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摘 要：创新是四区两基地经济发展的根本动力，体制机制创新是四区两基地发展动力的源泉。西安最初从1993年3月设立西安高新技术产业开发区开始起到现在已形成四区一港两基地的基本格局，西安的开发区（基地）发展已经取得显著成效，其中很重要的原因就是体制机制上不断创新。
目前，四区两基地已是西安经济发展的“火车头”，在全省的经济发展中地位不断上升，同时也是关中—天水经济区未来发展的引擎，加快四区两基地的建设和发展步伐意义重大。如何不断进行开发区（基地）发展的新突破，关键在于如何创新其体制和运行机制。
本文从体制机制创新的内涵及模式开始，肯定了西安开发区（基地）的体制机制优越性，分析了目前西安开发区（基地）体制机制存在的问题，最后提出西安开发区（基地）体制机制创新的设想。
关键词：创新；体制机制；开发区（基地）
文章编号：978-7-80736-771-0（2010）04-162-03
一个开发区的成败取决于其对生产要素的吸引能力和优化配置能力，归根到底取决于体制。体制新既是开发区先行先试优越性的最好体现，也是促进开发区事业发展的动力和基石。西方制度学派的理论认为：管理体制对资源配置及其使用效率的影响极大，一套有效率的管理体制，会大大促进社区的进步；只有在一个好的体制和机制基础上，人才、资金、技术等生产要素才能得到最优的配置效率。
创新是四区两基地经济发展的根本动力，体制机制创新是四区两基地发展动力的源泉。目前，四区两基地已是西安经济发展的“火车头”，在全省的经济发展中的地位不断上升，同时也是关中—天水经济区未来发展的引擎，加快四区两基地的建设和发展步伐意义重大。如何不断进行开发区（基地）发展的新突破，关键在于如何创新其体制和运行机制。
一、体制机制创新的内涵及我国现有开发区管理体制的模式
1.体制创新的内涵。机制创新主要包括四方面的内容：一是建立以市场配置资源为主的管理体制，充分发挥市场配置资源的作用，这是提高市场化程度的主要内容。二是合理的所有制结构体制。三是营造非公有经济发展的良好环境。四是转变政府职能，减少审批项目，简化审批程序，把政府经济管理职能转到主要为各类市场主体服务和建立健全与市场经济相适应的体制、政策、法律环境上，完善市场体系，规范市场法规，改善市场环境，加强市场硬件建设，拓展市场运作领域，营造有竞争力的投资、创业和发展环境。既要有“管”的本事，更要有“活”的能耐。
2.机制创新的内涵。主要有三方面内容：一是对市场的应变能力。产品随市场的变化而变化，销售随市场的变化而变化，服务随市场的变化而变化，决策随市场的变化而变化。二是内在的发展动力。加快企业的发展、地方的发展，有一种自学的、主动的、不懈的活力。三是调动人的积极性的机制。用工制度、分配制度、奖惩制度都有利于调动人的积极性，奖勤罚懒，优胜劣汰。
3.我国现有开发区管理体制的模式。纵观世界各国开发区的管理模式，由于各国在社会制度、文化传统、经济实力上存在差异，以及园区发展处于不同阶段，因此使不同园区在具体管理模式和体制的选择上出现差异。从全球国家兴建开发区的历史来看，在开发区创建初期，欧美国家主要采用民间管理形式，政府仅从政策、法规上进行控制；亚洲一些国家则以政府管理为主，民间机构一般不参与管理。我国目前开发区主要采用的管理体制模式为以下三种类型：
（1）准政府型管理模式。政府在开发区设立管委会，作为市政府的派出管理机构，代表市政府对开发区的开发建设进行全面管理，市级各职能部门对开发区下设的对口部门进行业务指导。目前我国大多数的开发区（基地）采用这一管理模式。这种管理模式优点是有利于集中快速地进行经济开发，改革成本小，可操作性强。缺点是管委会缺乏独立行政主体资格，权力缺位，容易产生摩擦。而且开发区发展到一定阶段后，会出现许多社会、民生相关问题和矛盾凸显，单纯发展经济已难以适应科学发展的需要。
