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[摘 要]建立科学的政策性金融体系对中小企业融资缺口进行弥补，既能将政府行为对市场效率的破坏降到最低限度，又能体现政府对市场经济的适当干预。通过分析韩国经验，可从政策性资金支持体系、信用担保体系和直接融资服务体系三个方面，发现我国目前中小企业政策性金融发展存在的问题，从而提出推进我国中小企业政策性金融发展的对策，以期尽早缓解我国中小企业的融资困境，
[关键词]政策性金融；中小企业；信用担保；直接融资
与众多国家一样，中小企业作为我国国民经济的重要组成部分，在增加就业、活跃经济等方面举足轻重。但由于先天资金不足、后天融资弱势，中小企业在竞争性金融市场中面临融资瓶颈，阻碍了其发展，因此需要政府扶持，以弥补商业性金融的不足。但过多的直接干预会破坏市场效率，妨碍众多经济主体的平等竞争。通过建立科学的政策性金融体系对中小企业融资缺口进行弥补。可以将政府行为对市场效率的破坏降到最低限度，同时又能较好地体现政府对市场经济的适当干预，恰到好处地为市场经济运行提供必需的公共产品。与我国有较多相似性的韩国在此方面的经验值得借鉴。
一、韩国中小企业政策性金融体系
几十年来，中小企业在韩国经济中的地位不断提升，这主要得益于韩国政府的重视，建立了颇具特色的中小企业政策性金融体系，从而为保证中小企业稳定经营、风险投资、技术开发提供了广泛的金融支持。
(一)中小企业政策性资金支持体系
韩国政府的政策性资金主要通过两种方式投向中小企业。
一是建立政府政策性基金。通过专业银行向获得支持资格的中小企业发放。各政府部门可以根据其产业政策確定援助的对象和条件，指定银行遵照这些指示，并根据商业贷款的发放原则对申请贷款企业进行贷前审查和贷后管理，信用风险由银行承担。如对具有新技术和出口潜力的企业给予特殊支援的中小企业创业基金；向进行生产结构调整、从事技术开发的中小企业提供贷款的中小企业结构调整基金。
二是通过专门的政策性银行为中小企业提供资金。韩国早在1961年就成立了专门为中小企业提供金融支持的中小企业银行(IBK)，韩国几乎70％以上的中小企业都与该行有融资业务往来。为了保证IBK将贷款专项用于扶持中小企业，韩国法律明文规定：中小企业在IBK的贷款业务比率不能低于80％；在银行扶持中得以发展壮大后不再符合中小企业标准的企业，IBK不能再与其有业务往来。该行的成立对韩国中小企业融资起到了巨大作用，在全部韩国银行对中小企业贷款中占到16.5％的份额。
(二)中小企业政策性信用担保体系
缺乏抵押物和信用记录是中小企业获得银行贷款的最大障碍，解决途径就是建立中小企业信用担保体系。韩国是亚洲第二个开展中小企业信用担保计划的国家，其信用担保体系在中小企业发展中发挥的作用也是最大的。主要担保机构有韩国信用担保基金、技术信用担保基金和14个地方性担保基金。其中最为重要的是信用担保基金(KCGF)，它负责62％的国家信用担保基金(美元31亿)和一半的国家对中小企业的信用担保。作为公立担保机构，KCGF初期资本金构成中政府出资65％，日常资金来源由政府和金融机构捐助，金融机构捐助有一个固定比率。按照某些类型贷款余额的0.2％计提。这些规定体现在《韩国信用担保基金法》中，从法律上使得担保资本金有了稳定的来源，从而有利于担保业务的扩张，也使韩国信用担保基金一开始就有金融机构的参与，担保行为能够得到商业银行的认可和支持。
在政策性资金保障的同时，KCGF又是独立的法人实体，遵守利润最大化的市场运作原则，保证资金的运行效率。此外，其一方面通过《韩国信用担保基金法》的规定控制其风险，如规定担保额不能超过担保资本金的20倍，KCGF每个财政年度的经营计划只有得到财政部的批准方可执行，KCGF的剩余现金用于购买股票和其他用途须得到财政部的批准等：另一方面，KCGF自身也注重提高风险管理水平，不断健全中小企业风险评级体系，并建立再担保机制，有效分散和规避了风险。
