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集体土地征收是指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，将集体所有的土地强制转化为国有土地的行为。土地征收是国家以强制力保障之下的征收权为基础强制取得他人的土地权利，使得他人的土地权利因此消灭或受到限制。土地征收针对、获得的是土地所有权，具有不可返还性。设立集体土地征收制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场，确实需要征用的，必须严格履行法定的审批程序由国家征用后，方可有偿出让。集体土地被征收意味着农民对土地使用收益的丧失，故征收土地时，应当本着谁使用谁补偿的原则，妥善安置和安排被征收土地单位和农民的生产和生活。土地征收的补偿原则上是由用地单位支付，用地单位承担补偿责任是法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按照法定标准，向被征用土地的集体经济组织和农民给予公平合理的补偿。
近年来，我国城乡结合部的集体土地越来越多地被征收，因征收土地引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势，有的地方甚至引起越级上访、群体上访，给社会稳定造成隐患。党中央、国务院高度重视土地问题，在依法治国的今天，政府更加注重依法行政，因此，集体土地征收中有关补偿法律问题愈加引起社会各界的广泛关注和思考。集体土地征收补偿主要涉及以下三类权利的补偿或安置。
一、宅基地使用权的补偿或安置
宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法享有的在农村集体所有的土地上建造个人住宅的权利。根据我国《物权法》及《土地管理法》的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权具有如下特征。
1.权利主体只能是农村集体经济组织的成员，其他农村集体经济组织的成员以及城镇居民不得购置宅基地，除非其成为该集体经济组织的成员。
2.用途仅限于农村集体经济组织成员建造个人及家庭住宅。个人及家庭住宅包括居住生活用房以及与村民居住生活有关的附属设施、庭院经济，如厕所、猪圈、鸡舍、院墙等。
3.实行严格的“一户一宅”制度。农村集体经济组织成员一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村集体经济组织成员建造住宅，应符合乡(镇)土地利用总体规划和城乡规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲土地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准，但如果涉及占用农用地的，应依照《土地管理法》第44条规定办理审批手续。农村集体经济组织成员出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
4.无偿取得，具有福利性。城市居民具有住房公积金等住房保障，宅基地作为农民的住房保障，因此，可以无偿使用宅基地建造住房。
集体土地征收及“城中村”改造中，涉及农民宅基地及房屋补偿问题应当体现保障功能。当前，我国征收拆迁中对于该问题的处理也是仁者见仁，笔者在指导具体征收拆迁工作中，推荐的补偿安置方案有三种：一是按照宅基地面积1: 1进行安置且不结算差价，农民住宅按照重置价进行货币补偿，例如，河南省平顶山市某区的补偿安置方案；二是按照具有村民资格的人口进行安置房分配，例如，安徽某县的补偿安置方案；三是安置宅基地的，对地上房屋按照重置价进行补偿。最高人民法院行政审判庭[2005]行他字第5号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》明确规定：“征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。”此答复适用于无法另行安置宅基地的征收拆迁补偿。中央纪委中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）规定“农民房屋拆迁要按照建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿，被征地拆迁农户所得拆迁补偿以及政府补贴，要能够保障其选购合理居住水平的房屋。”此通知适用于安置宅基地的补偿安置。最高法院的答复和中纪委的通知属于互补的关系，不存在矛盾。
二、集体土地所有权的补偿
集体土地所有权是指农业集体经济组织依法占有、使用、收益和处分自己土地的权利。我国集体土地所有权是通过农业合作化，将农民私有土地转变而来的。集体土地所有权具有如下特征。
1.权利主体为各个农业劳动集体。集体土地所有权不同于国家土地所有权的显著特点，是在全国范围内没有统一的所有权权利主体，并且只有农民集体才可以成为集体土地所有权的权利主体。集体土地所有权的权利主体包括三类：一是村农民集体，二是村内农业集体经济组织的农民集体，三是乡(镇)农民集体。
2.集体土地所有权的确认须进行所有权登记。《土地管理法》规定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
3.集体土地所有权不能被处分，可以因国家强制手段而消灭。我国的集体土地所有权和国家土地所有权一样，不能由所有权人自由处分，但与国家土地所有权不同的是，国家土地所有权具有永久性，而集体土地所有权却可能因国家的强制征收而消灭。
4.集体土地所有权也可以与土地使用权分离，依法确定给该集体内的集体经济组织和个人使用。
集体土地所有权补偿的受偿主体为农民集体经济组织，补偿标准各省略有区别、总体较低，大约在每亩4万元以下，例如，安徽最高标准为每亩39200元，而通过政府“加工整理”后的招拍挂土地便摇身一变，身价青云直上，每亩为近百万元甚至数百万元，为地方的土地财政奠定基础。巨额补偿出让的差价很难使地方政府不动心，从经济角度很难切断征用土地的利益链。修订《土地管理法》或者制定《集体土地上房屋征收与补偿条例》都应当考虑提高征收补偿标准。征地补偿金属于村民集体财产，如何分配或者留存集体资产应当通过村民会议形成决议。应当解决失地村民的养老保险金、失业保险金、医疗保险金，不应当一分了之。
三、承包经营权的补偿