（2）公司型管理模式。开发区设立开发公司之类的法人主体，同时赋予开发公司一定的行政职能，由开发公司承担开发区内经济活动的组织和管理。比较适应区域功能单一的开发区域和开发区建立之初。这种体制首创于蛇口，称之为“蛇口模式”。上海的虹桥开发区、海南洋浦开发区及宁波大榭开发区等也采取这种模式。公司型模式的不足之处表现为行政职能严重缺位，不利于协调解决开发建设中遇到的公共产品供给、行政效率低、社会事务管理难等问题。
（3）政区合一型管理模式。政区合一型主要适应经济功能区与行政区合署办公或合并的模式，实行一套班子两块牌子，进行统一开发。是在经济功能区和调整行政区划的基础上形成的综合区域。兼具经济功能区和行政区的双重功能，管理体制高效灵活。如青岛开发区与黄岛区，广州南沙区、萝岗区的成立。这种模式的特点主要是政策资源综合集成，使开发区拥有我国对外开放相对完整、系统的政策体系，能够满足不同类型、不同需要的各类投资者的需求；有利于实现经济功能区向现代化新城区的转变。这种模式是开发区管理体制模式发展的新趋势。
上述管理模式各有优劣，就现阶段而言，无论是在城郊新建，还是在城内改造，管理效率最高、发展最快的，是相对独立、封闭式运行的准政府型管理模式开发区。目前，全国开发区按此模式建立和改造的越来越多，但在开发区发展的不同阶段，可采用不同的管理模式，不可一概而论。西安四区两基地的管理体制均为准政府型管理模式。
二、四区两基地体制机制创新的现状
西安最初从1993年3月设立西安高新技术产业开发区开始起到现在已形成四区一港两基地的基本格局，西安的开发区（基地）发展已经取得显著成效，其中很重要的原因就是体制机制上的不断创新。具体表现在：
1.管委会拥有较大自主权。管委会作为西安市政府的派出机构，主要领导多有市级领导兼任，享有市级的经济管理权限和部分社会事务权限，例如：高新区建立的联席会议制度，协调和解决高新区发展过程中的许多问题。根据《西安市开发区条例》有关规定和市政府授权，西安开发区（基地）管委会在全市总体发展规划框架下，享有自主制定区域经济社会发展规划，自主确定产业规划、产业布局、准入标准、招商引资，项目备案、审批等市级管理权限。享有税收征管、财政和国有资产管理等自主管理权限。
2.与共建区县事权划分相对比较明确。西安市开发区（基地）与相应的共建区本着“联合开发、共建双赢”的原则在征地、税收分成等方面明确事权划分。如经开区地处西安北城，主要涉及与未央区和高陵县的合作共建，在市上规定的范围内，分别于未央区和高陵县在征地拆迁、税收分成等方面明确事权划分，共享税后成果。通过合作共建，打造经济共同体，使合作园区不但成为合作共赢的平台，而且成为企业提供高效优质服务的平台。
3.内部管理框架设置比较合理。开发区（基地）管委会的机构设置既体现了行政区强调的优越性，也较大限度地满足了自身的发展。开发区（基地）纷纷开始政企分开、政事分开、政社分开。按照“小政府、大社会，小机构、大服务”的管理模式，科学地构筑适应开发区发展需要的精干高效、富有生机和活力的新型行政管理体系，以体制的最大活力，求得开发区持续、稳定、健康发展的最大动力。
三、四区两基地体制机制存在问题
1.和市级部门的事权关系不清晰。管委会作为市级派出机构，正局级建制，受上级相关部门的委托，但在委托过程中存在委托不充分，管委会显得比较被动。近年来，国家和省市先后对工商、税务、技术监督、金融、海关、社会保障等管理机构实行了垂直领导；开发区《条例》、地方性法规赋予管委会的权限被各部门纵向集中管理所分解，一些原本下放给开发区（基地）管委会行使的职能权限上收，有些虽未上收，但须逐事逐项上报“确认”、“审核”。目前，国土部门也即将实行垂直管理，规划、建设、环保等行政部门存在直接收取、搭车收取和变相收费的现象，开发区“零规费”阻力重重。使得开发区（基地）没有“特”起来，无法真正形成“封闭式管理，开放式运行”开发区管理体制。
