角来看，依靠市场经济的发展和完善来促进区域经济一体化的实现，毫无疑问，应是解决中国区域经济发展障碍的最佳思路。通过市场竞争达到资源的最优配置。而目前在我国市场经济体制还十分不完善的情况下，地方政府对资源、个人和企业经济活动的控制仍然相当普遍。又由于其政绩考核主要依据本地区财政税收、本地就业和GDP增长速度，因而地方政府不仅具有了发展地方经济的责任，也具有了发展地方经济的冲动，使得地方政府的经济行为具有强烈的行政导向性、明显的功利性和强烈的排他性。显然这种政府职能的错位形成了各自为政的“诸侯经济”的制度根源，要发挥政府的引导职能还要从转变政府职能入手。
首先，要建立服务型政府。政府作为社会经济管理者，不能把自己的职能定位于“管、卡、压”，而应立足于“服务”。公共领域的开发关系到区域多方的共同利益和长远发展，同时又是单方无法解决的重大、棘手的问题，因而必须积极开展跨区域的协调与合作。以区域水资源开发和利用为例，面对日益严重的水资源危机，环渤海地区水资源的开发、利用与保护必须打破行政界限，按一个生态整体加以宏观治理，以实现区域水资源供需平衡。
其次，要建立竞争的政府。通过竞争，能够鼓励创造和多样性，令各地主观能动地扬长避短、趋利避害、优势互补。地方政府之间的竞争，要从以地方保护主义为策略的封闭式竞争转向开放式的制度创新为基础的制度竞争，通过制度创新来吸引资源、创新技术、促进增长，而不是通过地方保护主义来维持增长。相应地，我们必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，通过其正确的方向引导，规范官员们的行为取向和行为模式，避免政府间的盲目、恶性的竞争导致地方保护主义泛滥。
最后，同时也是最为重要的是要建立可问责的政府。我们要建设社会主义法治国家，就是要使一切行为不能脱法，包括公民的行为、更要包括政府的经济行为。任何国家机关及其工作人员，在管理、从事经济活动时，如果其行为违反公司、证券、合同、竞争、土地、环境等调整相关经济关系的实体法，也应像公民、法人一样依法承担责任，包括民事责任。因此，政府在引导区域经济一体化的过程中，必须将政府的决策行为纳入法治轨道，建立一个良好的区域经济规划、决策的法治机制，并辅以法律责任制度，依法规范政府的行为，保证政府决策、规划的科学化、民主化、规范化，避免主观性、随意性和“长官意志”。
三、良好的法治环境是实现环渤海区域经济一体化的保障
在制度经济学的理论中，交易成本不仅仅包括各种“经济交易成本”，如运输费用，工资，谈判所花费的时间，包括关税在内的各种税收等。它还包括由于制度的偏失和法律法规的不完善所导致的“制度成本”。市场经济是法治经济，基于市场经济基础上的区域间经济协调与合作更是离不开法律制度的保障。
首先，制定区域综合性规划法。面临新的发展机遇，环渤海地区特别需要一个较完善的战略规划，尽快形成科学有效的区域治理结构，并充分运用市场的力量，为其起飞及持续发展提供动源。因此，我国区域规划工作必须走向法制化、民主化和科学化，尽快制定出台《区域规划法》，建立健全符合我国社会主义市场经济发展需要的区域规划法律保障体系。
其次，制定《反垄断法》、修订《反不正当竞争法》。在西方发达国家，法律对于反垄断、促进自由市场的形成与发展起到了极其重要的作用。国内地区间的市场分割，使得商品和生产要素不能在全国范围内自由流动，公平合理的竞争难以开展，市场机制的作用受到极大抑制。目前地区封锁、地方保护的问题严重，一些地方政府不惜利用行政的、经济的、技术的、甚至法律的手段，限制商品和要素自由流通，保护本地市场和企业。在法学的视角下，地区封锁一般是纳入行政垄断的框架内进行研究的。因此，我们需要抓紧制定《反垄断法》，同时配套地对《反不正当竞争法》进行修订，使其更好地保障全国统一大市场的形成，为环渤海区域经济的发展保驾护航。