(三)中小企业直接融资服务体系
为进一步拓宽中小企业融资渠道，1996年韩国政府建立了自己的二板市场(KOSDAQ)。KOSDAQ为中小企业，特别是科技型中小企业提供了直接融资场所，并采用多样化的上市标准。对高科技风险型公司基本没有任何数量和财务指标要求，同时政府还给予税收优惠，充分体现了对其的鼓励。除了上市基本条件，成本也是中小企业的重要考虑因素。KOSDAQ市场的上市费用约为3.9万元人民币，是纳斯达克的1／20，而上市公司所缴纳的年费为4500元人民币，是纳斯达克的1／46，均是新市场中最低水准。这些使得韩国中小风险企业得以通过直接融资增加资金来源。
当然，KOSDAQ之所以能稳定发展14年，成为中小风险企业融资的重要渠道。自然离不开严格的监管：要求企业定期信息披露，除了定期报告，还必须披露公司管理方面以及财务状况和经营业绩重大变化的信息；有价格涨跌幅限制和暂停交易等稳定市场的日常监管措施。保证上市公司质量的严格退市制度等；努力提高机构投资比重，减缓因个人投资者占比过大造成的市场波动。
二、我国中小企业政策性金融体系存在的问题
近年来，我国的中小企业政策性金融体系已逐步形成，但对比韩国分析我国情况，可以发现一些不容回避的问题。
(一)政策性资金支持方面
近些年来，我国中央财政也设立了一系列中小企业专项基金，如中小企业发展专项资金、科技型中小企业技术创新基金、中小企业服务体系专项补助资金等。2008年中央财政安排专项资金49.9亿元，用于支持中小企业，较上年增长75％，2009年升至108.9亿元，可见财政对中小企业的支持力度正在加大。但我国这些政策性基金的支持方式是无偿资助、贷款贴息和资本金注入，具体是通过政府审核，财政直接拨付，更加偏重于财政直接支出。
我国也并没有设立专门针对中小企业的政策性银行，主要通过各商业银行向中小企业提供贷款，而商业银行的逐利性注定了其对中小企业支持的有限性。如2009年中小企业信贷余额的增加占全部信贷余额增长比重几乎没有多大增长，有的省份贷款余额增加为0甚至-0.5。
因此，必须考虑在上述财政直接支持和不支持的中间地带形成一个以财政为后盾。引导、调度各方面共同参加的一个运行体系，以追求较高绩效。
(二)政策性信用担保方面
截至2007年底，我国中小企业信用担保机构已达3700多家，筹集担保资金总额超过1770亿元，累计为70万户中小企业提供担保总额1.35万亿元。但不同于韩国，我国存在大量商业性和互助性担保机构，普遍实力弱，规模小，导致融资成本高、抗风险能力弱：政策性担保机构由于没有在法律上确立政府对担保金的增补机制，形势紧迫时政府就增加投入，财政紧张了就取 消增补，导致担保机构的实力难以扩大，可持续发展受到制约。
不同于韩国信用担保基金一开始就有商业银行的参与，我国商业银行对担保机构的认同度差，担保机构资金放大倍数全国平均不足3倍。难以发挥应有作用；中小企业信用担保机构与协作银行的权利与义务不匹配，协作银行几乎要求担保机构承担100％的风险，造成担保机构责任与能力严重不对等。
此外，对比韩国，我国的政策性担保基金还存在以下明显的缺陷：与当地政府在财务和人事关系上联系密切，受到行政干预的可能性较大，不注重市场化操作，不利于担保效益的提高；风险防范方式还比较落后，缺乏科学的风险控制办法以及分散风险的制度安排。
(三)直接融资服务方面
我国对中小企业直接融资尚属起步阶段。2004年深圳交易所开通了中小企业板块，但中小企业无论是上市数量还是上市公司市值都极其有限。远远满足不了中小企业股票融资需要。2009年二板市场初步建立，各方面尚有待完善。从债券融资看，中小企业很难取得发行债券融资的资格，自然难以利用债券市场融资。