2.和共建区县的矛盾不断变化呈现。随着开发区（基地）的快速发展，开发区的地域不断扩大，征地拆迁工作成为开发区的一项重要工作，而在此项工作中需要和相应的共建区政府协作完成，由于没有制度性约束，这样的合作模式不可避免地造成了一些掣肘。并且在拆迁各方利益等因素导致的矛盾冲突，影响了重大项目落地与建设，同时由于征地引起的农民就业、社会保障等问题得不到根本解决，加大了征地拆迁、重大项目建设的难度。
3.内部运行机制的存在缺陷。管委会内部各部门职责界定不清，公共设施后期管理维护职责不清，园区的授权不充分，缺少工作的主动性和积极性，最终影响管委会的服务质量和效率。开发区（基地）行政运用逐渐与普通行政区趋同。一些上级政府和职能部门对开发区的指导和领导方式，逐渐与一级行政区“趋同”，要求开发区像其他行政区一样，承担与开发工作无关的社会事务，增设相应对口的工作机构，接受统一组织的各种检查评比活动。导致管委会工作精力分散，管理机构和人员增多，统一、效能的行政运作机制受到制约。
4.管委会现有用人机制不完善。人员工作量较大，员工的培训投入少，学习氛围不浓，不利于整体素质的提升，外聘人员与正式员工差别较大，人员流失现象较为严重。开发区（基地）人才激励机制不活，行政人员安于现状，知识更新步伐滞后，服务和竞争意识不强。由于开发区（基地）的很多行政工作人员按公务员的身份管理，上级委任，定编定级，人员很难流动；加上管委会职能部门相对较少，领导职数有限，职务上升空间较窄，这样致使一些行政人员缺乏工作动力，安于现状，不思进取。
四、创新管理体制机制的设想
1.明确开发区（基地）的法律地位和管委会的权利义务。
我国的法律都是通过现有行政区划的政府部门来实施的，尽管开发区所在的省（市）人大都制定了开发区条例，但开发区的管理机构（管委会）在中国的行政序列中并没有明确的地位。当开发区《条例》的规定与有关法律、法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给一些外商造成错觉，开发区建设只是一种权宜之计，动摇其长期投资的信心。另外没有明确的法律地位，在周围大环境的影响下，开发区内“小气候”的管理体制和运行机制很容易向旧体制方面退化，任其发展下去，开发区的管理体制优势将不复存在。从法律上明确开发区的管理体制、管理职能权限和运行机制，这是保障开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件，也是从根本上改善开发区投资软环境、获得外商依赖的关键。
依法赋予开发区较大的经济与社会管理权限。合理划分上级领导机关与开发区的事权和财权，充分下放上级部门的权利，特别是土地、房产、审批的相关权利，赋予管委会较大的区内经济与社会管理权限。在上级领导机关的指导和监督下，开发区管理机构拥有人、财、物统一管理权，依法对区域范围内的经济和社会事务进行管理。
2.与合作区县创建合作共建新机制。与共建区县进一步明确事权划分，细化和签订合作共建协议，建立区县协调联动机制，形成与合作区县的联席会议制度。借鉴国内开发区的成功经验，积极推广乡镇（街办）托管工作，创新开发区（基地）开发建设模式。西安的经开区对辖区内乡镇（街办）已采用托管模式，沣渭新区开始正式建制接管未央区的六村堡、三桥，长安区的斗门、王寺、高桥5个街道办，咸阳市的沣东、陈杨寨、钓台街道办。以筹城乡发展为切入点，对开发区（基地）规划范围内的资源进行统一调配和经济社会事务进行全面管理，形成以社区为基础的管理形式，逐渐取消乡镇和街道办编制。
3.完善内部运行机制，对园区充分授权。高度集权的模式随着开发区（基地）快速扩张已不适应未来发展需要，必须将除人事、财政、规划以外的所有管理权利下放给园区。随着开发区（基地）不断发展，许多在其范围内规划了很多园区。管委会按照大部门思路设置和调整内部机构，只制定开发区（基地）发展战略和重大决策。园区在管委会授权范围内，享受招商引资、园区建设、市政设施维护等方面的权利。积极创造有利条件，加快金融、信息、法律、会计、审计等服务机构和中介机构的建设和完善，创造更为完备的市场经济运行环境。充分发挥各类中介组织和行业协会的桥梁和纽带作用，把政府管不了、管不好的事情交给社会中介组织去完成，在开发区内营造一个良好的区域市场经济环境。