最后，制定区域协调规则。国际经验表明，区域经济一体化进程发展的快慢与是否有完善的制度保障是直接相关的。以目前运作最为规范的欧盟为例，作为制度一体化的欧盟，每个阶段都制定相关法律，成员国依此实施一致对内对外政策。从《巴黎条约》建立的欧洲煤钢共同体、《罗马条约》建立的关税同盟，到《单一欧洲法案》对商品、劳动、人员和资本的自由流动列出的约300项立法，到1993年，欧洲统一大市场正式形成。随后，欧共体成员国签署了《马斯特里赫特条约》，并于1999年实现了经济货币联盟。如今， 欧盟各国又将实行统一的宪法提上了议事日程，向着经济一体化的最高阶段继续前进。在我国，经济区域内缺乏一致性的规则，各地区在招商引资、土地批租、人才流动、技术开发等方面的政策上存在很大的差异，阻碍了生产要素在区域内的自由流动。而目前各地方政府做出的加强经济联系和合作的宣言、承诺又缺乏必要约束和制度保障。因此，我们认为，经济区域内很有必要制定一个各地共同遵守的区域公约，设置必要的惩罚和救济机制及部门，以强化地方政府调控政策的规范化和法制化。内容可包括：人力资源、产业布局、自然资源开发、环境保护、户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度、招商引资等各个方面。待时机成熟再将这个公约上升为区域发展与管理法，实现区域制度架构的融合。
四、深化财税体制改革，为环渤海经济一体化打下坚实的基础
在我国，不合理的财税制度设计是导致区域发展差异的重要原因。改革开放初期，中国的财税体制实行“财政大包干”的承包制。财政承包制不仅造成区域间的“苦乐不均”、“鞭打快牛”的状况，更强化了对市场割据的激励，妨碍了统一市场的形成，致使区域发展差距迅速扩大。因此，如果财税制度不改革，区域经济的一体化将成为一句空话。
首先，进一步合理界定政府事权，划清各级政府的支出责任，并以此为基础划分税制。在“分灶吃饭”的财政体制下，地方政府仍是地区经济发展的主导力量，为了增加本级财政收入，各地纷纷上马那些生产高税产品和预期价高利大产品的项目，造成低水平重复建设、地区封锁、市场分割的做法大行其道，构成了区域经济一体化的顽固的障碍。政府间事权划分是政府间财力分配的基本依据，因此财税体制改革要从合理划分政府事权开始：除中央政府要承担一些大型、长周期、跨地区的重点建设项目的投资外，大量的一般赢利性项目，应交给企业和企业联合体去办，地方财政则基本上不再承担赢利项目的直接投资任务，而把支出重点放在基础设施、公用事业等方面。在此事权划分的基础上，进一步做到事权与财权的统一，避免“上出政策，下出资金”这种直接导致基层政府财政陷入财力困境的事情的发生，真正做到“一级政府、一级事权、一级财权”。
其次，建立规范化的中央对地方的转移支付制度。我国现行政府间财政转移支付制度不够规范和透明，专项财政转移支付的种类和数量过大，使得上级政府通过集中财权，建立了让下级政府高度依赖上级政府的财政体制，下级政府通过“跑步进京、省、市、县”，才能争取到本应属于地方的财政收入。而具有均等化性质的一般性财政转移支付规模却很小，起不到协调各地区经济发展的作用。我们知道要形成区域经济一体化，实现区域整体利益的最大化，完成合理的产业布局和完整的产业链条，就不可避免地会损害某些地区的既有利益。有些地区可能必须从某些产业中退出，或转而生产一些低附加值的上游产品。这就需要对这些为了区域整体利益做出牺牲的地域给与补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益。如果这种转移支付制度不够明确又缺乏权威性和制度保障，就不会有地区为了区域整体发展而牺牲自己的利益了。因此，现在急需完善财政转移支付制度，确定转移支付的标准、方式，转移者的义务和被转移者的权利形成规范的制度，用法律的形式确定下来。
再次，现行征税权、税收征管权高度集中于中央，地方税名不符实的状况，也有悖财税促进分配公正、公平竞争、配合各级政权实现事权的功能或作用。自1994年实行分税制财政体制以来，我国的地方税体系不但没有发展壮大，反而日渐萎缩，从94年的3个共享税种扩大到目前的12个，占税种总数的比例也从10％猛增到31％，在中央政府和地方政府之间分别出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的失衡格局。中央和地方的事权要与其责任相一致，更要有相应的财权相配合，因此，要降低中央与地方共享税的数量和比例，同时使地方政府具有从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非赢利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必要的资金来源。