土地承包经营权是指我国农村集体经济组织、农户或个人对国家或集体所有的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等，依据承包合同所享有的长期占有并进行耕作、畜牧、养殖及其他生产活动的使用和收益的权利。土地承包经营权是我国土地权利体系中的组成部分，是土地市场的重要权利载体，是主要的用益物权。土地承包经营权凝聚了我国农民生存和发展的情结，具有牢固的实践基础和强大的生命力。承包经营权的主体在《土地承包法》中规定了两类：一是该法第15条规定的“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。这类主体有权和集体签订合同取得承包经营权，是一种法定的主体。第二类主体是对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地上设立的承包经营权，其主体可以是本集体经济组织及其以外的单位、农户和个人。土地承包经营权的客体是农村集体所有或国家所有由农村集体使用的土地及“四荒”地。其内容是受法律保护的承包经营权主体承包经营的权利和义务。该法还规定了农村土地承包30年不变，农民对土地的投入是一个长期的过程，收益也是一个长期的过程，在农民承包期间该土地被征收，显然对其承包经营权是一种损害。这种损害包括：承包土地上的农作物、山林损失，养殖业的损失，对土地投入而尚未收益的损失，承包经营必需的建筑物构筑物损失，承包权丧失的损失等。这些损失的补偿在现行的《土地管理法》中是一笔糊涂账，对于涉农损失应当建立公正的农损评估制度，对土地承包经营权合理补偿，以实现对土地承包权人的权利保障。
农村土地承包坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。承包期间，发包方不得收回土地，需要注意以下两种变化情况：（1）承包期间，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或允许其依法进行土地承包经营权流转。（2）承包期间，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包期内，发包方不得调整承包地，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情况对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当的调整，必须经本集体经济组织成员的村民会议2／3以上成员或者2／3以上的村民代表同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府等行政主管部门批准。集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的、承包方依法自愿交回的，可用于调整承包土地或者承包给新增人口。
土地是农民的基本生存资料，也是农村社会稳定的基础。对耕地的保护是基本国策，也是对农民基本人权的保障。随着我国城市化进程的加快，城市对土地的需求不断扩大，城市向农村索取集体土地是填补土地需求缺口的必然之举。平均每亩只有几万元的征地补偿与数十万、数百万元的土地出让价格形成巨大反差，使失去赖以生存的土地的农民成为“三无人员”，成为农民上访的主要因素之一。期待国家修订《土地管理法》时提高征收补偿标准，切断地方政府征收土地的利益链。在修订《土地管理法》之前，地方政府应当落实中央要求的解决失地农民的各种社会保障，维护失地农民的利益。
注：作者为法学博士，在最高人民法院从事审判工作十多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，发表论文70余篇、出版专著多部，现任广州大学公法研究中心执行副主任，兼职为政府和投资企业提供依法征收搬迁全程法律服务。作者电话：13380083168（粤），邮箱：wangda654321@sina.com
近年来，我国城乡结合部的集体土地越来越多地被征收，因征收土地引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势，有的地方甚至引起越级上访、群体上访，给社会稳定造成隐患。党中央、国务院高度重视土地问题，在依法治国的今天，政府更加注重依法行政，因此，集体土地征收中有关补偿法律问题愈加引起社会各界的广泛关注和思考。集体土地征收补偿主要涉及以下三类权利的补偿或安置。
一、宅基地使用权的补偿或安置
宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法享有的在农村集体所有的土地上建造个人住宅的权利。根据我国《物权法》及《土地管理法》的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权具有如下特征。
1.权利主体只能是农村集体经济组织的成员，其他农村集体经济组织的成员以及城镇居民不得购置宅基地，除非其成为该集体经济组织的成员。
2.用途仅限于农村集体经济组织成员建造个人及家庭住宅。个人及家庭住宅包括居住生活用房以及与村民居住生活有关的附属设施、庭院经济，如厕所、猪圈、鸡舍、院墙等。
3.实行严格的“一户一宅”制度。农村集体经济组织成员一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村集体经济组织成员建造住宅，应符合乡(镇)土地利用总体规划和城乡规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲土地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准，但如果涉及占用农用地的，应依照《土地管理法》第44条规定办理审批手续。农村集体经济组织成员出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
4.无偿取得，具有福利性。城市居民具有住房公积金等住房保障，宅基地作为农民的住房保障，因此，可以无偿使用宅基地建造住房。