三、我国中小企业政策性金融发展对策
(一)增设中小企业政策性银行机构
为了避免财政直接支出的缺陷，同时保证对弱势中小企业的扶持，目前最好的方法就是在有条件的省市组建中小企业政策性银行，然后逐步向其他地区推广。中小企业政策性银行基本职能定位是：制定有关中小企业的发展计划和方针政策并监督执行；向中小企业提供资金支持；向中小企业提供咨询等。资本结构宜选择政府控股模式，这样既可减轻财政负担，又容易实现政府意图。资金来源应主要依靠财政拨款，还可以通过国内外债券发行、借款、吸收企业存款、证券市场直接融资等来实现后续资金的注入。
另一种选择是从现有政策性银行派生出面向中小企业的贷款部门，并通过立法保证其对中小企业的融资比例。比如要求农业发展银行将其一定比例资金投入县以下中小企业。
(二)以法律形式确立政策性担保资金来源
立法确定政府捐助的形式和比例，还可规定由政策性银行为担保公司提供低息贷款或发行次级债以补充担保金，以切实增强政策性担保机构的实力和资信。
(三)加强银行与担保机构的联系
成立像KCGF那样由财政和商业银行共同贡献资金的担保机构。既可增加资金来源，又使其担保能力能够立即得到银行认可；还可通过规定比例担保加强银行与担保机构的合作，如规定担保机构对贷款本金的80％～90％承担责任，加强银行对企业的考察评估，降低担保风险。
(四)从制度上规范政策性担保业务的操作
建立规范的法人治理结构与决策程序，使财政支持与担保业绩挂钩，与机构管理状况挂钩，从而使其加强管理，规范运作，提高业绩；还可委托专业机构代理担保，不但能实现市场化运作，防止政府直接干预，还能充分利用专业人员，提高担保质量。
(五)加强风险管理
加强风险预警和监控机制建设，实行企业信用评级制度、运行监测制度、代偿及债务追偿制度等，减少信息不对称带来的风险。风险的分散也是一个社会化问题，它涉及政府有关部门、商业银行、立法机构、有关行业，以及再担保制度等，特别需要从政策和手段上加以解决。当然也需要通过设計担保产品，从项目本身分散风险。
(六)规范二板市场和场外交易系统
我国的二板市场由于刚刚建立，各方面发展尚不完善，应借鉴韩国等市场的经验，建立良好的运作机制，包括准入制度、交易制度等，确保市场高效运行；采取严格的监管措施，加强信息披露，大力发展机构投资者，完善各项制度，防范各类风险，全力维护市场秩序，确保创业板市场的持续发展。
在中小企业直接融资方面，建立中小企业证券的场外交易系统也很重要。对我国来说，要在恢复并规范发展地方性产权交易市场的基础上，设立并逐步开放全国性的为中小企业直接融资服务的场外市场。
(七)启动中小企业债券市场
推动企业债券利率市场化改革，根据不同企业的资信状况、信用评估结果，由发行人、承销商根据市场情况确定适当利率。让投资者在承担风险的同时有满意的回报，也使筹资方能用其可以承受的利率获得发展所需资金；调整债券融资工具结构，丰富融资工具品种，给不同投资偏好的投资者以更大的选择范围。
(八)积极发展风险投资
风险投资是解决中小企业特别是高科技型新兴企业融资问题的重要途径，并可减轻中小企业的过度负债，化解金融风险。我国在发展风险投资中，首先要明确政府应是规范制订者、市场导入者，而不是直接投身于具体业务。要制订优惠政策。吸引社会资金加入；制订有关法律制度来规范市场参与者的行为。还要借鉴国际经验，创建政府基金，加大对风险投资的政府补贴资金规模，对高新技术风险企业提供亏损补贴。
[参考文献]
[1]闻岳春.韩国中小企业金融支持体系及对中国的借鉴[J].上海金融，2005(8)：50-52
[2]蔡真.韩国信用担保机构的运作度对中国的启示[J].银行家，2008(12)：93-95
[3]万立明.中韩中小企业信用担保体系的比较研究[J].内蒙古财经学院学报，2008(6)：60-64.