五、结语
综上所述，不论是政府引导职能的充分发挥，还是法治的健全以及财税改革的深化，都是在为环渤海地区经济一体化所进行的以市场为导向的制度创新，是为区域内社会经济资源得以以利益最大化为前提进行优化配置提供一个一体化的制度平台。真正的经济一体化的实现还是要依靠市场的力量以企业为主体来实现。
当然我们也必须意识到，在一个缺乏普遍的法治规则、统一的市场秩序和完善的区域政策的国度里，要真正消除阻碍区域之间要素自由流动的壁垒，实现区域经济一体化，绝非是一朝一夕的事。从发达国家的经验看，甚至连欧洲的一体化也走过了半个世纪的艰难历程。但区域经济一体化是大势所趋，我们要顺应历史潮流、把握机遇，努力提升环渤海经济圈的竞争力，使其成为继珠江三角洲、长江三角洲之后，中国第三个经济增长极。
(作者单位：中国人民大学)
一、环渤海经济圈经济一体化面临的障碍
环渤海地区是指环绕着渤海全部以及黄海的部分沿岸地区所组成的广大经济区域。就中国范畴而言，它位于我国东北、华北和华东三大区的结合部，是我国城市最密集、工业基础最雄厚的区域之一，在我国的整体发展战略中始终占据着十分重要的地位。但由于我国长期的行政区划和传统的官本位、地方保护主义思想的影响，环渤海地区形成了各自为政、自成体系的经济发展格局，使得其经济一体化进程面临着一系列的障碍：
首先，产业结构趋于雷同，区域内的内在产业链联系不够紧密，没有形成合理的产业分工。除了大部分省市都有钢铁、煤炭、化工、建材、电力、重型机械、汽车等传统行业外，目前又在竞相发展电子信息、生物制药、新材料等高新技术产业，甚至都要求有自己的出海口，这一方面导致了资源的极大浪费，同时造成了地区利益之间的冲突，进而加剧了产业行业间的盲目竞争和恶性竞争，也使各地区的地方保护主义盛行。
其次，由于区域内各地方经济发展水平差距不断扩大，地方之间的利益摩擦因之激化，各级地方政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托，构筑贸易壁垒，实行市场封锁，阻碍生产要素的自由流动。环渤海经济圈存在着严重的市场分割，往往是你的产品卖不到我的地盘，我的产品也难以打入你的市场，楚河汉界，泾渭分明。
最后，区域内国有经济比重大，体制改革滞后，开放度不高，开放意识不强，缺乏协同发展的整体规划和明确可行的战略部署，未能形成优势互补、团结一致、共同发展的合力。像环渤海地区天然的中心是北京，但是在经济上它同区域内的其他地方并没有形成像上海与长三角、广深与珠三角那样的紧密联系，对周围城市的辐射和带动作用也极其有限，没有起到应有的“龙头”作用。
二、转变政府职能，引导环渤海地区实现经济一体化
从区域经济学的视角来看，依靠市场经济的发展和完善来促进区域经济一体化的实现，毫无疑问，应是解决中国区域经济发展障碍的最佳思路。通过市场竞争达到资源的最优配置。而目前在我国市场经济体制还十分不完善的情况下，地方政府对资源、个人和企业经济活动的控制仍然相当普遍。又由于其政绩考核主要依据本地区财政税收、本地就业和GDP增长速度，因而地方政府不仅具有了发展地方经济的责任，也具有了发展地方经济的冲动，使得地方政府的经济行为具有强烈的行政导向性、明显的功利性和强烈的排他性。显然这种政府职能的错位形成了各自为政的“诸侯经济”的制度根源，要发挥政府的引导职能还要从转变政府职能入手。
首先，要建立服务型政府。政府作为社会经济管理者，不能把自己的职能定位于“管、卡、压”，而应立足于“服务”。公共领域的开发关系到区域多方的共同利益和长远发展，同时又是单方无法解决的重大、棘手的问题，因而必须积极开展跨区域的协调与合作。以区域水资源开发和利用为例，面对日益严重的水资源危机，环渤海地区水资源的开发、利用与保护必须打破行政界限，按一个生态整体加以宏观治理，以实现区域水资源供需平衡。