4.不断创新招商引资模式。社会化招商模式是市场经济发展的要求。全国范围内已有很多开发区实行社会化和半社会化的招商模式，招商引资由专业招商公司承担，管委会只负责制定招商政策和实施招商绩效的奖惩。综合运用各种招商模式，要在依托优势招商的基础上，除采取传统的招商方式外，可采取产业链招商、并购招商、民资招商、孵化器招商，实现从传统产业招商向特色产业、高新产业招商转变；工业项目招商为主向服务项目、休闲观光项目招商转变。在此基础上组建专业的招商引资团队进行招商。同时启动民间投资，实现投资主体的多元化。坚持“希望在民间，活力在民营，发展靠民力，稳定靠民富”的方针，营造一个良好的创业发展环境，吸引本地和周边地区的民间资本。
5.建立新的用人机制。目前，全国大多数开发区（基地）均实行全员聘用制，这种用人制度是未来发展的新趋势，在考核上，也要加入激励机制元素。西安的开发区除了关键领导继续使用雇员制，其余都可尝试采用聘用制，形成择优录用、能上能下、能进能出的用人机制。在分配问题上，可以采取多种分配形式，逐步拉开分配档次。比如，对一些关键领导岗位，可以探索实行“年薪制”；对一般工作人员，可以在基础工资不变的情况下，拉开各种奖金、补贴分配的档次，着重向优秀人员、优质工作和关键岗位、复杂劳动倾斜。总之，要充分体现“效率优先、兼顾公平”的原则。在财力允许条件下，要逐步提高管理工作人员的收人水平，搞好生活福利，恰当体现“待遇留人”的机制。
参考文献：
[1]中国经济开发区发展研究[D].西南财经大学，2007（3）.
[2]冷静.青岛开发区管理体制变革透视[J].决策，2005（2）.
[3]张靖.我国高新区管理体制的思考[D].山东大学，2007（5）.
[4]张志胜.国内开发区管理体制：困顿及创新[J].经济问题探索，2009，（4）.
[5]关于完善我市省级开发区管理体制的探索与思考[EB/OL].http：//www.xzmoftec.gov.cn
（责任编校：韩毅）
目前，四区两基地已是西安经济发展的“火车头”，在全省的经济发展中地位不断上升，同时也是关中—天水经济区未来发展的引擎，加快四区两基地的建设和发展步伐意义重大。如何不断进行开发区（基地）发展的新突破，关键在于如何创新其体制和运行机制。
本文从体制机制创新的内涵及模式开始，肯定了西安开发区（基地）的体制机制优越性，分析了目前西安开发区（基地）体制机制存在的问题，最后提出西安开发区（基地）体制机制创新的设想。
关键词：创新；体制机制；开发区（基地）
文章编号：978-7-80736-771-0（2010）04-162-03
一个开发区的成败取决于其对生产要素的吸引能力和优化配置能力，归根到底取决于体制。体制新既是开发区先行先试优越性的最好体现，也是促进开发区事业发展的动力和基石。西方制度学派的理论认为：管理体制对资源配置及其使用效率的影响极大，一套有效率的管理体制，会大大促进社区的进步；只有在一个好的体制和机制基础上，人才、资金、技术等生产要素才能得到最优的配置效率。
创新是四区两基地经济发展的根本动力，体制机制创新是四区两基地发展动力的源泉。目前，四区两基地已是西安经济发展的“火车头”，在全省的经济发展中的地位不断上升，同时也是关中—天水经济区未来发展的引擎，加快四区两基地的建设和发展步伐意义重大。如何不断进行开发区（基地）发展的新突破，关键在于如何创新其体制和运行机制。
一、体制机制创新的内涵及我国现有开发区管理体制的模式