[4]骆克龙.贾殿村韩国创业板市场发展经验分析[J].商业时代，2009(1)：80-81.
[关键词]政策性金融；中小企业；信用担保；直接融资
与众多国家一样，中小企业作为我国国民经济的重要组成部分，在增加就业、活跃经济等方面举足轻重。但由于先天资金不足、后天融资弱势，中小企业在竞争性金融市场中面临融资瓶颈，阻碍了其发展，因此需要政府扶持，以弥补商业性金融的不足。但过多的直接干预会破坏市场效率，妨碍众多经济主体的平等竞争。通过建立科学的政策性金融体系对中小企业融资缺口进行弥补。可以将政府行为对市场效率的破坏降到最低限度，同时又能较好地体现政府对市场经济的适当干预，恰到好处地为市场经济运行提供必需的公共产品。与我国有较多相似性的韩国在此方面的经验值得借鉴。
一、韩国中小企业政策性金融体系
几十年来，中小企业在韩国经济中的地位不断提升，这主要得益于韩国政府的重视，建立了颇具特色的中小企业政策性金融体系，从而为保证中小企业稳定经营、风险投资、技术开发提供了广泛的金融支持。
(一)中小企业政策性资金支持体系
韩国政府的政策性资金主要通过两种方式投向中小企业。
一是建立政府政策性基金。通过专业银行向获得支持资格的中小企业发放。各政府部门可以根据其产业政策確定援助的对象和条件，指定银行遵照这些指示，并根据商业贷款的发放原则对申请贷款企业进行贷前审查和贷后管理，信用风险由银行承担。如对具有新技术和出口潜力的企业给予特殊支援的中小企业创业基金；向进行生产结构调整、从事技术开发的中小企业提供贷款的中小企业结构调整基金。
二是通过专门的政策性银行为中小企业提供资金。韩国早在1961年就成立了专门为中小企业提供金融支持的中小企业银行(IBK)，韩国几乎70％以上的中小企业都与该行有融资业务往来。为了保证IBK将贷款专项用于扶持中小企业，韩国法律明文规定：中小企业在IBK的贷款业务比率不能低于80％；在银行扶持中得以发展壮大后不再符合中小企业标准的企业，IBK不能再与其有业务往来。该行的成立对韩国中小企业融资起到了巨大作用，在全部韩国银行对中小企业贷款中占到16.5％的份额。
(二)中小企业政策性信用担保体系
缺乏抵押物和信用记录是中小企业获得银行贷款的最大障碍，解决途径就是建立中小企业信用担保体系。韩国是亚洲第二个开展中小企业信用担保计划的国家，其信用担保体系在中小企业发展中发挥的作用也是最大的。主要担保机构有韩国信用担保基金、技术信用担保基金和14个地方性担保基金。其中最为重要的是信用担保基金(KCGF)，它负责62％的国家信用担保基金(美元31亿)和一半的国家对中小企业的信用担保。作为公立担保机构，KCGF初期资本金构成中政府出资65％，日常资金来源由政府和金融机构捐助，金融机构捐助有一个固定比率。按照某些类型贷款余额的0.2％计提。这些规定体现在《韩国信用担保基金法》中，从法律上使得担保资本金有了稳定的来源，从而有利于担保业务的扩张，也使韩国信用担保基金一开始就有金融机构的参与，担保行为能够得到商业银行的认可和支持。
在政策性资金保障的同时，KCGF又是独立的法人实体，遵守利润最大化的市场运作原则，保证资金的运行效率。此外，其一方面通过《韩国信用担保基金法》的规定控制其风险，如规定担保额不能超过担保资本金的20倍，KCGF每个财政年度的经营计划只有得到财政部的批准方可执行，KCGF的剩余现金用于购买股票和其他用途须得到财政部的批准等：另一方面，KCGF自身也注重提高风险管理水平，不断健全中小企业风险评级体系，并建立再担保机制，有效分散和规避了风险。
(三)中小企业直接融资服务体系