其次，要建立竞争的政府。通过竞争，能够鼓励创造和多样性，令各地主观能动地扬长避短、趋利避害、优势互补。地方政府之间的竞争，要从以地方保护主义为策略的封闭式竞争转向开放式的制度创新为基础的制度竞争，通过制度创新来吸引资源、创新技术、促进增长，而不是通过地方保护主义来维持增长。相应地，我们必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，通过其正确的方向引导，规范官员们的行为取向和行为模式，避免政府间的盲目、恶性的竞争导致地方保护主义泛滥。
最后，同时也是最为重要的是要建立可问责的政府。我们要建设社会主义法治国家，就是要使一切行为不能脱法，包括公民的行为、更要包括政府的经济行为。任何国家机关及其工作人员，在管理、从事经济活动时，如果其行为违反公司、证券、合同、竞争、土地、环境等调整相关经济关系的实体法，也应像公民、法人一样依法承担责任，包括民事责任。因此，政府在引导区域经济一体化的过程中，必须将政府的决策行为纳入法治轨道，建立一个良好的区域经济规划、决策的法治机制，并辅以法律责任制度，依法规范政府的行为，保证政府决策、规划的科学化、民主化、规范化，避免主观性、随意性和“长官意志”。
三、良好的法治环境是实现环渤海区域经济一体化的保障
在制度经济学的理论中，交易成本不仅仅包括各种“经济交易成本”，如运输费用，工资，谈判所花费的时间，包括关税在内的各种税收等。它还包括由于制度的偏失和法律法规的不完善所导致的“制度成本”。市场经济是法治经济，基于市场经济基础上的区域间经济协调与合作更是离不开法律制度的保障。
首先，制定区域综合性规划法。面临新的发展机遇，环渤海地区特别需要一个较完善的战略规划，尽快形成科学有效的区域治理结构，并充分运用市场的力量，为其起飞及持续发展提供动源。因此，我国区域规划工作必须走向法制化、民主化和科学化，尽快制定出台《区域规划法》，建立健全符合我国社会主义市场经济发展需要的区域规划法律保障体系。
其次，制定《反垄断法》、修订《反不正当竞争法》。在西方发达国家，法律对于反垄断、促进自由市场的形成与发展起到了极其重要的作用。国内地区间的市场分割，使得商品和生产要素不能在全国范围内自由流动，公平合理的竞争难以开展，市场机制的作用受到极大抑制。目前地区封锁、地方保护的问题严重，一些地方政府不惜利用行政的、经济的、技术的、甚至法律的手段，限制商品和要素自由流通，保护本地市场和企业。在法学的视角下，地区封锁一般是纳入行政垄断的框架内进行研究的。因此，我们需要抓紧制定《反垄断法》，同时配套地对《反不正当竞争法》进行修订，使其更好地保障全国统一大市场的形成，为环渤海区域经济的发展保驾护航。
最后，制定区域协调规则。国际经验表明，区域经济一体化进程发展的快慢与是否有完善的制度保障是直接相关的。以目前运作最为规范的欧盟为例，作为制度一体化的欧盟，每个阶段都制定相关法律，成员国依此实施一致对内对外政策。从《巴黎条约》建立的欧洲煤钢共同体、《罗马条约》建立的关税同盟，到《单一欧洲法案》对商品、劳动、人员和资本的自由流动列出的约300项立法，到1993年，欧洲统一大市场正式形成。随后，欧共体成员国签署了《马斯特里赫特条约》，并于1999年实现了经济货币联盟。如今， 欧盟各国又将实行统一的宪法提上了议事日程，向着经济一体化的最高阶段继续前进。在我国，经济区域内缺乏一致性的规则，各地区在招商引资、土地批租、人才流动、技术开发等方面的政策上存在很大的差异，阻碍了生产要素在区域内的自由流动。而目前各地方政府做出的加强经济联系和合作的宣言、承诺又缺乏必要约束和制度保障。因此，我们认为，经济区域内很有必要制定一个各地共同遵守的区域公约，设置必要的惩罚和救济机制及部门，以强化地方政府调控政策的规范化和法制化。内容可包括：人力资源、产业布局、自然资源开发、环境保护、户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度、招商引资等各个方面。待时机成熟再将这个公约上升为区域发展与管理法，实现区域制度架构的融合。
四、深化财税体制改革，为环渤海经济一体化打下坚实的基础