集体土地征收及“城中村”改造中，涉及农民宅基地及房屋补偿问题应当体现保障功能。当前，我国征收拆迁中对于该问题的处理也是仁者见仁，笔者在指导具体征收拆迁工作中，推荐的补偿安置方案有三种：一是按照宅基地面积1: 1进行安置且不结算差价，农民住宅按照重置价进行货币补偿，例如，河南省平顶山市某区的补偿安置方案；二是按照具有村民资格的人口进行安置房分配，例如，安徽某县的补偿安置方案；三是安置宅基地的，对地上房屋按照重置价进行补偿。最高人民法院行政审判庭[2005]行他字第5号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》明确规定：“征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。”此答复适用于无法另行安置宅基地的征收拆迁补偿。中央纪委中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）规定“农民房屋拆迁要按照建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿，被征地拆迁农户所得拆迁补偿以及政府补贴，要能够保障其选购合理居住水平的房屋。”此通知适用于安置宅基地的补偿安置。最高法院的答复和中纪委的通知属于互补的关系，不存在矛盾。
二、集体土地所有权的补偿
集体土地所有权是指农业集体经济组织依法占有、使用、收益和处分自己土地的权利。我国集体土地所有权是通过农业合作化，将农民私有土地转变而来的。集体土地所有权具有如下特征。
1.权利主体为各个农业劳动集体。集体土地所有权不同于国家土地所有权的显著特点，是在全国范围内没有统一的所有权权利主体，并且只有农民集体才可以成为集体土地所有权的权利主体。集体土地所有权的权利主体包括三类：一是村农民集体，二是村内农业集体经济组织的农民集体，三是乡(镇)农民集体。
2.集体土地所有权的确认须进行所有权登记。《土地管理法》规定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
3.集体土地所有权不能被处分，可以因国家强制手段而消灭。我国的集体土地所有权和国家土地所有权一样，不能由所有权人自由处分，但与国家土地所有权不同的是，国家土地所有权具有永久性，而集体土地所有权却可能因国家的强制征收而消灭。
4.集体土地所有权也可以与土地使用权分离，依法确定给该集体内的集体经济组织和个人使用。
集体土地所有权补偿的受偿主体为农民集体经济组织，补偿标准各省略有区别、总体较低，大约在每亩4万元以下，例如，安徽最高标准为每亩39200元，而通过政府“加工整理”后的招拍挂土地便摇身一变，身价青云直上，每亩为近百万元甚至数百万元，为地方的土地财政奠定基础。巨额补偿出让的差价很难使地方政府不动心，从经济角度很难切断征用土地的利益链。修订《土地管理法》或者制定《集体土地上房屋征收与补偿条例》都应当考虑提高征收补偿标准。征地补偿金属于村民集体财产，如何分配或者留存集体资产应当通过村民会议形成决议。应当解决失地村民的养老保险金、失业保险金、医疗保险金，不应当一分了之。
三、承包经营权的补偿
土地承包经营权是指我国农村集体经济组织、农户或个人对国家或集体所有的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等，依据承包合同所享有的长期占有并进行耕作、畜牧、养殖及其他生产活动的使用和收益的权利。土地承包经营权是我国土地权利体系中的组成部分，是土地市场的重要权利载体，是主要的用益物权。土地承包经营权凝聚了我国农民生存和发展的情结，具有牢固的实践基础和强大的生命力。承包经营权的主体在《土地承包法》中规定了两类：一是该法第15条规定的“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。这类主体有权和集体签订合同取得承包经营权，是一种法定的主体。第二类主体是对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地上设立的承包经营权，其主体可以是本集体经济组织及其以外的单位、农户和个人。土地承包经营权的客体是农村集体所有或国家所有由农村集体使用的土地及“四荒”地。其内容是受法律保护的承包经营权主体承包经营的权利和义务。该法还规定了农村土地承包30年不变，农民对土地的投入是一个长期的过程，收益也是一个长期的过程，在农民承包期间该土地被征收，显然对其承包经营权是一种损害。这种损害包括：承包土地上的农作物、山林损失，养殖业的损失，对土地投入而尚未收益的损失，承包经营必需的建筑物构筑物损失，承包权丧失的损失等。这些损失的补偿在现行的《土地管理法》中是一笔糊涂账，对于涉农损失应当建立公正的农损评估制度，对土地承包经营权合理补偿，以实现对土地承包权人的权利保障。
农村土地承包坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。承包期间，发包方不得收回土地，需要注意以下两种变化情况：（1）承包期间，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或允许其依法进行土地承包经营权流转。（2）承包期间，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包期内，发包方不得调整承包地，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情况对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当的调整，必须经本集体经济组织成员的村民会议2／3以上成员或者2／3以上的村民代表同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府等行政主管部门批准。集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的、承包方依法自愿交回的，可用于调整承包土地或者承包给新增人口。
土地是农民的基本生存资料，也是农村社会稳定的基础。对耕地的保护是基本国策，也是对农民基本人权的保障。随着我国城市化进程的加快，城市对土地的需求不断扩大，城市向农村索取集体土地是填补土地需求缺口的必然之举。平均每亩只有几万元的征地补偿与数十万、数百万元的土地出让价格形成巨大反差，使失去赖以生存的土地的农民成为“三无人员”，成为农民上访的主要因素之一。期待国家修订《土地管理法》时提高征收补偿标准，切断地方政府征收土地的利益链。在修订《土地管理法》之前，地方政府应当落实中央要求的解决失地农民的各种社会保障，维护失地农民的利益。
注：作者为法学博士，在最高人民法院从事审判工作十多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，发表论文70余篇、出版专著多部，现任广州大学公法研究中心执行副主任，兼职为政府和投资企业提供依法征收搬迁全程法律服务。作者电话：13380083168（粤），邮箱：wangda654321@sina.com