1.体制创新的内涵。机制创新主要包括四方面的内容：一是建立以市场配置资源为主的管理体制，充分发挥市场配置资源的作用，这是提高市场化程度的主要内容。二是合理的所有制结构体制。三是营造非公有经济发展的良好环境。四是转变政府职能，减少审批项目，简化审批程序，把政府经济管理职能转到主要为各类市场主体服务和建立健全与市场经济相适应的体制、政策、法律环境上，完善市场体系，规范市场法规，改善市场环境，加强市场硬件建设，拓展市场运作领域，营造有竞争力的投资、创业和发展环境。既要有“管”的本事，更要有“活”的能耐。
2.机制创新的内涵。主要有三方面内容：一是对市场的应变能力。产品随市场的变化而变化，销售随市场的变化而变化，服务随市场的变化而变化，决策随市场的变化而变化。二是内在的发展动力。加快企业的发展、地方的发展，有一种自学的、主动的、不懈的活力。三是调动人的积极性的机制。用工制度、分配制度、奖惩制度都有利于调动人的积极性，奖勤罚懒，优胜劣汰。
3.我国现有开发区管理体制的模式。纵观世界各国开发区的管理模式，由于各国在社会制度、文化传统、经济实力上存在差异，以及园区发展处于不同阶段，因此使不同园区在具体管理模式和体制的选择上出现差异。从全球国家兴建开发区的历史来看，在开发区创建初期，欧美国家主要采用民间管理形式，政府仅从政策、法规上进行控制；亚洲一些国家则以政府管理为主，民间机构一般不参与管理。我国目前开发区主要采用的管理体制模式为以下三种类型：
（1）准政府型管理模式。政府在开发区设立管委会，作为市政府的派出管理机构，代表市政府对开发区的开发建设进行全面管理，市级各职能部门对开发区下设的对口部门进行业务指导。目前我国大多数的开发区（基地）采用这一管理模式。这种管理模式优点是有利于集中快速地进行经济开发，改革成本小，可操作性强。缺点是管委会缺乏独立行政主体资格，权力缺位，容易产生摩擦。而且开发区发展到一定阶段后，会出现许多社会、民生相关问题和矛盾凸显，单纯发展经济已难以适应科学发展的需要。
（2）公司型管理模式。开发区设立开发公司之类的法人主体，同时赋予开发公司一定的行政职能，由开发公司承担开发区内经济活动的组织和管理。比较适应区域功能单一的开发区域和开发区建立之初。这种体制首创于蛇口，称之为“蛇口模式”。上海的虹桥开发区、海南洋浦开发区及宁波大榭开发区等也采取这种模式。公司型模式的不足之处表现为行政职能严重缺位，不利于协调解决开发建设中遇到的公共产品供给、行政效率低、社会事务管理难等问题。
（3）政区合一型管理模式。政区合一型主要适应经济功能区与行政区合署办公或合并的模式，实行一套班子两块牌子，进行统一开发。是在经济功能区和调整行政区划的基础上形成的综合区域。兼具经济功能区和行政区的双重功能，管理体制高效灵活。如青岛开发区与黄岛区，广州南沙区、萝岗区的成立。这种模式的特点主要是政策资源综合集成，使开发区拥有我国对外开放相对完整、系统的政策体系，能够满足不同类型、不同需要的各类投资者的需求；有利于实现经济功能区向现代化新城区的转变。这种模式是开发区管理体制模式发展的新趋势。
上述管理模式各有优劣，就现阶段而言，无论是在城郊新建，还是在城内改造，管理效率最高、发展最快的，是相对独立、封闭式运行的准政府型管理模式开发区。目前，全国开发区按此模式建立和改造的越来越多，但在开发区发展的不同阶段，可采用不同的管理模式，不可一概而论。西安四区两基地的管理体制均为准政府型管理模式。
二、四区两基地体制机制创新的现状
西安最初从1993年3月设立西安高新技术产业开发区开始起到现在已形成四区一港两基地的基本格局，西安的开发区（基地）发展已经取得显著成效，其中很重要的原因就是体制机制上的不断创新。具体表现在：
1.管委会拥有较大自主权。管委会作为西安市政府的派出机构，主要领导多有市级领导兼任，享有市级的经济管理权限和部分社会事务权限，例如：高新区建立的联席会议制度，协调和解决高新区发展过程中的许多问题。根据《西安市开发区条例》有关规定和市政府授权，西安开发区（基地）管委会在全市总体发展规划框架下，享有自主制定区域经济社会发展规划，自主确定产业规划、产业布局、准入标准、招商引资，项目备案、审批等市级管理权限。享有税收征管、财政和国有资产管理等自主管理权限。