在我国，不合理的财税制度设计是导致区域发展差异的重要原因。改革开放初期，中国的财税体制实行“财政大包干”的承包制。财政承包制不仅造成区域间的“苦乐不均”、“鞭打快牛”的状况，更强化了对市场割据的激励，妨碍了统一市场的形成，致使区域发展差距迅速扩大。因此，如果财税制度不改革，区域经济的一体化将成为一句空话。
首先，进一步合理界定政府事权，划清各级政府的支出责任，并以此为基础划分税制。在“分灶吃饭”的财政体制下，地方政府仍是地区经济发展的主导力量，为了增加本级财政收入，各地纷纷上马那些生产高税产品和预期价高利大产品的项目，造成低水平重复建设、地区封锁、市场分割的做法大行其道，构成了区域经济一体化的顽固的障碍。政府间事权划分是政府间财力分配的基本依据，因此财税体制改革要从合理划分政府事权开始：除中央政府要承担一些大型、长周期、跨地区的重点建设项目的投资外，大量的一般赢利性项目，应交给企业和企业联合体去办，地方财政则基本上不再承担赢利项目的直接投资任务，而把支出重点放在基础设施、公用事业等方面。在此事权划分的基础上，进一步做到事权与财权的统一，避免“上出政策，下出资金”这种直接导致基层政府财政陷入财力困境的事情的发生，真正做到“一级政府、一级事权、一级财权”。
其次，建立规范化的中央对地方的转移支付制度。我国现行政府间财政转移支付制度不够规范和透明，专项财政转移支付的种类和数量过大，使得上级政府通过集中财权，建立了让下级政府高度依赖上级政府的财政体制，下级政府通过“跑步进京、省、市、县”，才能争取到本应属于地方的财政收入。而具有均等化性质的一般性财政转移支付规模却很小，起不到协调各地区经济发展的作用。我们知道要形成区域经济一体化，实现区域整体利益的最大化，完成合理的产业布局和完整的产业链条，就不可避免地会损害某些地区的既有利益。有些地区可能必须从某些产业中退出，或转而生产一些低附加值的上游产品。这就需要对这些为了区域整体利益做出牺牲的地域给与补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益。如果这种转移支付制度不够明确又缺乏权威性和制度保障，就不会有地区为了区域整体发展而牺牲自己的利益了。因此，现在急需完善财政转移支付制度，确定转移支付的标准、方式，转移者的义务和被转移者的权利形成规范的制度，用法律的形式确定下来。
再次，现行征税权、税收征管权高度集中于中央，地方税名不符实的状况，也有悖财税促进分配公正、公平竞争、配合各级政权实现事权的功能或作用。自1994年实行分税制财政体制以来，我国的地方税体系不但没有发展壮大，反而日渐萎缩，从94年的3个共享税种扩大到目前的12个，占税种总数的比例也从10％猛增到31％，在中央政府和地方政府之间分别出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的失衡格局。中央和地方的事权要与其责任相一致，更要有相应的财权相配合，因此，要降低中央与地方共享税的数量和比例，同时使地方政府具有从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非赢利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必要的资金来源。
五、结语
综上所述，不论是政府引导职能的充分发挥，还是法治的健全以及财税改革的深化，都是在为环渤海地区经济一体化所进行的以市场为导向的制度创新，是为区域内社会经济资源得以以利益最大化为前提进行优化配置提供一个一体化的制度平台。真正的经济一体化的实现还是要依靠市场的力量以企业为主体来实现。
当然我们也必须意识到，在一个缺乏普遍的法治规则、统一的市场秩序和完善的区域政策的国度里，要真正消除阻碍区域之间要素自由流动的壁垒，实现区域经济一体化，绝非是一朝一夕的事。从发达国家的经验看，甚至连欧洲的一体化也走过了半个世纪的艰难历程。但区域经济一体化是大势所趋，我们要顺应历史潮流、把握机遇，努力提升环渤海经济圈的竞争力，使其成为继珠江三角洲、长江三角洲之后，中国第三个经济增长极。
(作者单位：中国人民大学)