为进一步拓宽中小企业融资渠道，1996年韩国政府建立了自己的二板市场(KOSDAQ)。KOSDAQ为中小企业，特别是科技型中小企业提供了直接融资场所，并采用多样化的上市标准。对高科技风险型公司基本没有任何数量和财务指标要求，同时政府还给予税收优惠，充分体现了对其的鼓励。除了上市基本条件，成本也是中小企业的重要考虑因素。KOSDAQ市场的上市费用约为3.9万元人民币，是纳斯达克的1／20，而上市公司所缴纳的年费为4500元人民币，是纳斯达克的1／46，均是新市场中最低水准。这些使得韩国中小风险企业得以通过直接融资增加资金来源。
当然，KOSDAQ之所以能稳定发展14年，成为中小风险企业融资的重要渠道。自然离不开严格的监管：要求企业定期信息披露，除了定期报告，还必须披露公司管理方面以及财务状况和经营业绩重大变化的信息；有价格涨跌幅限制和暂停交易等稳定市场的日常监管措施。保证上市公司质量的严格退市制度等；努力提高机构投资比重，减缓因个人投资者占比过大造成的市场波动。
二、我国中小企业政策性金融体系存在的问题
近年来，我国的中小企业政策性金融体系已逐步形成，但对比韩国分析我国情况，可以发现一些不容回避的问题。
(一)政策性资金支持方面
近些年来，我国中央财政也设立了一系列中小企业专项基金，如中小企业发展专项资金、科技型中小企业技术创新基金、中小企业服务体系专项补助资金等。2008年中央财政安排专项资金49.9亿元，用于支持中小企业，较上年增长75％，2009年升至108.9亿元，可见财政对中小企业的支持力度正在加大。但我国这些政策性基金的支持方式是无偿资助、贷款贴息和资本金注入，具体是通过政府审核，财政直接拨付，更加偏重于财政直接支出。
我国也并没有设立专门针对中小企业的政策性银行，主要通过各商业银行向中小企业提供贷款，而商业银行的逐利性注定了其对中小企业支持的有限性。如2009年中小企业信贷余额的增加占全部信贷余额增长比重几乎没有多大增长，有的省份贷款余额增加为0甚至-0.5。
因此，必须考虑在上述财政直接支持和不支持的中间地带形成一个以财政为后盾。引导、调度各方面共同参加的一个运行体系，以追求较高绩效。
(二)政策性信用担保方面
截至2007年底，我国中小企业信用担保机构已达3700多家，筹集担保资金总额超过1770亿元，累计为70万户中小企业提供担保总额1.35万亿元。但不同于韩国，我国存在大量商业性和互助性担保机构，普遍实力弱，规模小，导致融资成本高、抗风险能力弱：政策性担保机构由于没有在法律上确立政府对担保金的增补机制，形势紧迫时政府就增加投入，财政紧张了就取 消增补，导致担保机构的实力难以扩大，可持续发展受到制约。
不同于韩国信用担保基金一开始就有商业银行的参与，我国商业银行对担保机构的认同度差，担保机构资金放大倍数全国平均不足3倍。难以发挥应有作用；中小企业信用担保机构与协作银行的权利与义务不匹配，协作银行几乎要求担保机构承担100％的风险，造成担保机构责任与能力严重不对等。
此外，对比韩国，我国的政策性担保基金还存在以下明显的缺陷：与当地政府在财务和人事关系上联系密切，受到行政干预的可能性较大，不注重市场化操作，不利于担保效益的提高；风险防范方式还比较落后，缺乏科学的风险控制办法以及分散风险的制度安排。
(三)直接融资服务方面
我国对中小企业直接融资尚属起步阶段。2004年深圳交易所开通了中小企业板块，但中小企业无论是上市数量还是上市公司市值都极其有限。远远满足不了中小企业股票融资需要。2009年二板市场初步建立，各方面尚有待完善。从债券融资看，中小企业很难取得发行债券融资的资格，自然难以利用债券市场融资。
三、我国中小企业政策性金融发展对策
(一)增设中小企业政策性银行机构