2.与共建区县事权划分相对比较明确。西安市开发区（基地）与相应的共建区本着“联合开发、共建双赢”的原则在征地、税收分成等方面明确事权划分。如经开区地处西安北城，主要涉及与未央区和高陵县的合作共建，在市上规定的范围内，分别于未央区和高陵县在征地拆迁、税收分成等方面明确事权划分，共享税后成果。通过合作共建，打造经济共同体，使合作园区不但成为合作共赢的平台，而且成为企业提供高效优质服务的平台。
3.内部管理框架设置比较合理。开发区（基地）管委会的机构设置既体现了行政区强调的优越性，也较大限度地满足了自身的发展。开发区（基地）纷纷开始政企分开、政事分开、政社分开。按照“小政府、大社会，小机构、大服务”的管理模式，科学地构筑适应开发区发展需要的精干高效、富有生机和活力的新型行政管理体系，以体制的最大活力，求得开发区持续、稳定、健康发展的最大动力。
三、四区两基地体制机制存在问题
1.和市级部门的事权关系不清晰。管委会作为市级派出机构，正局级建制，受上级相关部门的委托，但在委托过程中存在委托不充分，管委会显得比较被动。近年来，国家和省市先后对工商、税务、技术监督、金融、海关、社会保障等管理机构实行了垂直领导；开发区《条例》、地方性法规赋予管委会的权限被各部门纵向集中管理所分解，一些原本下放给开发区（基地）管委会行使的职能权限上收，有些虽未上收，但须逐事逐项上报“确认”、“审核”。目前，国土部门也即将实行垂直管理，规划、建设、环保等行政部门存在直接收取、搭车收取和变相收费的现象，开发区“零规费”阻力重重。使得开发区（基地）没有“特”起来，无法真正形成“封闭式管理，开放式运行”开发区管理体制。
2.和共建区县的矛盾不断变化呈现。随着开发区（基地）的快速发展，开发区的地域不断扩大，征地拆迁工作成为开发区的一项重要工作，而在此项工作中需要和相应的共建区政府协作完成，由于没有制度性约束，这样的合作模式不可避免地造成了一些掣肘。并且在拆迁各方利益等因素导致的矛盾冲突，影响了重大项目落地与建设，同时由于征地引起的农民就业、社会保障等问题得不到根本解决，加大了征地拆迁、重大项目建设的难度。
3.内部运行机制的存在缺陷。管委会内部各部门职责界定不清，公共设施后期管理维护职责不清，园区的授权不充分，缺少工作的主动性和积极性，最终影响管委会的服务质量和效率。开发区（基地）行政运用逐渐与普通行政区趋同。一些上级政府和职能部门对开发区的指导和领导方式，逐渐与一级行政区“趋同”，要求开发区像其他行政区一样，承担与开发工作无关的社会事务，增设相应对口的工作机构，接受统一组织的各种检查评比活动。导致管委会工作精力分散，管理机构和人员增多，统一、效能的行政运作机制受到制约。
4.管委会现有用人机制不完善。人员工作量较大，员工的培训投入少，学习氛围不浓，不利于整体素质的提升，外聘人员与正式员工差别较大，人员流失现象较为严重。开发区（基地）人才激励机制不活，行政人员安于现状，知识更新步伐滞后，服务和竞争意识不强。由于开发区（基地）的很多行政工作人员按公务员的身份管理，上级委任，定编定级，人员很难流动；加上管委会职能部门相对较少，领导职数有限，职务上升空间较窄，这样致使一些行政人员缺乏工作动力，安于现状，不思进取。
四、创新管理体制机制的设想
1.明确开发区（基地）的法律地位和管委会的权利义务。
我国的法律都是通过现有行政区划的政府部门来实施的，尽管开发区所在的省（市）人大都制定了开发区条例，但开发区的管理机构（管委会）在中国的行政序列中并没有明确的地位。当开发区《条例》的规定与有关法律、法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给一些外商造成错觉，开发区建设只是一种权宜之计，动摇其长期投资的信心。另外没有明确的法律地位，在周围大环境的影响下，开发区内“小气候”的管理体制和运行机制很容易向旧体制方面退化，任其发展下去，开发区的管理体制优势将不复存在。从法律上明确开发区的管理体制、管理职能权限和运行机制，这是保障开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件，也是从根本上改善开发区投资软环境、获得外商依赖的关键。
依法赋予开发区较大的经济与社会管理权限。合理划分上级领导机关与开发区的事权和财权，充分下放上级部门的权利，特别是土地、房产、审批的相关权利，赋予管委会较大的区内经济与社会管理权限。在上级领导机关的指导和监督下，开发区管理机构拥有人、财、物统一管理权，依法对区域范围内的经济和社会事务进行管理。
2.与合作区县创建合作共建新机制。与共建区县进一步明确事权划分，细化和签订合作共建协议，建立区县协调联动机制，形成与合作区县的联席会议制度。借鉴国内开发区的成功经验，积极推广乡镇（街办）托管工作，创新开发区（基地）开发建设模式。西安的经开区对辖区内乡镇（街办）已采用托管模式，沣渭新区开始正式建制接管未央区的六村堡、三桥，长安区的斗门、王寺、高桥5个街道办，咸阳市的沣东、陈杨寨、钓台街道办。以筹城乡发展为切入点，对开发区（基地）规划范围内的资源进行统一调配和经济社会事务进行全面管理，形成以社区为基础的管理形式，逐渐取消乡镇和街道办编制。
3.完善内部运行机制，对园区充分授权。高度集权的模式随着开发区（基地）快速扩张已不适应未来发展需要，必须将除人事、财政、规划以外的所有管理权利下放给园区。随着开发区（基地）不断发展，许多在其范围内规划了很多园区。管委会按照大部门思路设置和调整内部机构，只制定开发区（基地）发展战略和重大决策。园区在管委会授权范围内，享受招商引资、园区建设、市政设施维护等方面的权利。积极创造有利条件，加快金融、信息、法律、会计、审计等服务机构和中介机构的建设和完善，创造更为完备的市场经济运行环境。充分发挥各类中介组织和行业协会的桥梁和纽带作用，把政府管不了、管不好的事情交给社会中介组织去完成，在开发区内营造一个良好的区域市场经济环境。
4.不断创新招商引资模式。社会化招商模式是市场经济发展的要求。全国范围内已有很多开发区实行社会化和半社会化的招商模式，招商引资由专业招商公司承担，管委会只负责制定招商政策和实施招商绩效的奖惩。综合运用各种招商模式，要在依托优势招商的基础上，除采取传统的招商方式外，可采取产业链招商、并购招商、民资招商、孵化器招商，实现从传统产业招商向特色产业、高新产业招商转变；工业项目招商为主向服务项目、休闲观光项目招商转变。在此基础上组建专业的招商引资团队进行招商。同时启动民间投资，实现投资主体的多元化。坚持“希望在民间，活力在民营，发展靠民力，稳定靠民富”的方针，营造一个良好的创业发展环境，吸引本地和周边地区的民间资本。
5.建立新的用人机制。目前，全国大多数开发区（基地）均实行全员聘用制，这种用人制度是未来发展的新趋势，在考核上，也要加入激励机制元素。西安的开发区除了关键领导继续使用雇员制，其余都可尝试采用聘用制，形成择优录用、能上能下、能进能出的用人机制。在分配问题上，可以采取多种分配形式，逐步拉开分配档次。比如，对一些关键领导岗位，可以探索实行“年薪制”；对一般工作人员，可以在基础工资不变的情况下，拉开各种奖金、补贴分配的档次，着重向优秀人员、优质工作和关键岗位、复杂劳动倾斜。总之，要充分体现“效率优先、兼顾公平”的原则。在财力允许条件下，要逐步提高管理工作人员的收人水平，搞好生活福利，恰当体现“待遇留人”的机制。
参考文献：
[1]中国经济开发区发展研究[D].西南财经大学，2007（3）.
[2]冷静.青岛开发区管理体制变革透视[J].决策，2005（2）.
[3]张靖.我国高新区管理体制的思考[D].山东大学，2007（5）.
[4]张志胜.国内开发区管理体制：困顿及创新[J].经济问题探索，2009，（4）.
[5]关于完善我市省级开发区管理体制的探索与思考[EB/OL].http：//www.xzmoftec.gov.cn
（责任编校：韩毅）