为了避免财政直接支出的缺陷，同时保证对弱势中小企业的扶持，目前最好的方法就是在有条件的省市组建中小企业政策性银行，然后逐步向其他地区推广。中小企业政策性银行基本职能定位是：制定有关中小企业的发展计划和方针政策并监督执行；向中小企业提供资金支持；向中小企业提供咨询等。资本结构宜选择政府控股模式，这样既可减轻财政负担，又容易实现政府意图。资金来源应主要依靠财政拨款，还可以通过国内外债券发行、借款、吸收企业存款、证券市场直接融资等来实现后续资金的注入。
另一种选择是从现有政策性银行派生出面向中小企业的贷款部门，并通过立法保证其对中小企业的融资比例。比如要求农业发展银行将其一定比例资金投入县以下中小企业。
(二)以法律形式确立政策性担保资金来源
立法确定政府捐助的形式和比例，还可规定由政策性银行为担保公司提供低息贷款或发行次级债以补充担保金，以切实增强政策性担保机构的实力和资信。
(三)加强银行与担保机构的联系
成立像KCGF那样由财政和商业银行共同贡献资金的担保机构。既可增加资金来源，又使其担保能力能够立即得到银行认可；还可通过规定比例担保加强银行与担保机构的合作，如规定担保机构对贷款本金的80％～90％承担责任，加强银行对企业的考察评估，降低担保风险。
(四)从制度上规范政策性担保业务的操作
建立规范的法人治理结构与决策程序，使财政支持与担保业绩挂钩，与机构管理状况挂钩，从而使其加强管理，规范运作，提高业绩；还可委托专业机构代理担保，不但能实现市场化运作，防止政府直接干预，还能充分利用专业人员，提高担保质量。
(五)加强风险管理
加强风险预警和监控机制建设，实行企业信用评级制度、运行监测制度、代偿及债务追偿制度等，减少信息不对称带来的风险。风险的分散也是一个社会化问题，它涉及政府有关部门、商业银行、立法机构、有关行业，以及再担保制度等，特别需要从政策和手段上加以解决。当然也需要通过设計担保产品，从项目本身分散风险。
(六)规范二板市场和场外交易系统
我国的二板市场由于刚刚建立，各方面发展尚不完善，应借鉴韩国等市场的经验，建立良好的运作机制，包括准入制度、交易制度等，确保市场高效运行；采取严格的监管措施，加强信息披露，大力发展机构投资者，完善各项制度，防范各类风险，全力维护市场秩序，确保创业板市场的持续发展。
在中小企业直接融资方面，建立中小企业证券的场外交易系统也很重要。对我国来说，要在恢复并规范发展地方性产权交易市场的基础上，设立并逐步开放全国性的为中小企业直接融资服务的场外市场。
(七)启动中小企业债券市场
推动企业债券利率市场化改革，根据不同企业的资信状况、信用评估结果，由发行人、承销商根据市场情况确定适当利率。让投资者在承担风险的同时有满意的回报，也使筹资方能用其可以承受的利率获得发展所需资金；调整债券融资工具结构，丰富融资工具品种，给不同投资偏好的投资者以更大的选择范围。
(八)积极发展风险投资
风险投资是解决中小企业特别是高科技型新兴企业融资问题的重要途径，并可减轻中小企业的过度负债，化解金融风险。我国在发展风险投资中，首先要明确政府应是规范制订者、市场导入者，而不是直接投身于具体业务。要制订优惠政策。吸引社会资金加入；制订有关法律制度来规范市场参与者的行为。还要借鉴国际经验，创建政府基金，加大对风险投资的政府补贴资金规模，对高新技术风险企业提供亏损补贴。
[参考文献]
[1]闻岳春.韩国中小企业金融支持体系及对中国的借鉴[J].上海金融，2005(8)：50-52
[2]蔡真.韩国信用担保机构的运作度对中国的启示[J].银行家，2008(12)：93-95
[3]万立明.中韩中小企业信用担保体系的比较研究[J].内蒙古财经学院学报，2008(6)：60-64.
[4]骆克龙.贾殿村韩国创业板市场发展经验分析[J].商业时代，2009(1)：80-81.